PPP模式理论阐释及其现实例证刘薇pdf.docx
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PPP模式理论阐释及其现实例证刘薇pdf
财政税收与资本市场FISCALLEVYANDCAPITALMARKET
PPP模式理论阐释及其现实例证*TheoreticalExplanationofPPPModeandItsPracticalExamples
刘薇
内容提要政府与社会资本合作模式的运行具有三个重要特征：
伙伴关系、利益共享、风险分担。
英国和加拿大推广PPP模式的相关实践给我国以重要启示。
推广运用PPP模式，需要加快PPP法律法规体系建设；培育契约精神，积极推动法治化契约制度建设；创新金融支持模式，多方合力支持PPP机制推广；建立规范系统的监督管理机制，防范财政风险。
关键词PPP模式融资模式政府购买服务作者单
位财政部财政科学研究所北京100142
LiuWei
Abstract:
TheoperationofPPPmodehasthreeimportantfeatures:
partnership,sharingbenefitsandrisks.ThepracticesofpromotingPPPmodelinBritishandCanadabroughtusimportantimplications.ForthepromotionandapplicationofPPPmode,weshouldacceleratetheconstructionofPPPlegalsystem;cultivatethespiritofcontractandactivelypromotetheconstructionoflegalcontractsystem;innovatefinancialsupportmodesandsupportthepromotionofPPPmechanismwitheffortsfromallaround;establishstandardizedandsystematicsupervisionandmanagementmechanismtopreventfinancialrisks.
Keywords:
PPPmode,financingmode,governmentpurchaseservice
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推广政府与社会资本合作模式（PublicPrivatePartnership,PPP）创
新对于加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力、构建
现代财政制度具有重要意义。
在基础设施及公共服务领域通过PPP机
制引进民间资本、吸引社会资金参与供给，一方面可以减轻政府财政压
力，在更好发挥其作用的同时，使社会公众得到更高质量的公共工程和
公共服务的有效供给；另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创
造市场发展空间，使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势和创造
力。
然而，地方在推广运用PPP模式过程中遇到了诸多障碍。
为有效化
解地方融资平台债务风险，财政部强调，各级财政部门要鼓励和引导地方融
资平台公司存量项目以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP
项目，但是在化解存量地方债过程中如何对由政府投资的工程和基础设施项
目进行估价，以避免国有资产流失，以及如何避免PPP模式的滥用
等，亟待理论界研究探讨。
一、PPP模式的理论阐释
PPP模式的起源可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划，但
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《政府与社会资本合作（PPP）
模式及其推广运用策略》。
2015年第1期总第251期
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FISCALLEVYANDCAPITALMARKET财政税收与资本市场
其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共管理运动中以引入私人部门积极参与为核心内容的公共服务供给的市场化改革。
20世纪70
年代，英美国家为解决经济萧条情况下财政资金不足问题，积极引入私人部门参与公共项目建设运营，同时将PPP模式运用于公共政策领域，并为规范、推进该模式出台了一系列的政策，极大地促进了公私合作伙伴关系的发展。
80
年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动经
济继续发展，1984年，土耳其提出BOT（建
设-运营-转让）的概念并用该方式建设阿科伊核电厂，然后被其他发展中国家效仿。
由香港合和实业公司在深圳投资建设的沙头角B电厂项目就是一个典型的BOT项目，随后PPP模式相关的特许经营、运营和维护以及租赁合约等形式都得到了应用，其中以BOT特许经营的应用最为广泛。
在新公共管理运动将私人部门引入公共服务领域的基础上，1992年，时任英国财政大臣拉蒙特提出的私人融资计划（PrivateFi-nancingInitiative，PFI）成为公共服务领域引入
市场化竞争后进一步推动政府与私营部门合作
的重要模式，并于1997年在全社会公共基础设
施领域较全面地推广。
20世纪70年代至今，世
界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝
试实施PPP模式。
PPP模式逐渐成为国际市场
上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。
（一）PPP的内涵与特征
PPP有多种译法。
如公私伙伴关系、公私合
作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公
共服务、公共民营合作制等。
在欧美和世界上其
他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践
正在发展中。
联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指
政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项
目而形成的相互合作关系的形式。
通过这种合
作形式，合作各方可达到比预期单独行动更有
利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府并不
是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参
与合作的各方共同承担责任和融资风险。
欧盟
委员会（2003）则认为，PPP是指公共部门和私
人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供
传统上由公共部门提供的公共项目或服务。
美
国PPP国家委员会（2002）指出，PPP是介于外
包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共
产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供
相关服务以满足公共需求。
皮乐逊和麦克彼德（1996）认为，PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务的一种模式。
阿姆斯特朗认为，PPP是一种合作关系，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方
面，通过这种合作关系来促进公共政策和计划
的实行。
萨瓦斯认为，PPP从广义上讲是指公共
部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。
合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。
[1]
世界银行认为，PPP是私营部门和政府机
构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合
同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。
亚
洲开发银行将PPP定义为为开展基础设施建设
和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之
间可能建立的一系列合作伙伴关系。
楼继伟曾
指出：
“广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。
”狭义PPP与BOT的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公共部门的全过程合作。
从上述众多机构和专家从不同视角给出的
PPP概念可看出，尽管对PPP没有形成完全一致的表述，但可发现PPP的一些共同特征：
一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。
二是合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。
三是强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢。
四是风险共担。
基于对PPP的认识，并结合上述观点，贾
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康、孙洁提出，PPP是指政府公共部门在与非政
府的主体（企业、专业化机构等）合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。
[2]其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。
通过这种合作和管理过程，可以实现在不排除并适当满足私人部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限资源发挥更大的效用。
从开阔的视角看，PPP实质上是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。
“交易费用理论”和“委托－代理理论”等成为推动这一改
革实践的理论力量，并随着PPP的广泛应用和不断深化而在理论层面清晰地呈现出政府和市
场从分工、替代走向合作的基本脉络及升级趋势。
从我国实践看，PPP不仅仅是一个新融资模式，还是管理模式和社会治理机制的创新。
如
果掌握得当，PPP有望成为解决我国城镇化、老
龄化等问题的重要机制，并通过以股份制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新
形成天然的机制性内洽与联通。
当然，PPP作为制度供给的创新，其顺利运行和长久发展，特别需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精
神建设的相辅相成。
[3]
PPP管理模式的运行具有三个重要特征：
伙伴关系、利益共享和风险分担。
一是伙伴关系。
伙伴关系是PPP的首要特
征。
它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是PPP项目的基础所在。
伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双
方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。
二是利益共享。
PPP项目一般具有很强的公益性，同时也具有较高的垄断性（特许经营特征）。
建立利益共享机制，即政府和社会资本之
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全国百强社科期刊间共享项目所带来利润的分配机制是PPP项目的第二个基本特征。
PPP项目的标准至少包括两个，即政府公共投资的项目和由社会资本参与完成的该政府公共投资项目，包括建设和运营。
PPP项目中政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题造成社会资本无法收回投资回报或者使得政府违约。
PPP以“风险共担、利益共享、合理利润”为
基准优化利益调节机制[4]，表现为价格的利益分配，一般不宜用涨价方式实现必要的利益调整，需要政府综合考虑以其他方式（如补助方式）作出必要替代。
三是风险分担。
伙伴关系不仅意味着利益共享，还意味着风险分担。
PPP模式中合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。
要注重建立风险分担机制。
风
险分担原则，旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风险，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
（二）PPP融资模式与其他融资模式的比较
PPP是包括诸如BOT、BT、BOO等与定义相符的诸多形式的管理模式，从项目融资的角度看，PPP与BOT、BT、BOO等可以并列看待。
PPP项目是政府与非政府主体就提供公共基础设施或服务签订长期合同，非政府主体在其中承担重要的融资及项目管理责任。
PPP项目的特点包括：
第一，风险转移。
公共部门和私营参与方共同分担风险。
政府通过PPP项目将项目建设、融资、运营等风险转移给有管理和承担能力的社会资本参与方（投资方）。
值得注意的是，风险最终的承担者仍是政府，因为最终项目归政府所有，所有权是政府的。
第二，合作双方通过合同进行风险分配，如果有具体的法律规定，也可作为依据。
一般PPP项目合同周期是25~30年。
第三，社会资本合作方为公共基础设施
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提供资金，或运营该基础设施，或提供公共服务。
第四，社会资本合作方希望收回投资并获取合理回报。
第五，政府保留承担财产、服务的责任以及终止合同的权利。
某些情况下，政府从维护公共利益出发，可以终止合同，当然提前终止合同需要给予社会资本合作方一定的赔偿。
第六，可提高公共服务供给效率。
从广义上来说，PPP融资模式是建立在契约基础上的合作伙伴关系，从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营权类、
私有化类三个体系分类[5]
，包括传统的BOT、TOT、BT等模式，但不限于这几种模式（见图一）。
PPP模式基本的结构并不复杂（见图二，下
页），主要由政府授权的公共部门、民营部门、金融机构等组成。
当然在实际的操作中会因为项目的不同而涉及更多的参与者，如保险公司、律师事务所、投资咨询公司等。
其中SPV（特殊目的载体）是整个项目运行和融资的核心。
BOT模式是我国于20世纪80年代开始在基础设施和市政公用事业领域采用的政府与非政府主体合作的主要模式之一。
这里分析其与
PPP之间的区别与联系。
从机制创新的视角
看，PPP管理模式包含BOT、TOT等具体的形
式，但在实践中又有所区别。
PPP分散了部分风
险。
与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有
助于地方债务的治理。
BOT，即建设-经营-转
让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专
营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，
在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设
施使用者收取费用，由此来获取投资回报。
待特
许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给
政府。
从合作关系来看，BOT中政府与企业更多
是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。
PPP的优点在于通过机制安排，在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少私人承担的风险，降低项目融资难度，有助于项目融资成功。
当项目发生亏损时，政府与非政府主体共同承担损失。
其缺点在于增加了政府与社会资本合作的难度以及包括债务负担在内的潜在风险。
BOT优点在于政府不用去直接投资项目，避免项目投资失败的风险，缺点是投资风险大，特许经营期不确定性风险增加，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的利益不同，缺乏协调机制。
二、PPP模式在我国的发展实践
20世纪80年代，在基础设施、公用事业领
域我国就已经出现一些PPP项目，其作为一种
管理模式登上改革历史舞台与我国城镇化、市
场化、国际化步伐加快密不可分。
城镇化过程涵
盖了包罗万象的基础设施、公共工程升级换代
的要求，对于政府产生了较大的财政压力，这种
模块式外包
外包类
整体式外包
PPP
特许经营类
服务外包
管理外包
设计-建设设计-建设-主要维护经营与维护
设计-建设-经营
购买-更新-经营-转让
移交-运营-移交
租赁-更新-经营-转让建设-运营-移交
建设-租赁-经营-转让建设-拥有-经营-转让
其他
设计-建设-转让-经营设计-建设-投资-经营
完全私有化
购买-更新-经营
建设-拥有-经营私有化类
股权转让
部分私有化
其他
图一世界银行关于PPP的分类
2015年第1期总第251期
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产出详述
保险放的步伐进一步加大，同时放款人
对于国内基础设施项目中
民间资本的引入也更加重
公共部门实体服务合同SPV资金提供者
中央、地方政
特殊目的载体府等
建筑合同设施服务
合同
明确的风险转移
图二PPP的基本结构
现实生活中的财政压力如果上升到理论层面，实际上又包含制度运行成本过高的问题，而市场取向改革和对外开放，恰恰提供了运用市场机制和借助国际经验与国内外资金降低交易费用与综合成本的可能。
随着我国城镇化、市场化进程继续推进，全面开放条件下和理论创新指导下服务实践的PPP模式，势必会迎来更大和更广泛的发展空间。
（一）从政策层面看，有关PPP的政策不断
完善
20世纪80年代以来，我国积极探讨如何采
用BOT方式吸收外商投资于基础设施领域。
为规范此类项目的招商和审批，1995年1月，原对外贸易经济合作部发布了《关于以BOT方
式吸收外商投资有关问题的通知》，并由此形成
了我国最早的PPP相关的政策。
1995年6月20
日，我国政府公布的《指导外商投资方向暂行规
定》《外商投资产业指导目录》以及国家外汇管
理局1995年发布的《关于境内机构进行项目融
资有关事宜的通知》和原国家计委、国家外汇管
理局1997年联合发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》对包括BOT项目在内的有关项目融资的问题作出了规定。
1995年8月，原国家计委、原电力部、原交通部联合发布了《关于试
办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通
知》，明确提出了“外商投资特许权项目”这一概
念，进一步规范了外商投资特许权项目的相关
问题。
随着我国加入世界贸易组织，我国对外开
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90%视。
2001年以后，我国开始
出台相关文件在公共基础
10%
设施领域向国内民间资本
持股人开放。
2001年12月11
日，
承包商
原国家计委发布了《关于印
设施管理
发促进和引导民间资本的
提供者
金融
若干意见的通知》，提出要投资者
“逐步放宽投资领域，除国
家有特殊规定的以外，凡是
鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入”，“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。
2002年12月，原建设部发布《关于加快市政公用行业
市场化进程的意见》，以正式文件形式确定了允
许外资和民营企业同时在供水、供气、供热、公
共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项
目中公平竞争。
2003年10月，党的十六届三中
全会指出，“要清理和修订限制非公有制经济发
展的法律、法规和政策，消除体制性障碍，放宽
市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁
止的基础设施、公用事业及其他行业和领域。
”
2004年4月，原建设部宣布《市政公共基础设
施特许经营管理办法》从2004年5月1日起开
始施行。
2005年2月，国务院发布了《关于鼓励
支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若
干意见》，为社会资本进入基础设施产业创造了
有利条件。
2010年5月，国务院发布《关于鼓励和引
导民间投资健康发展的若干意见》，进一步拓展
了民间投资的领域和范围，并鼓励和引导民间
资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用
事业和政策性住房建设领域、社会事业领域、金
融服务领域、商贸流通领域、国防科技工业领
域，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有
企业改革，推动民营企业加强自主创新和转型
升级，鼓励和引导民营企业积极参与国际竞争，
升级会员 