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昌乐县土地利用总体规划说明
昌乐县土地利用总体规划说明
（2006-2020年）
昌乐县人民政府
二○一○年四月
昌乐县土地利用总体规划说明
（2006-2020年）
根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律法规，昌乐县人民政府按照潍坊市的统一安排，结合《潍坊市土地利用总体规划（2006-2020年）》，编制《昌乐县土地利用总体规划（2006-2020年）》，现将规划中的有关问题说明如下：
一、上轮规划实施评价
根据国务院办公厅《转发国土资源部做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）、国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）等文件的要求，对上一轮土地利用总体规划实施效果进行评价。
（一）上一轮规划指标执行情况
根据1996-2005年昌乐县土地利用变更调查资料，对昌乐县上轮土地利用总体规划实施情况进行分析评价。
基本情况如下：
1.耕地保护目标实施进展情况
（1）耕地保有量
上轮规划确定昌乐县耕地保有量目标为60984.5公顷，2005年末全县实有耕地面积61564.0公顷，比规定的耕地保有量目标多580.0公顷,耕地面积占土地总面积的比重由基期的55.41%增加到55.89%。
（2）基本农田保护面积
上轮规划定全县基本农田保护面积为54262.6公顷，保护率为89.30%。
规划实施期间，基本农田布局有所调整。
1997-2005年间，昌乐县占用基本农田423.9公顷，都补划了相应数量的基本农田。
（3）耕地减少控制数量
上轮规划确定规划期间耕地减少量不超过540.0公顷，其中建设占用耕地量为440.0公顷，退耕100.0公顷。
1997-2005年间耕地总量减少2190.2公顷，其中昌乐县建设占用耕地1323.3公顷，农业结构调整导致耕地减少866.9公顷。
（4）土地开发整理复垦补充耕地
上轮规划确定规划期间全县通过土地开发整理复垦补充耕地740.0公顷，其中开发补充耕地280.0公顷，整理复垦耕地补充耕地460.0公顷。
在实施过程中实际补充耕地3882.8公顷，其中开发增加耕地面积777.9公顷，整理增加耕地面积777.3公顷，复垦增加耕地面积379.5公顷，其它方式增加耕地面积1948.1公顷。
（5）新增农用地规模
上轮规划确定规划期间净增农地面积4279.1公顷，至2005年末全县实有农地面积87341.0公顷，与1996年末农用地面积81722.0公顷相比，增加了5619.0公顷。
2.建设用地控制指标实施情况
（1）建设用地总规模扩大
上轮规划确定规划期末全县建设用地面积为16778.6公顷,2005年全县建设用地增加到16872.0公顷,已超出指标。
（2）建设占用耕地规模
上轮规划确定规划期间建设占用耕地控制指标为440.0公顷，至2005年末的建设占用耕地1332.3公顷，已超出指标。
3.土地利用率
未利用土地大幅度减少，由1996年的11428.7公顷到2010年减少到7488.7公顷，2005年全县未利用地面积为5846.9公顷,主要原因是开发荒草地、裸土地和沙地，增加耕地、林地。
（二）上一轮规划实施中的“四查清、四对照”工作
在实际评价过程中，存在土地分类体系不同的问题。
上一轮土地利用规划采用的土地分类依据是1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”，而土地利用变更调查采用的是2002年开始实施的《土地分类》中的土地分类体系。
两个体系差别较大，如前者中的交通用地包含农村道路，而后者则将农村道路纳入其他农用地的范畴。
因此，在对比时必须对原有各类土地面积按新分类标准进行调整。
1.对照、查清新增建设用地总量
根据要求，此次评价以1997-2005年土地利用变更调查为基础，将其间城镇（含开发区和工业集中区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利等各类建设用地数量、结构、分布、占用耕地情况与土地利用总体规划和年度计划确定的相关指标进行对比，检查分析建设用地总规模和各类用地规模是否存在突破规划、超计划用地问题。
从建设用地总量上看，近几年昌乐县经济建设发展较快，建设用地需求大，建设用地总规模扩展明显。
汇总1997-2005年数据，期间新增建设用地1630.9公顷，超出指标57.6公顷；城镇和独立工矿增加1253.9公顷，剩余指标148.4公顷；农村居民点减少1053.4公顷，完成率为56.56％；交通用地增加506.4公顷，超出指标385.4公顷。
2.对照、查清闲置土地和低效用地数量
据城镇存量土地调查，昌乐县2005年低效用地31.3公顷，其中城镇低效用地11.9公顷，农村居民点13.8公顷，独立工矿5.7公顷，可调整利用面积15.7公顷。
3.对照、查清耕地和基本农田保有量
耕地和基本农田保护是上一轮土地利用总体规划的核心内容，主要从以下几方面对照查清耕地和基本农田保有量的执行情况。
（1）耕地保有量与执行情况
上轮规划确定全县耕地保有量指标为60984.5公顷，2005年末实有耕地61564.0公顷，与规划指标相比较，耕地面积增加579.5公顷，保证了占补平衡且有剩余。
（2）基本农田面积与执行情况
上轮规划划定基本农田保护面积为54469.5公顷，1997-2005年间建设占用基本农田423.9公顷，补划基本农田423.9公顷，达到占补平衡。
（3）耕地减少指标与执行情况
上轮规划确定规划期间建设占用耕地指标为440.0公顷，实施过程中耕地减少2190.2公顷，其中非农建设占用耕地1323.3公顷，占同期耕地减少量的60.42％；因农业结构调整导致耕地减少866.9公顷，占同期耕地减少总面积的39.58％。
农业结构调整中，土地资源的配置不是体现在种植业面积内部结构的变化，而是体现在种植业面积减少和其他农用地的增加。
在1997-2005年间的农用地结构调整中增加林地63.6公顷，设施农用地351.4公顷，农村道路2.1公顷。
（4）耕地补充指标与执行情况
上轮规划确定规划期间补充耕地指标为740.0公顷，实施过程中实际补充耕地3882.8公顷，超额完成3142.8公顷。
开发复垦整理项目163个，涉及土地面积6300.0公顷，净增耕地3882.8公顷，其中开发净增耕地777.9公顷，整理净增耕地777.3公顷，复垦净增耕地379.5公顷，其它方式增加耕地面积1948.1公顷。
4.对照、查清违法用地数量及处理情况
违法用地包括单位违法用地和个人违法用地，产生的主要原因有：
未批先建，少批多建、改变用途、破坏耕地、占用基本农田和非法转让等类型。
据调查，共查出违法用地485.7公顷，在2004年全部依法完善了用地手续，对占用基本农田的，全部依法进行了补划，做到了基本农田质量和数量不减少。
二、规划修编的必要性
（一）原规划的行政主体发生了变化
上一轮规划实施期间昌乐县进行过行政规划调整，由15个乡镇调整成5个街道办事处和4个镇。
原来的土地利用总体规划已经不能适应行政区划调整后的行政主体，所以迫切需要进行规划调整。
（二）原规划已不能适应目前社会经济发展战略转变的需求
随着山东半岛经济不断发展，昌乐县社会经济目标、城市定位、空间格局及行政管理体制等都发生了变化，对用地需求和布局提出了不同要求。
各乡镇的指标分解及布局已无法满足新的战略要求。
（三）原规划缺乏区域统筹
上轮规划自实施以来一直没有修编，而调整频繁。
导致调整后的乡镇土地利用总体规划与县级土地利用总体规划在控制指标、空间布局等诸多方面都存在不协调。
目前昌乐县已通过土地开发整理补充耕地，为全县建设用地需求提供了一定的空间，但区域发展很不平衡，重点发展区域用地空间非常有限。
只有通过规划修编，按照统筹安排各类、各业用地的原则，统筹县级与乡镇土地利用总体规划，才能从根本上解决这些问题。
（四）土地集约利用模式要求修编规划
上一轮规划编制时，我国经济增长方式处于比较粗放状态，土地利用规划以保护耕地为主要目标，缺乏对土地集约利用指标的控制。
在贯彻科学发展观，解决资源供需紧张的新形势下，国家提出加快建设节约型社会。
在土地资源上，要大力节约和集约利用土地。
只有通过合理规划，才能使工业项目向经济开发区和工业集中区集聚，促进存量建设用地潜力的挖掘。
（五）新农村建设需要修编规划
按照新农村建设的需要，重点建设中心镇和中心村，适当兼并自然村，加快改造空心村。
重点做好农居点配套设施的规划建设，提高村庄配套设施标准，改善村庄居住环境，缩小城乡居住水平的差距。
中心村整治和新农村建设对用地需求和布局将有不同程度的变化，要求土地利用总体规划进行修编。
（六）生态环境保护对土地利用提出新要求
可持续发展观对昌乐县土地利用提出了更高的要求，对于生态环境的保护不仅要在规划原则等宏观方面加以体现，而且要求在深入分析资源供给、环境容量等限制因素的基础上。
上一轮土地利用总体规划并未真正细化到土地层面来保护生态环境，无法满足昌乐县生态县建设和可持续发展观的相关要求，需要通过规划修编来实现环境保护新要求。
三、规划依据
1.《中华人民共和国土地管理法》；
2.《中华人民共和国城乡规划法》；
3.《中华人民共和国环境保护法》；
4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998.12.24）；
5.《基本农田保护条例》（1998.12.24）；
6.《国务院关于深化改革加强土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
7.国土资源部《关于贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的通知》（2004.11.2）；
8.国土资源部《关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2002]189号）及有关要求；
9.国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；
10.国土资源部《关于做好市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2003]222号）；
11.国务院办公厅《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
12.国土资源部办公厅《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发[2009]10号）；
13.《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；
14.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资发〔2009〕51号）；
15.《潍坊市土地利用总体规划（2006-2020年）》；
16.《昌乐县土地利用总体规划（1997-2010年）》；
17.《昌乐县城区发展战略构想总体规划调整（2004-2020年）》（2007.4）；
18.《昌乐县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006.2）；
19.昌乐县各年统计年鉴（1997-2005年）；
20.国家和省其他有关的法律、法规和技术标准；
21.昌乐县土地利用重点问题前期专题研究成果，及产业、旅游、交通、水利等专项规划。
四、规划修编的过程
（一）前期工作组织情况
按照省、市规划修编工作的总体部署，我们采取上下联动，相互衔接，相互反馈的工作思路，县与镇（街道）同时启动，全面落实省厅指导思想。
修编工作自上而下，上下结合，总体衔接。
主要经过了以下几个过程：
1.成立领导小组
为顺利开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，昌乐县人民政府办公室于2009年6月20日发布了《关于开展昌乐县土地利用总体规划修编工作的通知》，组建了以分管副县长为组长，国土资源局局长为副组长，县国土资源局规划科及各镇（街道）国土所负责人为成员的领导小组。
领导小组下设办公室，国土资源局规划科科长任办公室主任，办公室设在县国土资源局。
2.落实规划编制单位
昌乐县国土资源局对昌乐县土地利用总体规划修编项目公开聘请技术承办单位，经过多方比较，委托具有全国土地规划甲级资质机构山东同生地产评估有限公司为技术承办单位，进行昌乐县新一轮土地利用总体规划的修编工作，同时启动各镇（街道）的规划修编工作。
3.工作动员
2009年4月25日，昌乐县人民政府主持召开了昌乐县土地利用总体规划修编工作动员大会。
4.成立规划联络组
昌乐县新一轮土地利用总体规划修编工作已全面展开，于2009年7月召开联络员协调会，成立规划联络组，联络组成员由全县各部门，包括发改局、统计局、民政局、规划局、农业局、林业局、交通局、环保局等及各镇（街道）负责本轮规划的人员构成。
主要提供各部门规划思路与相关材料，参与相关座谈会，协助规划编制组进行调研活动。
（二）修编工作过程及主要成果
昌乐县新一轮土地利用总体规划前期研究主要根据国家和省市有关要求开展的，为了有计划、高质量、高效率地完成本轮土地利用总体规划编制工作，我们制定了详细的技术路线和工作日程。
1.准备工作（5月20日－6月20日）
组建县级规划领导小组，其主要职责是，研究确定工作计划、协调各部门的关系，研究解决规划工作中重大问题，审查规划方案。
规划领导小组下设办公室，负责规划的具体编制工作。
各有关部门和各镇（街道）指定联络员，负责向办公室提供有关资料，反映用地需求和意见，参与规划方案的研究和协调。
研究制定工作方案，落实工作经费和工作地点，召开会议安排部署。
2.上轮规划实施评价（6月21日－7月10日）
通过对规划实施情况的系统评价，做到“四查清，四对照”。
认真总结和系统评价规划实施中正反两方面的经验教训，有些深层次的问题要进行透彻的剖析，准确地找到新一轮规划修编的切入点和落脚点，有针对性地提出对策、政策措施与建议。
3.资料收集与专题调查研究（7月11日－9月10日）
通过专题调研，解决规划修编中的热点和难点问题，解决耕地保护和建设需求的矛盾，并对昌乐县未来规划期内的主要指标进行预测。
4.报上级国土资源管理部门认定（9月11日-9月20日）
按照国办发[2005]32号要求，规划实施评价和基础研究工作报告经规划审批机关的上级国土资源管理部门认定后，开展规划修编工作。
5.规划成果编制（9月21日-12月30日）
规划通过规划审批机关的上级国土资源管理部门组织的专家评审后，进行规划成果编制。
（三）规划主要成果
1.文字成果
（1）《昌乐县土地利用总体规划（2006-2020年）》；
（2）《昌乐县土地利用总体规划说明（2006-2020年）》；
（3）专题研究成果：
1）土地利用总体规划（1997-2010年）实施评价研究；
2）耕地与基本农田保护研究；
3）土地供给与需求预测研究；
4）节约集约利用土地研究；
5）优化城乡用地结构与布局研究；
6）统筹区域土地利用研究；
7）协调土地利用与生态环境建设研究；
8）土地利用总体规划生态环境影响评价研究；
9）土地利用规划实施保障措施研究。
2.图件成果
（1）昌乐县土地利用现状图（2005年）；
（2）昌乐县土地利用总体规划图；
（3）昌乐县基本农田保护图；
（4）昌乐县建设用地管制分区图；
（5）昌乐县重点建设项目布局图；
（6）昌乐县土地整治规划图；
（7）昌乐县中心城区土地利用现状图（2005年）；
（8）昌乐县中心城区土地利用规划图。
五、规划编制原则
（一）依法编制
按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规和规章的规定要求编制。
（二）统筹兼顾
全面考虑经济、社会、资源、环境条件和土地供需状况，妥善处理全局与局部、当前与长远的关系，统筹安排土地利用。
本区域的土地利用活动应不对或尽量减少对相邻地区产生负面影响。
（三）上下结合
在确定土地利用政策、规划目标与主要指标、土地利用布局与用途分区过程中，注重上下级规划的协调和衔接。
县、镇（街道）两级土地利用总体规划同步编制。
（四）充分协调
土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划，河流、湖泊综合治理和开发利用等规划应与土地利用总体规划相衔接。
（五）公众参与
采取多种形式，广泛听取基层政府、部门、专家和社会公众对规划目标、方案、实施措施等的意见和建议。
六、基础数据和数据来源说明
（一）基础数据
1.专题研究数据：
所需的农业、林业、城乡建设、交通、水利等专项资料和历年国民经济统计资料，以及相关规划材料，由昌乐县政府各主管部门提供。
2.社会经济数据：
社会经济数据采用《昌乐县改革开放30年主要统计指标》统计数据，其中基期数据采用2005年数据，分析对比数据选用1997-2005年历年统计数据，目标预测时还参考了2006～2008年的数据。
（二）社会经济发展形势分析与目标预测
1.社会经济宏观背景与发展战略
上一轮土地利用总体规划实施以来，全县经济有了较大发展。
2005年，全县实现国内生产总值72.56亿元，是1997年的2.9倍，年均增长14.19%；人均生产总值达到12210元，是1997年的2.93倍，年均增长14.37%；实现全社会固定资产投资52.78亿，是1997年的9.29倍，年均增长36.84%；实现财政总收入6.09亿元，是1997年的3.3倍，年均增长16.10%；2005年末金融机构存款余额49.66亿元，是1997年的3.3倍，年均增长11.56%；社会消费品零售总额达到29.38亿元，是1997年的2.23倍，年均增长10.54%；综合经济实力明显增强，成为潍坊市强县。
展望未来，昌乐县面临的仍将是一个机遇与挑战并存、机遇大于挑战的发展环境。
昌乐县国民经济和社会发展的总体要求是：
主要经济指标增幅高于全市平均水平，继续保持全市前列。
其中地区生产总值增长18.00%，全社会固定资产投资增长25.00%，地方财政收入增长15.00%，规模以上工业主营业务收入增长33.00%。
各项社会事业全面发展，解决民生问题取得更大成效，城镇居民人均可支配收入增长15.00%，农民人均纯收入增长12.00%，完成节能减排、计划生育、社会就业等刚性目标。
社会和谐稳定，党的建设全面加强，推进跨越式科学发展的氛围更加浓厚，基础更加牢固，力量更加强大。
2.社会经济发展战略对土地利用的影响
（1）产业提升与产业布局过程中土地的集约节约利用
昌乐县近几年，工业发展迅速，产业体系日趋健全，形成了化工、建材、造纸、机械、塑料、乐器、食品、珠宝等七大主导产业，成为江北最大的煤化工生产基地、塑料加工基地、拖拉机生产基地、乐器生产基地、是全国重要的珠宝首饰加工集散地。
昌乐已由单纯的农业县变为以工业为主导的经济大县。
工业立县战略的实施，必然要求用地空间的拓展,可以预见新一轮土地利用规划期间昌乐县经济的发展必然需要一定建设用地来支撑。
建设用地增加与占用耕地的矛盾将更加严峻。
因此新一轮规划必须从促进土地集约利用的方式入手，有效解决建设用地供需紧张，整改土地利用方式粗放的局面，从而减轻对耕地保护目标的压力。
（2）城市化和新农村建设推动下的城乡建设用地增减挂钩
昌乐县正处于城镇化和工业化加速阶段，城镇化的推进必然需要城市基础设施、公共服务设施（医疗卫生、文化体育、住宅等）等用地相应增加。
因此城镇新区是新增建设用地的主要来源之一。
由于新农村建设刚刚起步，农村居民点用地的集约利用程度较低，因此，农村居民点用地的土地集约利用潜力较大。
昌乐县将抓住社会主义新农村建设和城乡建设用地增减挂钩的契机，优化城区建设，完善农村新社区规划。
通过制定城乡统筹发展的土地利用战略，可以带动城镇化的发展，促进城乡的进一步融合，实现城乡人口的自由流动，形成城乡产业互补、经济社会、生态环境和谐发展的良好局面，是实现城市化和新农村建设目标的重要途经。
3.社会经济发展战略目标预测
（1）人口与城镇化预测
在土地利用总体规划前期研究的基础上，结合上级下达指标的进行调整，规划到2010年县域总人口将达到59万人，城镇人口为22.5万，城镇化水平为38%左右；2020年县域总人口将达到60万人，城镇人口为36万，城镇化水平为60%左右。
（2）主要经济指标预测
预测到2010年生产总值达到将123.52亿元，非农产业比重达到88%；2020年，生产总值进一步上升到453.22亿元，非农产业比重达到92%，全县经济社会发展主要指标达到中等发达国家水平，全面进入小康社会，基本实现现代化。
（三）规划基期数据转换
规划的基数按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资发〔2009〕51号）要求进行数据转换。
基数转换采用昌乐县2008年第二次土地调查数据，扣除2006-2008年变更流量，转换后作为规划基数。
1.数据转换体系（见图6）
2.数据转换说明
（1）农用地按规划分类体系转换后，归并纳入相应地类，分耕地、园地、林地和其他农用地四个二级类。
（2）建设用地按规划分类体系转换后，分为城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地三个二级类。
城乡建设用地分类时，根据二次调查影像图结合实地调查，对其进行细分和归并，分为建制镇、农村居民点、采矿用地、其他独立建设用地四个三级级类，其中对附属于建制镇或农村居民点的工矿用地归为建制镇或农村居民点，对独立于建制镇或农村居民点的工矿用地按用途分为采矿用地和其他独立建设用地。
交通水利用地分类时，根据二次调查成果，对其进行归并，分为公路用地、铁路用地、水库水面和水工建筑用地四个三级类。
其他建设用地分类时，对二次调查中的特殊用地，根据分类释义，结合影像图和实地判别，分为特殊用地和风景名胜设施用地。
3.数据转换结果（见表6-1）
表6-1土地利用规划基础数据（2005年）
单位：
公顷
规划基数分类
土地面积
占全县土地面积
比重（%）
农用地
耕地
61564.0
55.94
园地
5994.9
5.45
林地
8984.1
8.16
其他农用地
10711.1
9.73
农用地合计
87254.1
79.28
建设用地
城镇用地
2588.6
2.35
农村居民点用地
9617.2
8.74
采矿用地
538.9
0.49
其他独立建设用地
862.4
0.78
交通水利用地
2884.8
2.62
其他建设用地
380.1
0.35
建设用地合计
16872.0
15.33
其他用地
水域
1909.1
1.73
自然保留地
4024.1
3.66
其他用地合计
5933.2
5.39
合计
110059.3
100.00
图6-1土地规划分类与土地现状分类（二调）对应关系
图6-2土地规划分类与土地现状分类（二调）对应关系
图6-3土地规划分类与土地现状分类（二调）对应关系
七、土地利用结构调整和方案论证说明
（一）主要指标的确定
1.耕地保有量和基本农田保护面积
耕地保有量是粮食安全的资源保障，依据规划目标年的人口数、粮食需求、粮食单产、复种指数、农经比例和粮食自给率，预测耕地需求量，再结合规划期间耕地减少和增加数据，预测全县耕地保有量目标分别为61657.0公顷和61662.7公顷。
2005年昌乐县基本农田面积为54286.1公顷，规划调出基本农田6043.0公顷，调入基本农田6294.2公顷，划定基本农田保护面积为54519.3公顷。
2.园地和林地面积
在农业、林业等有关部门发展规划目标的基础上，考虑全县的生态安全问题，经过综合平衡，确定2010年和2020年全县园地面积分别为6023.0公顷和6030.5公顷，林地面积分别为9345.5公顷和9530.3公顷。
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