我国环境执法体制研究.docx

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我国环境执法体制研究

山东大学公共管理硕士（MPA）

学位论文

学号：

0649-0070078

姓名：

邱飞程

论文题目：

我国环境执法体制研究

OnChineseEnvironmentSystem

指导教师：

肖金明教授

工作单位：

济南市环保110指挥中心

原创性声明

本人郑重声明：

所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。

除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。

对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。

本声明的法律责任由本人承担。

论文作者签名：

　　　　　　　　日期：

关于学位论文使用授权的声明

本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。

（保密论文在解密后应遵守此规定）

论文作者签名：

导师签名：

日期：

摘要

当前环境恶化已经是制约中国经济发展、危害公众健康的重大问题。

环境保护涉及企业与当地政府、政府部门之间、地方政府之间、国家与地方的关系，现行体制使这些利益关系更加复杂化：

我国绝大多数环境执法人员的“帽子”和“票子”均受地方政府制约，地方政府经济优先的发展观念严重制约着地方环保部门；我国环境保护行政管理实行多部门条块分割、环境保护行政主管部门总管和其他部门分管相结合的体制，关系不明，各自为政。

环境主管部门执法权限不足，行政执法手段单一，法律法规缺乏可操作性，缺乏公众参与和监督。

解决上述问题的关键在于构建一套科学、独立、公平的环境执法体制。

但是目前我国对此尚没有全面、系统的研究。

因此，对整个环境执法体制进行研究和分析，改革环境执法体系的结构、功能及运行机制，为我国政府科学合理的环境执法提供理论依据和具体方法是一个具有重要现实意义的课题。

本文结合本人在环境执法单位的工作体会，结合我国的基本国情、基本社会制度及近年来环境执法的发展实践，对比其他国家环境执法的现状并借鉴先进经验，结合当前我国环境执法中的典型事件，总结提出了环境执法体制的定义，研讨了我国环境执法体制存在的问题及原因，提出了改革我国环境执法体制的构想：

1、遵循权威、独立、依法设置和精干效能原则改革我国环境执法的机构设置：

环境执法机构设置应实行环境保护执法的垂直管理，从而排除行政干扰和地方保护主义影响；应设立直属机构、派出机构、咨询和协调机构。

2、环境执法职能和权限应进行重置，集中环境保护部门的职能，赋予环保部门对分管部门法定的监督指挥权和最终决定权。

3、授予环境执法主体行政强制权，加大环境行政处罚力度，增强环境执法强制方式的效力；同时要改变行政执法方式单一的现状，以行政指导、行政合同等非强制性方式实现政府执法由强制性→弱强制性→说服性的转变。

4、环境执法过程中要引入公众参与机制，调动公众的积极性。

5、提出并简要论述了“行政+司法”的新型执法模式是环境执法方式的必然发展趋势。

本文的研究创新点：

1、系统地研究了环境执法体制（包括执法机关的主体结构体系、职能配置、权限划分、运行机制等）及其运作方式，提出了改革我国环境执法体制的构想。

2、简要阐述了公众参与性与民主化改革在环境行政执法中的应用。

3、提出并简要论述了“行政+司法”的新型执法模式是环境执法方式的必然发展趋势。

本文采用了以下研究方法：

1、理论联系实际的方法，将行政管理学、法学、经济学有关理论与自身在环境执法单位的工作体会、我国的基本国情相结合；2、比较研究法，对比其他国家环境执法的现状并借鉴先进经验；3、定性分析法，采用定性分析方法，分析环境执法主体结构体系的内在联系，揭示环境执法的发展趋势。

4、案例实证分析法，在分析过程中，始终结合当前我国环境执法中的典型事件进行论证。

关键词：

环境执法；环境执法体制；环境执法方式；“行政+司法”。

ABSTRACT

EnvironmentaldeteriorationhasalreadybeenthesevereproblemofrestrictingeconomicdevelopmentandharmingpublichealthintodayChina.Theenvironmentalprotectioninvolvesseveralrelationssuchasbetweenenterprisesandlocalgovernment,governmentdepartments,localgovernments,nationandlocalgovernment.Theexistingsystemmakestheseinterestsrelationsmorecomplicated:

thevastmajorityofChineseenvironmentallawenforcementofficers’"position"and"earning"aresubjecttoconstraintsoflocalgovernment,localgovernment'sconceptofeconomicdevelopmentprioritiesbringsseriouslyconstraintsonthelocalenvironmentalprotectiondepartments,Chineseenvironmentalprotectionadministrationimplementfragmentationadministrationmodeofseveraldepartments,therelationoftheenvironmentalprotectionadministrationandothercompetentdepartmentsisnotclear,environmentallawenforcementdepartmentshavenotenoughpowerpurviews,thelackinginoperabilityofprocedurallawsandregulations,thelackinginpublicparticipationandsupervision.Thekeytoresolvetheseissuesisbuildingasetofscientific,independentandfairenvironmentallawenforcementsystem.However,Chinastilldidnothaveacomprehensive,systematicstudyonthis.Therefore,itisatopicwithimportantpracticalsignificancetoconductresearchandanalysisoftheentireenvironmentallawenforcementsystem,reformthestructure,functionsandoperatingmechanismofenvironmentallawenforcementsystem,provideatheoreticalbasisandspecificmethodsforChinesegovernment.

Inthispaper,withtheexperienceofworkinginenvironmentallawenforcementunits,consideringtheChinesebasicnationalconditions,thebasicsocialsystemanddevelopmentpracticeofenvironmentallawenforcementinrecentyears,comparingenvironmentallawenforcementsituationwithothercountries,andillustratingbytypicalcaseofChineseenvironmentallawenforcementprocess,thewritersumsupthedefinitionofenvironmentallawenforcementsystem,studiesonthereasonsfortheproblemsofChineseenvironmentallawenforcementsystem,andputforwardtheconcepttoreformChineseenvironmentallawenforcementsystem:

1,toreformthestructureofenvironmentallawenforcementinstitutionsfollowingtheprincipleofauthority,independence,settingupinaccordancewiththelawandtheeliteperformance:

environmentallawenforcementinstitutionsshouldimplementtheverticalmanagementoftheenvironmentalprotectionlawenforcement,establishingdirectbody,sendingbodies,advisoryandcoordinatingbodies.2,environmentallawenforcementfunctionsandpowersshouldbereset,focusingonthefunctionsoftheenvironmentalprotection.3,givingtheenvironmentlawenforcementofficerstheadministrativemandatoryright,increasingtheenvironmentaladministrativepunishmentpower.4,performingamechanismforpublicparticipation,mobilizingpublicenthusiasm.5,proposedandbrieflydiscussedthatthenewlawenforcementapproachof"administrative+justice"istheinevitabletrendsofenvironmentallawenforcement.

Followingistheresearchandinnovationofthispaper:

1,thesystematicstudyofenvironmentallawenforcementsystem（includingthemainstructure,functionsconfiguration,powerdistributionandoperationalmechanismoflawenforcementagencies,etc.）anditsmodeofoperation,theproposedconcepttoreformChineseenvironmentallawenforcementsystem.2,briefexpoundingonpublicparticipationanddemocraticreformintheenvironmentaladministrativelawenforcement.3,proposedandbrieflydiscussedthatthenewlawenforcementapproachof"administrative+justice"istheinevitabletrendsofenvironmentallawenforcement.

Thefollowingmethodsareadoptedinthispaper:

1,themethodoflinkingtheorywithpractice,combiningtheadministration,law,economicstheorywithownworkexperienceinenvironmentallawenforcementunitsandChinesebasicnationalconditions.2,comparativestudyofenvironmentallawenforcementstatusandadvancedexperienceinothercountries.3,qualitativeanalysis,aqualitativeanalysisisadoptedtoanalyzetheinternalrelationsofmainstructureofenvironmentallawenforcementsystem,andrevealtrendsinthedevelopmentofenvironmentallawenforcement.4,caseempiricalanalysis,typicalcasesinthecurrentenvironmentallawenforcementareillustrated.

Keywords:

environmentallawenforcement,environmentallawenforcementsystem;environmentallawenforcementapproach;"administrative+justice"

CONTENTS

3.3.4Improvethelegislativesystem

4.5Improvemechanismofpublicparticipationandconstraintsincentive

4.5.1Improvethemechanismforpublicparticipation

4.5.2Establishmentofconstraintsandincentivemechanisms

References

第1章绪论

1.1问题的提出及研究意义

1.1.1问题的提出

当前环境恶化已经是制约中国经济发展、影响社会稳定、危害公众健康的重要因素，成为威胁中华民族生存与发展的重大问题。

传统经济决策着眼于眼前的经济利益，GDP增长越高，资源消耗越大，环境破坏、生态破坏越严重，而这些众多的环境问题又反过来制约人类经济、社会的发展，如此形成恶性循环。

环境保护直接关系到广大人民群众的健康和经济社会的发展，是一项利在当今，功在千秋的大业，我国早在1989年12月就制定了《中华人民共和国环境保护法》。

当前的环境管理体系日益完善、管理手段也趋于多样化，但高速的经济发展，特别是近几年投资的迅速增长和能源需求上升，以及高能耗、高排放产业的增加给环境保护带来了前所未有的压力，使环境受经济发展的压力日益严重。

而且，随着环境意识提升、环境价值观念的转变，社会和公众对环境质量的要求也逐渐提高，环境管理正面临着前所未有的挑战。

现在环境执法存在“一低两高三难”现象，意思是：

环保违法成本低，守法成本高、执法成本高，举证难、追究法人代表责任难、强制整改难。

并且环保部门没有行政强制权，环境执法带有软弱性和不彻底性。

比如：

2004年上海市总共处罚了2100多起环保违法案件，罚款总额仅2000多万元，平均每起案件罚款仅1万元。

但企业要是规矩守法，每年花在达标处理污水上的费用就得几十万、几百万元。

本人工作在环境执法部门，深知其现象的危害程度和环境执法中存在的困难。

在攻读硕士期间一直思考其问题的原因和解决办法，就此才提出该问题的研究。

应对这一挑战的关键是有关法律能否得到有效的执行，环境执法体系的结构、功能及运行机制尤为重要。

如何加大环境执法力度、维护环境公益，是摆在环境执法者面前的难题，只有充分认识环境执法的本质属性，了解环境执法的现状，分析其中存在的问题和原因，才能解决实际执法的困难，为构建和谐社会，建设资源节约型、环境友好型社会营造良好的环境。

1.1.2研究目的

本文主要研究环境保护行政体制（包括执法机关的主体结构体系、职能配置、权限划分和行政职权、运行机制以及纠纷的解决等）的运作方式，分析我国环境执法体制的沿革和现状，结合环境执法相关各方的利益，研讨存在的问题和原因，借鉴其他国家环保行政执法的经验，对构建我国系统、全面的环境执法体制提出建议，包括执法主体的建立及规范、各主体与结构的职能配置和权限划分及其运作方式、执法手段等。

1.1.3研究意义

松花江水污染事件、太湖蓝藻多次爆发导致无锡市民饮水困难、江苏沭阳县20万人断水、云南滇池蓝藻泛滥……我国多个地区已经出现了严重的环境危机，环境问题已经成为我国面临的重大问题。

环境保护涉及企业与当地政府的关系、政府部门与政府部门之间的关系、地方政府与地方政府之间的关系、以及国家与地方的关系。

方方面面的“关系”都是利益关系，而现行体制使这些利益关系更加复杂化，根本不是单靠决心和技术性方法所能解决的。

部分地区环保部门的处境尴尬：

严重污染企业被树为经济发展的“功臣”，而环保局往往因认真执法而不受地方欢迎，有的甚至以“行风评议”的名义，将其判定为不合格，导致恪守职责的环保局长处处碰壁。

在某些贫困地区大力招商引资的背景下，基层环保部门在上级督办、政府干预、群众上访三层压力中工作，举步维艰，他们形象地比喻自己处于“夹缝人生”。

环保部门在执法过程中受到“帽子”问题和“票子”问题两个方面的困扰，我国绝大多数环境执法人员的“帽子”和“票子”均受到地方政府的制约，不敢对上级环保部门说真话，甚至弄虚作假、通风报信，应付上级检查，致使不少地方政府则纵容违法企业排污，甚至出现企业暴力抗拒环境执法现象。

由此可以看到我国环境执法工作的艰巨性和迫切性。

我国已经制定了若干环境保护的法律、法规和行政规定，环境管理体制也不断完善，但仍然存在着较大的缺陷，已经对环境执法的顺利进行造成了障碍。

我国环境执法存在着环保行政主管部门执法权限不足、环境行政执法手段不足、环境法律法规缺乏可操作性等问题，其重要原因是体制不顺，致使环保部门在执法过程中遭遇多方面困扰，环境执法工作很难有所作为。

因此，要充分地发挥环境执法部门的作用，必须打破现有执法体制的壁垒，改革和完善环境执法体制。

我国环境保护行政管理实行多部门条块分割、环境保护行政主管部门总管和其他部门分管相结合的体制，统一监督管理部门和分管部门的关系不明确，各自为政，部分职能重叠交叉，仅有分工而少有配合，即是少有的配合和协调也因未形成法律机制，随意性太强，明确性不够，再加之地方政府在环境保护中的中立有限，使得执法效果大打折扣。

上述问题的关键在于执法体制不顺，只有理顺体制，才能实现有效的环境执法。

因此对其进行系统的研究具有很大的理论和现实意义。

1.2国内外研究综述

在二十世纪60、70年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。

在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。

进入二十世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。

由于对环境执法的重视，许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。

已经制定的环境法规得不到全面、有效的贯彻实施，是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。

事实上，有些人认为“环境法律已经足够甚至还太多了，可是，问题是执行太少了”。

目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完善的环境法体系，制定新的环境法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充，而把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面。

为了增强环境法的权威和可操作性，许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。

在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任；一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。

就环境执法体制方面，近几年，我国研究基本情况如下：

蔡守秋先生的80万字专著《调整论——对主流法理学的反思与补充》深入探讨了人与自然的关系，环境法的基本原则问题；金瑞林、汪劲（2003）著的《20世纪环境法学研究评述》，全面、系统的总结了20年来我国环境法学的发展历程。

何英、鄢斌（2003）在《中国地质大学学报》发文讨论了环境行政权与公民环境权的分立与协同问题，讨论了环境执法的主体以及方式和功能，同样陈红梅（2004）在《后代人环境法主体地位的构建》一文也讨论了环境执法的主体问题，刘波（2004）在《论环境资源法律的实现机制及其功能效应》讨论了环境的执行体制问题和功能，吴继刚（2004）、吴椒军,张庆彩（2004）、江驰（2004）和冯靖雯（2004）分别在《理论学刊》、《学术界》、《太原师范学院学报》和《政法学刊》上撰文讨论了企业环境责任及其政策法律制度设计，执法体制问题。

崔卓兰,朱虹的《从美国的环境执法看非强制行政》（《行政法学研究》2004年第2期），黄锡生,邓禾（2004）、秦虎,张建宇（2004）和周杰（2004）比较讨论了韩国、美国的环境执法特点、纠纷行政解决制度和对我国的借鉴；崔凤友,柏杨（2004）、史玉成（2004）和王燕（2004）撰文讨论了环境纠纷的行政处理机制和构建若干问题；蔡先凤（2004）在《宁波大学学报》研究了海洋环境行政执法若干问题。

于剑华，杨华（2005）和王灿发，于文轩（2005）探讨了环境纠纷的处理和环境执法的评价。

刘国涛（2005）论述了环境污染中的利益保护。

因松花江重大污染事件，在学术各个方面亦引起了重大关注，也包括环境的执法问题，比如周玉华（2006）、别涛（2006）在该方面的讨