行政管理充分发挥行政审判的积极作用.docx

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行政管理充分发挥行政审判的积极作用

充分发挥行政审判

在法制环境与社会矛盾化解中的积极作用

当前，全国政法系统正在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，这对人民法院进一步坚持能动司法提出了新的重大课题。

最高法院院长王胜俊指出，要从人民法院的本质属性出发推进能动司法，人民法院是政治性、法律性和人民性的高度统一；要从中国特色社会主义司法的基本规律出发推进能动司法，中国特色社会主义司法应当是服务型司法、主动型司法和高效型司法；要从实现定纷止争、案结事了的要求出发推进能动司法，实现法律效果和社会效果有机统一；要从维护司法公正、保障社会公平正义出发推进能动司法，坚持以执法办案为中心，通过充分发挥职能作用，维护社会公平正义。

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《行政诉讼法》的颁布和实施，对我国法治环境的形成和改善起到了重大的推动和促进作用。

行政审判作为一项诉讼制度，所解决的争议都涉及公权力，都发生在公民、法人和其他组织与行使公权力的行政机关之间。

行政审判同行政权力的关系极为密切，在三大诉讼法律制度中，它最先聆听对行政管理方的诉求、最早以司法权介入行政权并最终以司法权制约、监督行政权。

行政诉讼在化解社会矛盾、创新社会管理、维护社会和谐稳定方面的重要性不言而喻，现代社会已公认行政诉讼的开展程度是衡量一个国家法治发达程度与社会文明程度的重要标尺。

本文通过对行政审判实践中典型案例的评析，进一步阐释了行政审判在法制环境与社会矛盾化解中的积极作用和司法审判的价值取向

行政诉讼作为以司法权解决行政争议的法律制度，他调整的是行政权力和公民权利之间的关系，行政案件从受理之时，行政程序中的官民矛盾就集中到了法院，在司法权对具体行政行为合法性的审查过程中，如何调整行政权力和公民权利，既是行政审判长期探索的问题，也是学术界争论较大的一个问题。

他的难点在于如何既维护国家行政法律的贯彻执行又保护公民、法人和其组织的合法权益，其实质还是公共利益和个人利益的关系问题。

行政权关系着公共利益，作为行政管理相对人对于涉及切身利益的公权力有着复杂的心态，在权益保障方面依赖于行政公权力的赋予，而行使这些权益有受制约于公权力，在这种多重复杂的法律关系中，行政权力的不当行使，不仅损害了公共利益，也损害了公民权益。

行政审判虽然是对涉诉具体行政行为是否合法进行的审查，其最终目的应该是为了更好地保障公民权力。

行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”的立法宗旨，全面诠释了行政诉讼的核心所在，即通过行政诉讼，在更好地保障公民权利和维护行政权力之间寻求最佳点，但这并不意味着是保持公权力与公民权利的平衡，而是在更好地保障公民权利的同时有效控制行政权，这也是行政审判在法制环境与社会矛盾化解中的积极作用和司法审判的价值取向的重要法律依据。

我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，由此可见，在我国实行的人民民主专政的国家体制下，公共利益也即全体公民的利益。

行政诉讼对涉诉具体行政行为的司法监督，实质上就是对公共利益的保护，是以国家司法权来控制行政权，使它不被用来侵害公民法人和其他组织合法权益，因此，行政案件的裁判，除了依据法律，还应综合考虑社会发展因素、国家法治进程的要求、维护国家法治统一的要求，在此基础上化解行政法律关系矛盾，这就是行政诉讼价值取向。

例1：

在陈某诉公安机关行政处罚一案中，公安机关行政处罚决定书认定陈某涉嫌赌博，并提供了有关证据予以印证。

如果仅从证据的形式上看，基本可以还原一个涉嫌聚众赌博的情形，公安机关对涉案人员的行政处罚似乎理所应当，并无不当；但是，如果换一个角度，遵循《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法宗旨，我们首先应当审视的不是原告是否有涉嫌赌博的违法行为，而是应当首先审查被告作出的行政处罚具体行政行为是否合法，这才是《行政诉讼法》设立行政诉讼制度的初衷。

通过司法权对行政权的监督，在保护公民、法人和其他组织合法权益的基础上，维护、监督行政机关的执法行为。

对于行政处罚类的行政诉讼案件审判的价值取向，应当是首先采取否定性态度，否定被诉具体行政行为的合法性。

然后，通过对被告提交证据的审核认定，以合法有效的证据再逐一排除对该行为合法性的怀疑，以确凿的证据还原一个合法有效的具体行政行为。

只有这样，司法权才能有效地监督行政权。

本案中，通过对被告上述证据的审查后，公安机关认定原告赌博事实的讯问、询问笔录、当事人陈述材料和证人证言中，有关赌博事实陈述不相一致，在重要环节上存有明显的出入，对时间上、先后顺序上、“过钱”与否及数量上有明显出入；仅依据他人供述中对原告的指认来认定赌博事实欠缺，案件中的讯问笔录和询问笔录均存在不符合法律的强制性规范之处，其合法性存有重大暇疵；抓获经过、物证照片和鉴定结论亦不能反映赌博现场的客观事实。

上述证据不能形成完整的证据链条，尚不足以还原、认定原告参与赌博的情形，且被告在作出处罚决定前的告知程序不符合法律规定的规范要求，在此情况下作出的行政处罚决定书，主要事实证据欠缺，不符合法律规范，程序违法。

据此，本院依法作出撤销行政处罚决定的判决，并已生效。

本院将办案单位存在的不足逐一列举，向上级公安机关以司法建议的形式告知，该案通过公安机关法治部门在公安系统中作为典型案例进行警示，反响较大。

例2：

原告陶某诉被告某社会保险中心劳动保险行政管理一案，原告经与调整前的退休金比对，发现被告核算其缴费年限和视同缴费年限计算有误，没有根据文件规定按照29年连续工龄予以计算，直接导致了基本养老金数额的减少；被告认为，根据劳动保险有关政策文件的规定，原告是在不同的单位从事临时工种，并由后续临时工的单位录用，不符合享受连续工龄待遇条件，对其连续工龄不予核准。

该案实际涉及到了对劳动保险政策、法规的理解和适用问题。

按照有关政策文件的规定，临时工如果在某一单位做临时工，同时被这一单位录用为长期工后，其工作时间方可计算为连续工龄；若不是同一个单位录用，则不能认定为连续工龄。

这也是被告对原告申请连续工龄不予认可的依据。

对于该案件，我们不能机械教条的适用有关的政策，当然也不能简单否认行之有效的政策文件。

我们应当以国家保护劳动者的立法宗旨、原则为出发点，提倡从立法的原意、立法精神和法理关系诸方面来理解法律条文，从体现法律公正价值和法律效果与社会效果统一的高度来运用法律。

在适用法律规范时，行政审判对于法律和社会有不可替代的整合作用，审判活动虽然是法官对个案的法律适用，但不应限于按照既定法律的标准来裁决社会行为。

而应当更新司法理念，能动司法。

本案涉及的劳动保险法律颁布于1951年，其中确立的一些重要法律概念已被1995年颁布的劳动法和2007年颁布的劳动合同法所取代。

现行的劳动法律更加体现了以人为本的社会发展理念，更加尊重人权，更加强调对个人权利的关爱和维护，也体现了国家对劳动者权益保护的的政策和价值取向，因此，最大限度保护劳动者合法权益也应当成为行政审判遵循的价值取向和能动司法的具体体现。

本案陶某虽然在不同的工作单位从事临时工，但其参加工作的时间是客观事实，我们没有理由对其工作时间进行裁剪，更没有理由把劳动者对社会劳动的付出人为地分割为可计入和不可计入工龄的情形，他们无论在几个单位充实劳动，都是对社会的贡献，对国家的贡献，应当承认他们的劳动，他们应当平等享受国家的劳动保险政策待遇。

对其在不同单位从事临时工的工龄作连续工龄计算，有利于减少社会不公，化解矛盾，符合和谐社会的要求。

据此，本院依法判决被告对原告关于按29年连续工龄重新核算核定基本养老保险及增补增发事项作出具体行政行为。

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例3：

张某状告母校不予颁发学位证案，原告张某系某大学硕士研究生。

其于2006年9月至2009年7月在该大学修完专业研究生培养计划规定的全部课程，成绩合格，毕业论文答辩通过，准予毕业，并于2009年7月1日获得硕士研究生毕业证书。

但该校未向其颁发研究生学士证书，理由是该生在此前的考试中有作弊行为，曾作出给予该生记过处分的决定，根据该校《硕士专业学位培养工作实施细则》和《博士、硕士科学学位培养工作实施细则》的有关规定，受过此类处分的学生不得授予学士证书。

原告认为，被告不予颁发硕士研究生学位证没有法律依据，请求判令被告对其硕士研究生学士证书颁发事项作出具体行政行为。

被告则认为，我校制定的有关规定，是依据的高等教育法等有关法律、行政法规的规定，是合法有效的规章，根据行政诉讼法的规定，对于合法有效的规章，不作为行政审判审理对象，我校不予颁发学士学位证的行为具有合法依据，原告诉请不成立。

该案是近年来出现的新类型的行政诉讼案件，各地法院为数不多的判例在理论界和司法界多有争议，我院受理此案尚属本辖区第一案。

本案当事人对于案件事实不持异议，争议焦点主要是被告不予颁发证书所依据的规章是否具有法律效力问题。

根据立法法的规定，有权制定规章的机构仅限于国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，其他机构无权制定规章。

本案被告制定的《硕士专业学位培养工作实施细则》和《博士、硕士科学学位培养工作实施细则》属于规范性文件，不属于规章。

最高人民法院最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出，审判实践中经常涉及有关部门作出的规范性文件，行政机关往往将这些规范文件作为具体行政行为的直接依据，这些规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。

但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

3经审理查明，《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》没有对学生受过处分即不授予学位的禁止性规定，也未明确授权高等学校对授予学位的消极条件可以做出规定，被告制定的实施细则中有关受到记过以上处分取消申请学位资格的规定，属于下位法扩大上位法规定的给予行政处分的行为、种类和幅度的范围，超出上位法规定的处分的适用范围、种类和方式，增设了其适用条件；同时，根据教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》，对违纪学生纪律处分的种类规定为警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍。

并规定了对于学生严重违反考核纪律或者作弊的，由学校视其违纪或者作弊情节，给予批评教育和相应的纪律处分。

给予留校察看及以下处分的，经教育表现较好，在毕业前对该课程可以给予补考或者重修机会。

该规章充分体现了教育为主，惩罚为辅，要给学生改正错误机会的教书育人的宗旨。

被告以原告考试作弊给予记过处分为由不授予其研究生学位，以一次考试作弊就剥夺学位，使学生无任何完善品质的余地，没有体现教育为主，惩罚为辅的育人宗旨。

且其依据的《硕士专业学位培养工作实施细则》和《博士、硕士科学学位培养工作实施细则》有关不予颁发学士学位证书的条款无法律依据，原告请求判令被告履行颁证行为的诉请于法有据，本院予以支持。

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上述典型案例，集中反映了行政审判在法制环境与社会矛盾化解中的积极作用和司法审判的价值取向。

在现实社会环境中，行政法律关系直接涉及公权力和公民权利，而进入行政诉讼程序中的行政法律关系，集中体现了公权和公民权利的冲突。

行政审判就像是一架天平，在公权与公民权利这一利益冲突中，强调了保护公民、法人和其他组织的合法权益，在一定程度上意味着公权的弱化，而突出维护行政机关行使行政职权，则在一定程度上意味着保护公民权利的弱化。

在这种利益冲突与平衡之间，行政审判选择哪种裁决方法来解决行政争议，实际是一种价值抉择问题，不同的价值取向认识，导致了在选择裁判标准时的侧重不一致。

强调公民权利，侧重对公民私权的维护；强调公权，侧重对行政机关职权的维护。

从行政诉讼法立法宗旨可见，首先是保护公民权利，其次是维护行政职权，核心是行政行为要合法，以司法权制约公权力，在审理行政案件过程中，不能简单就案办案，行政案件的社会效果、法律效果同等重要，但有时社会效果会更重要，如果没有有效地公权控制机制，根本谈不上依法行政，而在现阶段，通过行政诉讼是一种高效的对行政权进行有效控制的途径，也是最直接、最重要的公权控制方法。

行政审判必须要树立中立、平等、透明、公开、高效、独立、文明的现代司法理念，人民法官必须并自觉地以这些现代司法理念为指导，运用和驾驭具体的法律理论和知识，正确思考和解决各种法律争议。

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