河北部分乡镇财政困难现状成因及对策分析9000字.docx

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河北部分乡镇财政困难现状成因及对策分析9000字

河北大学工商学院

本科生毕业论文（设计）

题目：

河北部分乡镇财政困难的现状、成因

与对策分析

学部

：

经济学部

学科门类

：

经济学

专业

：

财政学

学号

：

2009484007

姓名

：

马家冀

指导教师

：

谷彦芳

2013年4月6日

河北部分乡镇财政困难现状、成因与对策分析

2013年4月6日

河北部分乡镇财政困难的现状、成因与对策分析

摘要

乡镇财政是我国五级财政体系的最基础环节，是为新农村建设和实现小康社会提供服务的财源保证。

但是，随着税费改革的实施及农业税的免除，加上部分乡镇刚性支出增长较快、财政体制不健全等因素综合影响下，我国部分乡镇的财政处境较为困难，并逐渐成为制约地方经济发展。

河北省作为华北农业大省，同样面临着较为严重的部分乡镇财政困难问题。

当前已经有许多学者针对乡镇财政困难这一主题进行了研究，并提出了一些理论。

如公共财政理论、公共选择理论、社会公共需求理论、财政分权理论等。

本文的部分观点借鉴了这些理论，尤其是在原因分析和发展对策构想方面。

本文以河北部分乡镇财政现状为出发点，并辅以相关数据，详细分析了河北部分乡镇财政困难现状，剖析了造成其困难的深层次原因，讨论了解决河北省部分乡镇财政困难的一些实用性和科学性的对策，并就其提出了个人的一些看法。

关键词：

乡镇财政；财政分权；制度；困难分析

Status,CausesandCountermeasuresofpartofthetownshipfinancialdifficultiesinHebei

Abstract

TownshipfinanceisthemostbasicaspectsofChina'sfivefinancialsystem，whichistoprovidefinancialresourcestoensurethenewruralconstructionandwell-offsociety.However，withtheimplementationofthetaxreformandagriculturaltaxexemption，togetherwithpartofthetownshiprigidexpendituregrowth,thefinancialsystemisnotperfectfactorsundertheinfluence,partofthetownshipinChina'sfinancialsituationismoredifficult,andgraduallyasaconstrainttolocaleconomicdevelopment.HebeiProvinceinNorthChinaasamajoragriculturalprovince,isalsofacingthemoreseriouspartofthetownshipfinancialdifficulties.

Manyscholarshavestudiedthesubjectforthetownshipfinancialdifficulties,andputforwardanumberoftheoriescurrent.Suchasthetheoryofpublicfinance,publicchoicetheory,thetheoryofpublicdemand,fiscaldecentralizationtheory.Partialviewofthisarticledrawsonthesetheories,especiallyintheanalysisanddevelopmentofcountermeasuresabout.

Inthispaper,Hebei,partofthetownshipfinancialsituationasastartingpoint,andsupplementedbyrelevantdata,adetailedanalysisofthestatusofHebeitownshipfinancialdifficulties,analysiscausedbythedifficultiesofthedeep-seatedreasonsdiscussedsomepracticalapproachtosolvepartofthetownshipfinancialdifficultiesandscientificcountermeasures,andmadesomepersonalviews.

Keywords:

TownshipFinance；FiscalDecentralization；System；AnalysisofDifficulties

目录

1.前言………………………………………………………………………1

1.1选题的目的与意义………………………………………………………………1

1.2文献综述……………………………………………………………………………2

2.乡镇财政相关概念及理论础…………………………………………3

2.1公共财政与乡镇财政……………………………………………………………3

2.2公共财政……………………………………………………………………………3

2.3财权与事权对理…………………………………………………………………3

3.河北省部分乡镇财政困难现状分析…………………………………4

3.1乡镇财政收支缺口较大…………………………………………………………4

3.2部分乡镇债务负担沉重，乡镇可用财力有限………………………………5

3.3乡镇经济基础薄弱，财力保障失衡……………………………………………6

3.4乡镇财政管理比较混乱…………………………………………………………6

4.河北省部分乡镇财政困难成因分析…………………………………6

4.1经济发展水平的制约……………………………………………………………6

4.2制度性缺陷…………………………………………………………………………8

4.3乡镇债务繁重，机关运行困难重重……………………………………………9

4.4财政管理不规范，财政支出不断膨胀………………………………………9

5.河北省部分乡镇摆脱财政困难成的对策建议………………………9

5.1大力发展乡镇经济，努力培植支柱财源……………………………………9

5.2完善乡镇财政体制，精简乡镇机构，规范乡镇财权与事权……………10

5.3大力规范和消化乡镇财政债务，加大财政转移支付力度………………10

参考文献…………………………………………………………………11

我国财政体制分为五级，乡镇财政是我国最基层的财政部门，是保障实现乡镇政权的工具，担负着当地党委和政府的正常运转、农村基础设施建设、个人经费的支出等重要方面的支出责任。

但是，进入新时期以来，我国各地区的乡镇财政收不抵支、运转艰难的情况普遍存在，所以，研究缓解乡镇财政困难的办法势在必行，对于确保乡镇正常运转、推进社会主义新农村建设、维护社会稳定及建设小康社会和和谐社会等方面都有极为重要的理论和现实意义。

到2011年底，河北省财政总收入为3017.59亿元，地方一般预算收入为1737.77亿元，其中，地方一般预算收入的80%以上是乡镇财政收入贡献的。

由此可见，研究河北省乡镇财政现状及其所存在的问题，并提出一些具有现实可行的对策加以实施，对于统筹城乡发展、发展地方经济及改善民生具有重要意义，它有助于河北省加快解决“三农问题”的步骤，有助于贫困地区脱贫，建设和谐社会。

1．河北省部分乡镇财政困难现状分析

河北省位于华北地区，全省现设石家庄、唐山、秦皇岛、邯郸、邢台、保定、张家口、承德、沧州、廊坊、衡水等11个地级市，37个市辖区、22个县级市、107个县、6个自治县。

据最新数据显示，全省现共有1970个乡镇。

乡镇是我国最基层的政权组织，乡镇财政也是我国最基层的一级财政，对我国的新农村建设及小康社会的目标达成具有重要作用，是为其提供各项配套公共服务的财源保证。

进入新世纪以来，河北省部分乡镇财政困难问题逐渐显露出来。

尽管近年来，中央政府和省市级财政较大幅度的提高了对乡镇财政的转移支付力度，但是一些经济基础薄弱的乡镇财政困难问题仍进一步显现。

1.1乡镇财政收支缺口较大

税费改革之前，河北省乡镇财政就普遍存在收支缺口问题，但是这些乡镇可以通过税外收费、举债或者不规范操作来勉强维持。

据资料显示，当时乡镇财政收入除了税收收入外，还有“三提五统”，三提是指提取公益金、公积金及行管费，五统是指教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。

三提五统收费标准以乡镇为单位，这在一定程度上缓解了乡镇财政困境。

但是，我国于2000年开始逐步开展农村税费改革，并2006年正式取消了农业税、屠宰税等税费，这一方面大大减轻了农民负担，另一方面造成乡镇财政收入大幅度减少，乡镇财政收支缺口开始逐步显现。

根据国家统计局和审计署网站数据整理，我们可以比较直观的了解河北省乡镇财政收支缺口的状况。

表1-1和表1-2就反映了河北省地方财政收支状况，从表1-1中可以看到，从“九五”时期开始，河北省地方财政收支缺口就呈现逐步扩大的趋势，虽然中间略有曲折。

从表1-2中，可以发现近三年来，河北省地方财政缺口从2009年的1280.47亿元快速增加到2011年的1799.62亿元。

河北省地方财政收支缺口比较好的反映了河北省乡镇财政收支总体状况。

表1-1：

河北省各时期地方财政收支情况

时期（年份）

地方财政收入

（万元）

平均增长率（%）

地方财政支出

（万元）

平均增长率（%）

“九五”时期

10066483

15.71

15702429

16.80

“十五”时期

18451644

15.70

35022310

18.70

“十一五”时期

47562174

20.90

97365101

23.55

“十二五”时期

17377664

30.48

35373920

25.43

1979－2011

104922738

11.29

195848361

15.12

1991－2011

98970096

15.23

190329832

19.22

2001－2011

83391482

18.68

167761331

21.59

数据来源：

根据《河北省2012年统计年鉴》及国家统计局网站数据整理所得

表1-2：

河北省近三年地方财政缺口情况（单位：

亿元）

年份

地方财政收入

地方财政支出

地方财政缺口

2009

1067.12

2347.59

1280.47

2010

1331.85

2820.38

1488.38

2011

1737.77

3537.39

1799.62

数据来源：

根据《河北省2012年统计年鉴》数据整理所得

1.2部分乡镇债务负担沉重，乡镇可用财力有限

根据2012年预算法修正案草案，国务院确定的地方政府举债的债务限额，经全国人民代表大会批准，省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案，而乡镇级基层政府没经省级以上政府允许不得举债。

但是，现实情况是几乎所有的乡镇以各种理由大肆举债。

河北省作为一个经济并不发达的省份，有约三分之二以上的乡镇为了发展经济而债务负担沉重。

据估计，河北省乡镇的债务超过GDP的30%，部分贫困地区乡镇负债达到50%以上。

据相关资料显示，在河北省有一个20万人口的小县，全县7个乡镇都存在历史欠账，其中一个债务规模中等的乡镇累计负债超过一千万元，还有两个乡镇甚至因为长期欠债不还而被告上法庭。

另外，河北省沙河市有15个地方乡镇办，其中白塔镇、褡裢办是其为数不多的经济财政实力较强的乡镇，虽然人均财政收入相对较高，但是人均可用财力有限；经济较差的柴关乡人均收入甚至不足200元，与全市相比相差1500元左右。

而整个河北省像柴关这样经济困难的乡镇比重超过20%，乡镇发展困难重重。

1.3乡镇经济基础薄弱，财力保障失衡

河北省共1970个乡镇中，约有80%左右属于“农业大乡，工业小乡，财政穷乡”。

这些经济基础薄弱的乡镇普遍存在第一产业比重高，第二产业比重较低，第三产业发展相当滞后的现象，基本属于农业经济乡镇，其农业生产的工具较落后，农业机械运用水平较低，农产品市场价值较低，缺乏高附加值的农业产品。

同时，这些乡镇只有少量的规模较小的乡镇企业和村办企业，生产规模较小，生产率水平较低，大多没有税源较大的骨干企业，而农业所能提供的财力十分有限，加上乡镇财政支出不断膨胀，这就极易造成乡镇财力保障失衡。

1.4乡镇财政管理比较混乱

自我国分税制改革实施后，河北省大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，并于2012年初开始大力实施推广乡镇财政所标准化规范，但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变。

比如，很多乡镇财政所虽然人员所编，但是许多人员素质较低，加上管理制度不完善，执行不到位，造成乡镇财政管理比较混乱。

另外，由于实在施农村税费改革和分税制改革时没有在乡镇推行配套的财政制度改革，同时新型农村合作医疗配套资金、农村环境治理经费、低保费等快速增长，乡镇财政的负担变得愈加严重。

因此，在财政管理比较混乱、财力减少而支出不断增加的背景下，乡镇财政困境矛盾予愈以显著。

2．河北省部分乡镇财政困难成因分析

目前部分乡镇财政困难问题已经成为制约河北经济持续发展的一个重要因素，在很大程度上影响了河北省的社会主义新农村建设，因此，分析河北省部分乡镇财政困难的成因就极为必要。

笔者认为，成因分析应从乡镇运行内部部机理以及外部相关制度两个层面进行分析。

2.1经济发展水平的制约

目前，河北大部分地区受各种条件限制而造成乡镇经济基础薄弱，市场化程度较低，基本上仍以农业为主导，但农产品加工业尚处于初级阶段，没有形成高附加值、高税利的农产品生产加工体系。

而农业发展的相对落后自然难以构成乡镇财政的坚实来源。

同时，由于大部分乡镇的业结构调整过程缓慢，加之有限的农产品价格上涨空间，使得经济基础薄弱地区的乡镇财政状况更为困难。

2.1.1乡镇经济基础薄弱，财源难以保障

地方财政总收入来自国税、地税和财政三个部门，对于乡镇来说，地方财政可用财力才是真正衡量地方财政收入的指标，而地方财政可用财力是其地方财政总收入加上税收返还和各种补助，并扣除上缴中央、省收入和各种上解收入之后的实际可支配收入。

河北省大部分乡镇经济基础较差，基本上以农业为主导，工业较为落后，第三产业发展则更为迟滞，抗风险能力较弱。

其次，乡镇财政普遍存在收入结构不合理的现象（详情请见表2-1），主要表现为预算外收入膨胀，而预算内资金缺口较大。

同时，乡镇财政也被称为“吃饭财政”，由于资金不足难以改善农村基础设施和发展支持龙头企业，就无从谈起财源建设。

表2-1：

河北省乡镇财政情况（单位：

%）

项目

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

财政总收入

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

预算内收入

83.3

82.7

80.0

75.9

74.6

72.0

71.5

73.8

预算外收入

5.0

4.7

5.6

6.0

6.4

6.9

7.1

6.5

自筹资金收入

11.7

12.6

14.4

18.1

19.0

21.1

21.5

19.8

财政总支出

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

100.00

预算内支出

77.5

76.5

74.3

69.4

69.0

66.3

65.9

62.5

预算外支出

6.4

6.1

7.0

7.2

7.4

7.7

7.6

7.0

自筹资金支出

16.2

17.3

18.7

23.4

23.6

25.9

26.5

25.4

资料来源：

转自《中国地方财政研究》

2.1.2乡镇财政税源不足，税基薄弱，内源不足

在实行分税制改革和农村税费改革之前，县级财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成。

对于经济较为落后的河北大部分乡镇来说，乡镇财政主要依赖农业税，而前三者贡献较低。

随着税费改革的全面推行，农业税于2006年全面废除，这一方面大幅减轻了农民负担，但对于乡镇财政来说是沉重一击，加上原来由上级财政统一安排的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支又由乡镇政府纳入预算安排，这样自然就造成乡镇财政收支的巨大缺口。

另外，分税制改革推行后使得地方只保留一些较小的税种，如营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、印花税、房产税等，税源分散，征管成本较高，对于经济基础薄弱的河北省很多乡镇来说，这些税种数额比较小，财政收入质量较低，可用财力少，容易造成乡镇财政困境。

2.2制度性缺陷

2.2.1现行财政体制不够完善，乡镇财政缺乏制度保障

我国于1994开始在全国实施分税制的财政体制，它在很大程度上推进了我国社会主义市场经济体制的确立与完善，同时其独立的乡镇财政和“承包式”财税体制在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。

这只是相对而言的，对于江浙等东部发达地区乡镇的财政而言的确有助于凝聚财力，而对于经济基础较差的河北部分乡镇而言，造成其无法确定稳定的财源，财政支出不断超过财政收入，财政收支缺口并呈现不断扩大的趋势。

另外，分税制的财政体制造成了财权过分向上级政府集中，乡镇只保留了较小较少的税种，除了中央对地方的转移性支出外，上级政府对乡镇一级的财政转移支付缺乏规范性制度安排。

2.2.2乡镇财权与事权的不对称

乡镇事权与财权不统一，用一句通俗易懂的话说就是，“要办的事不少，但是却没有那么多财力，或者说没有可以支配的财力，造成了两者相脱节”。

主要原因是，一些职能部门过多强调自身利益，将原属于地方政府管理的权限纷纷上收，形成了“有利则上、有事则让、财权在上、事权在下、财权与事权不统一”的不正常现象。

表现在：

一是乡镇政府财权太小而事权过大，乡镇政府除了要提供本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等支出外，还要支持地方经济发展，其履行的事权刚性强、支出基数大、增长快，但是，支出责任却一级下放一级，全都到了地方，事权无限与财权有限的矛盾越来越突出。

二是基层乡镇政府在安排财政支出方面缺乏主动权。

2.2.3乡镇机构臃肿，工资刚性支出增长，导致财政压力加大

乡镇作为我国五级政府体系中的最基层一级，一方面在人才引进与运用管理方面比较混乱，主要采取因人设岗的方式，这就容易造成一个职位对应多个工作人员的情况。

另一方面，当前河北很多乡镇存在民主监督缺乏的情况，这就会导致领导在人才运用与引进上存在很大的随意性。

据相关资料显示，当前河北平均约90—100名农民养活一个乡镇干部；又如沙河市有一个经济比较贫困的乡镇政府供养人员超过200人，对于一个人口较少且经济落后的乡镇来说，无疑会加重其财政困难。

2.3乡镇债务繁重，机关运行困难重重

乡镇财政困难是普遍存在的现象，而乡镇财政负债更是居高不下。

据河北省审计厅网站显示，截止2010年6月底止，沙河市某镇审计认定债务5223.95万元，按债务构成分，本金5136.34万元，利息87.61万元；按债务性质分，直接债务5084.05万元，担保债务139.90万元，该镇沉重的债务成为制约其发展经济的重要因素之一。

造成乡镇债务如此沉重有多个原因：

一是自1986年国家鼓励发展乡镇企业所形成的债务；二是部分乡镇实行招商引资，但是非但没有引来资金，却给自身增加了负担，背上了一身债务，入不敷出；三是城镇建设和基本建设所形成的债务；四是机关运转形成的债务，由机构雍仲、人浮于事，对生活招待费、会议费、差旅费、租车费等控管不力而形成的；五是由于财政管理不规范、监督约束机制跟不上等原因形成债务。

2.4财政管理不规范,乡镇财政支出不断膨胀

据相关资料显示，可以发现河北省部分乡镇存在预算编制缺乏长期规划，整个编制比较随意，在财政支出的执行中，执行速度慢、划拨拖拉、资金用途临时或者频繁变更比较普遍，同时乡镇一级财政又缺乏民主监督，自然导致乡镇财政支出不断膨胀。

一方面，社会主义新农村的建设要求乡镇财政支出不断增加；另一方面，“形象工程”、“政绩工程”、“达标工程”的非正常支出也日益呈现扩大化，这也会加剧乡镇财政收支缺口不断扩大。

3．河北省部分乡镇摆脱财政困难的对策建议

解决河北省部分乡镇财政困难问题是在社会主义新农村建设和完善社会主义市场经济体制的背景下进行的。

由于乡镇财政困难问题一直是困扰地方经济发展的痼疾，因此，要想从根本上解决乡镇财政困难问题，破解新形势下的“三农”难题，就必须从多个方面综合施治，坚持不懈，长期攻坚，否则难见功效。

3.1大力发展乡镇经济，努力培植支柱财源

由于分税制改革和农村税费改革的实施，使得乡镇财政的收支结构发生了根本性的改变，对于经济基础薄弱的河北省部分乡镇来说，其财政收入大幅剧减。

因此，大力发展乡镇经济，鼓励支持发展龙头企业，努力培植支柱财源才是解决乡镇财政困难的根本出路。

3.1.1加大招商引资力度，培植增量税源

改革开放以来，我国经济持续在8%左右的增长率高速发展，国际大量资本不断流入。

作为经济欠发达的河北省部分乡镇更应抓住这种机遇，努力创造各种环境，以吸引外资。

一是乡镇政府可以利用农村丰富的农副产品优势和充足低廉的人力资本优势，加大招商引资的力度，努力培育龙头企业，同时也可以借机根据市场需求调整农业结构。

二是应以服务优势吸引外资，由于河北省很多乡镇属于农村地区，其基础设施、人才资源、软件优势等方面很难与城市地区相比，就应用高质、高效和无法比拟的服务优势来吸引外资流入，以培植增量税源。

3.1.2加大财政支持力度，发挥工业园区带动作用

河北省很多乡镇具有自己的资源优势，笔者认为乡镇政府可以在县市一级政府的统一规划下，努力发展工业园区，将一些优质的龙头企业集中起来，发展相关产业链，促进就业，提高人民收入。

如河北省经济较落后的沙河市重点建设金百家、金马岭、兴达、恒利四个工业园区，以工业园区的发展带动乡镇的发展，对于乡镇的劳动力的就业，乡镇主体税种的增加都能起到巨大的推动作用。

3.2完善乡镇财政体制，精简乡镇机构，规范乡镇财权与事权

河北省从2004开始就在大部分乡镇实行“统收统支加激励”的财政体制，具体内容是“收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用”。

经过这些年的施行，实践证明它比较符合经济欠发达的部分乡镇，能够在一定程度上促进乡镇经济的发展。

因此，要不断完善该体制，用活、用好激励政策，促进乡镇财政和当地经济快速、健康发展。

其次，要尽快建立“财随事走，事权决定财权”的乡镇财政事权与财权对称机制，明确界定各级政府事权与财权的责任，合理划分财政支出范围，规范理财行为。

最后，各乡镇应大力精简乡镇机构，严格遵循“以岗定人”的人才运用原则，