招标文件重点审核与案例分析.docx
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招标文件重点审核与案例分析
招标文件审核重点与案例分析招标文件是招标单位编制发布的有关项目招标的极为重要
的文件。
它是投标单位编制投标文件的依据，也是招标单位
与中标单位签订合同的依据。
该文件中所提出的各项要求，
对投标人和招标人具有同样约束力。
同时它还是评标委员会
评标的依据，是出现问题时界定游戏规则的重要依据。
招标
文件的编制质量直接影响到招标的结果和质量，具有导向、
倾向和指向的意义。
招标文件审查主要是把握好几个重点内容:
是法律的符合性审查，主要看有无违反法律法规规定的
内容，重点是招标方式、时间规定、报价方法、评标办法和
合同主要条款等;
二是审查实际的可操作性，审查招标文件的制定是否与招
标项目的实际相吻合，是否易于操作;
二是招标文件用语是否明确，是否存有岐乂。
、法律、规章和规范性文件的符合性审查
审查主要依据:
（一）法律
招标投标法实施条例》（征求意见稿）
3、《中华人民共和国合同法》
（二）国务院各部门规章
1、国家计委等七部委《评标委员会和评标办法暂行规
定》（国家计委等七部委第12号令2001年7月）
2、国家计委《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》（国家计委第18号令2002年1月）
3、国家计委等七部委《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委等七部委30号令2003年3月）
4、国家发改委等八部委《工程建设项目勘察设计招标投
标办法》（国家发改委等八部委第2号令2003年6月）
5、国家发改委等七部委《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发改委等七部委第27号令2005年1月）
6、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令2004年8月）
财政部关于代理商代理一家制造商的产品参加投标如何
计算供应商家数的复函（财办库【2003】）38号2003年4月”
财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理
的通知（财库【2007】2号2007年1月）
（三）法律的适用
华人民共和国招标投标法实施条例》（征求意见稿）、《评
令）、《工程建设项目施工招标投标办法》（国家计委等七部委30号令）、《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发改委等七部委第27号令。
这里所指的货物是与工程建设项目有关的重要设备、材料等。
比如同一个建设项目中的电梯、制冷、高低压电器、幕墙等、《工程建设项目勘察设计
招标投标办法》（国家发改委等八部委第2号令）、2007标准施工招标文件（发改委建设部等9部委56号令等。
法》、《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购货物和
服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）等。
二、招标方式和内容的审查
首先要界定法律的适用，进而确定采用何种招标方式与程序。
经常会发生冲突的是两个大法：
《招标投标法》和《政府采购法》。
招标投标法实施条例中这样阐述：
《招标投标法》和《政
府采购法》的规定各有侧重，前者是规范境内招投标活动的
确调整范围，即将出台的《招标投标法实施条例条例》第
条规定，招标投标法第二条所称的招标投标活动，是指采用
标投标法第三条所称的工程建设项目，是指工程以及与工程有关的货物和服务。
”前款所称与工程有关的货物，是指构成工程永久组成部分，且为实现工程基本功能所不可或缺的设备、材料等。
前款所称与工程有关的服务，是指为完成工程所必需的勘察、设计、监理、项目管理、可行性研究、科学研究等。
”
按照两部大法的分工与侧重点划分，凡属招标投标法适用范畴的项目招标均应按照招标投标法及其配套规章编制招标文件并确定招标方式和程序。
包括与工程有关的、为实现工程基本功能所不可或缺的设备、材料，以及与工程有关的服务；包括完成工程所必需的勘察、设计、监理、项目管理、可行性研究、科学研究等。
凡属政府采购法适用范畴的项目招标应按照政府采购法及其配套规章编制招标文件并确定招标方式和程序。
主要指财政预算内需采购的货物及服务，比如常规性的大宗办公用品集中采购、药品采购、公务用车采购、会议定点采购、印刷厂家集中采购、公用建筑的维修改造等等。
也有不使用财政资金按照政府采购法进行招标的，比如企业的保险服务采购，煤炭行业每年新增设备采购和安全设施升级改造、工业企业设备更新改
等。
如果按照习惯简单划分的话，一般新建项目及其附属设备、服务按照招标投标法，维修改造项目及货物、服务项目可参照政府采购法。
（一）方式
1、招标投标法规定的招标方式:
公开招标、邀请招标（招标投标法第发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。
）
2、政府采购法规定的招标方式:
F列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：
（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的
比例过大的。
的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购:
（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）采用招标所需时间不能满足用户紧
急需要的；（四）不能事先计算出价格总额的。
）
形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采
购：
（一）只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之
的。
）
准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。
）
原则：
达到招标投标法和政府采购法规定的公开招标条件的项目，必须依法进行招标。
特殊情况可以变更招标方式。
3、招标方式的变更。
形：
国务院发展计划部门确定的国家重点建设项目和各省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点建设项目，以及全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的工程建设项目，应当公开招标；有下列情形之一的，经批准可以进行邀请招标:
（一）项目技术复杂或有特殊要求，只有少量几家潜在投
标人可供选择的;
（二）受自然地域环境限制的;
（三）涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标
但不宜公开招标的;
（四）拟公开招标的费用与项目的价值相比，不值得的;
（五）法律、法规规定不宜公开招标的。
国家重点建设项目的邀请招标，应当经国务院发展计划部门批准；地方重点建设项目的邀请招标，应当经各省、自治区、直辖市人民政府批准。
全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的并需要审批的工程建设项目的邀请招标，应当经项目审批部门批准，但项目审批部门只审批立项的，由有关行政监督部门批准。
在第十二条中规定了可以不进行招标的情形。
即将出台的
《招标投标法实施条例》（征求意见稿）第七条做了更为详细的规定:
供的;
能够自行建设、生产或者提供特许经营项目的工程货物或者服务的;
&需要从原承包商、供应商、服务提供者采购工程货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求的;
9、法律、行政法规或者国务院规定法人其他情形。
政府采购类：
政府采购法中规定的公开招标方式有公开招
标和经过资格预审的邀请招标两种，其他形式均属于非公开招
标采购方式。
如果变更，必须按照《河南省省级政府采购公开招标方式变更审批管理操作规程》执行。
案例：
某新建项目的设备采购应该属于与工程有关的货物，公开招标后，因有效投标不足三个，招标人便采用政府采购法，按照竞争性谈判方式进行采购，是否合法?
从法律角度看，这样做是不合法的。
因为招标投标法第四
条明确规定：
所有投标被否决的，招标人应当依照本法重新招标。
”
但如果工期紧迫怎么办？
最简单有效的办法是尽量不废标。
这一点招标投标法与政府采购法有一定区别。
政府采购法规定对招标文件实质性响应不足三家的，报请主管部门同意可以采取其他几种方式采购，属于强制性。
而招标投标法把这个权利给了评标委员会，由评标委员会决定是否缺乏竞争而否决
全部投标（依据最早出自七部委12号令第二十七条：
评标委员会否决不合格投标或者界定为废标后，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。
投标人少于三个或者所有投标被否决的，招标人应当依法重新招标）。
属于授权性。
所以我们在制定和审查评标办法时，首先注意制定废标条款要慎重，其次评标委员会在判定是否全部废标的时候要慎重。
在实际操作过程中，确实只有两家实质上响应招标文件要求时，判定的原则就是是否仍然具有竞争力。
常用的判断方法：
剩余两家投标人如果不是最高报价，即可视为具有竞争性而不否决其全部投标，在阐明理由后继续评审。
案例：
与工程有关的货物，是否可以直接米用政府米购法中的招标方式进行招标
如果是新建项目，设备采购必须按照招标投标法规定的方式和程序进行招标。
如果是更新改造，可以参照政府采购法进行采购。
如果招标失败，变更招标方式时，用招标投标法的按照招标投标法处理，用政府采购法的经主管部门同意后直接进入非公开招标采购方式。
有时候同一个项目招标要用两个法律，两种招标文件。
比如农村XX安全工程，由发改委批文，资金来自中央财政和地方自筹，出资比例为中央财政80%，地方自筹20%，项目主管为财政部门。
在制定招标文件时，项目中的施工部分采用了水利水电部根据56号令编制的标准施工招标文件，而材料采购部分采用了政府采购法的评标办法。
所以在选择招标方式问
题上，首先是不能违法，其次是有利于项目建设，有利于节约资源。
（二）内容
审查时应注意的问题:
1、招标公告的主要内容是否完整合法，尤其是招标范围表
述是否清晰，投标人资格要求是否恰当，是否对投标人资格进
对投标人的资质要求应当与招标项目相适应（根据建设部的资质标准规定），不得提高标准要求，在总承包资质覆盖范围内的专业项目不得再增设相应的专业资质要求。
招标工程要求投标人同时具备两项或两项以上资质的，招标人不能排斥组成联合体的投标人参与投标｝。
招标文件出现的限制性规定的表现形式：
地域限制、注册资本限制、资格或资质限制、业绩限制等等，那么那哪些限制是合理的，哪些限制是不合理的，应当根据项目的具体情况而疋。
案例1、指定品牌，技术参数、规格型号完全以某一品牌为标准是否构成限制?
1394（火线）接口，6针接头。
该技术指标只有满足。
认为该技术指标具有排他性，要求予以修改。
招标人组织专家对招标文件进行审查，根据专家的建议，将上述技术指标修改为：
扫描仪与主机接口数据传输速度不低于400Mb/S。
并以书面形式通知所有招标文件收受人。
从法律角度看，这是招标文件倾向性突出的表现形式之
。
根据某产品特有的技术特征作为招标文件的技术需求。
招标人应当根据项目的需求确定技术要求，而不是根据某一品牌的技术规格确定其技术需求。
在不能确定技术需求的情况，是否允许参照某品牌，还值得商榷。
我们认为在不能确定项目的技术需求的情况下，应当组织专家进行论证，由专家确定技术方案。
案例2、要求提供检测报告是否构成限制?
标产品必须符合中华人民共和国公共安全行业标准《GA523—
2004〈警车外观制式涂装用定色漆〉》所规定的要求，投标人必须提供中华人民共和国公安交通安全质量监督检测中心在
2005年1月以后出具的10项检测项目的检测报告，这一要求明显存在不公正性和排他性，要求延长投标截止时间。
招标人认为，上述招标文件的规定并不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
根据《政府采购法》
条第二款之规定，采购人可以根据项目的特殊要求，
规定供应商的特定条件。
上述招标文件要求供应商提供符合中华人民共和国公共安全行业标准的检测报告是合法的。
并且口头答复同意质疑人委托检测。
从法律角度看，要求投标人提供法定部门的检测报告是不存在排他性和限制性的。
但投标人在等标期内无法完成委托检测，所以要求延长等标期。
招标人是否同意延长等标期应当明确答复，如果同意延长等标期的应当通知所有标书收受人。
如果招标人仅口头答复同意质疑人委托检测，并没有延长等标期，仍然按原约定开标、评标，并发出中标通知，实际上造成了对质疑人的损害。
案例3:
制造厂商是否可以授权两家以上供应商投标
关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标的问题，在招标中经常发生。
财政部在《关于多家代理商代理一家制造
商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》中规定，根
据国际惯例以及《政府采购法》的立法精神，公开竞争是政府采购的基石。
政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争，原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人，但应当在招标文件中对此作出明确规定。
如中央单位某年进行的计算机、打印机和复印机协议供货招标，在招标文件中明确规定，只允许投标产品的生产制造商总部参加投标，或者由生产制造商总部全权委托一家代理商参加。
否则，作无效标处理。
《政府采购法》实施后，为了避免同一品牌同一型号产品出现多个投标人的现象，应当在招标文件中明确规定，同一品牌同一型号产品只能由一家供应商参加。
如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为一个供应商计算。
公开招标以外采购方式以及政府采购服务和工程，也按此方法计算供应商家数。
2、资金来源是否落实，招标范围是否清晰。
3、标段划分是否合理。
比如有些招标人将项目人为的进行肢解，划小标段，一段乡村公路不过几公里长，却划分为十几个标段，一个标段几百米，必然会影响工程质量
4、投标保证、履约担保的方式及金额是否符合法规要求;
关于投标保证金的收取，七部委30号令第三十七条做了明确
规定。
《招标投标法实施条例》（征求意见稿）第十九条做了进一步规范。
招标投标是一项严肃的法律活动，投标人的投标是一种要
约行为.投标人作为要约人，向招标人（受要约人递交投标文件之后，即意味着向招标人发出了要约。
在投标文件递交截止时间至招标人确定中标人的这段时间内，投标人不能要求退出竞标或者修改投标文件；而一旦招标人发出中标通知书，作出承诺，则合同即告成立，中标的投标人必须接受，并受到约
束。
否则，投标人就要承担合同订立过程中的缔约过失责任，就要承担投标保证金被招标人没收的法律后果.这实际
上是对投标人违背诚实信用原则的一种惩罚。
所以，投标保证金能够对投标人的投标行为产生约束作用，这是投标保证金最基本的功能。
投标保证金定为投标报价的2%，这是个经验数字.因为通过对实践中大量的工程招标投标的统计数据表明，通常最低标与次低标的价格相差在2%左右。
因此，如果发生最低标的投标人反悔而退出投标的情形，则招标人可以没收其投标保证金并授标给投标报价次低的投标人，用该投标保证金弥补最低价与次低价两者之间的价差，从而在一定程度上可以弥补或减少招标人所遭受的经济损失。
但投标保证金对投标人的约束作用是有一定时间限制的，这一时间即是投标有效期。
如果超出了投标有效期，则投标人不对其投标的法律后果承担任何义务。
所以.投标保证金只是在一个明确的期限内保持有效。
投标保证金是由招投标代理人收取返还，还是由项目业主收取返还，还是由建设主管部门收取统一管理，最近有一些争议。
般来讲，自行招标的保证金由项目业主单位收取，委托
招标的保证金由业主单位委托的招标代理机构收取，在有些地方的招投标保证金管理混乱，乱收、挪用的情况下，也有由行政主管单位指定银行，统一收取，统一管理的，但没有具体的法律依据。
我个人不倾向于保证金由政府管理部门收取，招标投标法开章明义就指出，招标投标是法人与法人之间的经济活动，作为政府，当好监督，当好裁判就行了。
市场经济还是应该按照市场经济规律办事。
收取和退回的时间，招标文件都必须有明确的约定，有些城市在保证金管理办法中明文规定，对没有按时退还保证金的收取单位进行一定比例的处罚。
以保证招标人和投标人双方的利益。
5、招标公告是否注明发布的所有媒体名称。
住建部2010版标准施工文件规定：
招标人应根据标准格式发布招标公告或发出投标邀请书，其中公告应注明发布的所有媒介名称。
主要是防止因为发布媒体过少，潜在的投标人无法获得信息而产生不正当竞争。
6、招标文件澄清与修改的时间是否合法。
（应当在提交投标文件截止时间至少十五日前，不足十五天的应当顺延提交投标文件的截止时间）。
投标有效期的设置是否合理（投标有效期届满三十日前发
出中标通知书，否则应当按照规定延长投标有效期。
）
等标期的时间是否合法（自招标文件发出之日起至投标人
提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日）。
合同工期是否按照国家有关规定计算（缩短时间不应超过定额工期15%）。
评标办法和合同主要条款审查
主要审核内容包括：
采用法人评标办法是否符合项目具体情况，是否有利于项目建设和国有资金的适用；招标范围是否明确，是否超出投资计划；投标须知内容是否完整，是否与工
程实际情况相适应；工程结算条款是否规范，是否违背国家有关规定；评标办法是否科学，是否采取了量化的评分方法且有可操作性；废标条件是否合理，是否有排斥潜在投标人的条款。
（一）招标范围
招标范围应该在招标文件中非常准确清晰第进行描述。
比如一般建筑项目，是否含土方，土方回填是否含买土，是否含桩基，桩基中是否含试桩费用，是否含钢筋笼主材。
楼地面是否含地板砖，如果含，需要给一个暂定价，因为市场上地板砖价格差距较大，每平方米价格从十几元到数百元不等。
还有外墙保温，如果招标人想用质量好一些的，也要给予暂定价，般投标人选用的保温材料质量相对较差。
因为价格便宜。
还有门窗、电梯、洁具、灯具、等等，都需要详细界定。
即使清单报价也需要界定。
比如某项目招标文件写明不包含内门、窗的主材费，含安装费。
清单中也有这些子项的工程量。
清标时发现，许多投标人报了客厅与阳台之间的隔断门的主材，投标人认为你说的是内门，在阳台没有封闭的情况下这樘门属于围护结构，属于外门。
在评标过程中，往往因为招标文件的表述不准确而造成投标人理解发生歧义，使招标人和评委花费大量时间去进行审核和澄清，有时候甚至会造成全部投标文件被否决进而影响到项目建设进程。
（二）评标办法
评标办法应当体现《招标投标法》规定的招标投标活动应当遵循的公开、公平和公正原则以及《评标委员会和评标方法暂行规定》规定的评标活动应当遵循的公平、公正、科学、择
优原则。
评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。
政府采购法定的评标方法有最低评标价法、综合评分法和性价比法三种。
1、综合评估法。
无论工程类项目还是货物服务采购类项目，目前大多采用的是综合评估法，即百分法。
综合评分的主要因素有：
价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件响应程度等等。
它可以在法律法规框架内最大限度的体现招标人的意志。
比如报价、商务、技术等各部分分值所占比
例；比如招标人出于对资金的考虑选用低价还是更加注重性价比；比如经过招标人考察认为能力较强的投标人业绩或项目经理业绩的倾向等等。
都会在赋分时体现出来。
审查时可以将重
点放在分值分配、业绩限定（尤其是冷门业绩或指定某一部门
的区别）业主考察分值设定区间等方面。
注意：
资格条件不能作为评分标准，反之，评分标准也不能作为资格条件。
2、经评审的最低投标价法。
最低评标价是指以价格为主要
因素确定中标候选人的方法，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，经过折算，以最低报价的投标人作为第一中标候选
人的评标办法。
住建部标准施工招标文件2010版对这种办法进行了详细的规定。
要进行清标，要对是否低于成本价进行判
定，要将报价的各部分进行审核计算。
标价法的，中标人的投标应当符合招标文件规定的技术要求和标准，评标委员会无需对投标文件的技术部分进行价格折算”。
我们在实际操作中往往习惯将重要的技术参数或指标加
上※点，进行价格折算，然后价格最低的投标人为中标候选人。
这种方法在设备采购中用的非常多且简单易行。
在审查这
种方法时，重点注意技术参数和技术指标的设置，※点的设置，是否合理，是否有倾向性。
3、性价比法。
这种方法一般很少采用。
它是在计算出每个有效投标人除价格因素外的其他各项评分因素的汇总得分，并除以该投标人的投标报价，以商数最高的投标人为中标候选人。
这种方法在采购通用设备中也较常使用。
因为它有商务、技术等等因素的分值，结果有时候和综合评分法相差不大。
审查中注意事项应该和综合评分法类似。
遇到非标准设备或者货物采购时，应该特别注意评分办法的制定。
应该以性能为主，价格为辅。
这时价格分权重过大时，很难采购到理想的货物。
案例：
矿山设备采购，同样是风机，价格最高最低会差出三分之一，如果价格权重设置不当，很难保证买到好设备。
尤其是井下所用设备，一旦出了安全事故，就是人命关天的大事，这个责任谁都担当不起。
所以在设备采购时，一定要注重性价比。
这点在非标设备采购中也需要注意。
案例：
某集团某项目招整体厨房，价格差异很大，而评分
办法设置的价格分权重也很大，达到了50%，大家都知道，非标准设备一般对制造商的要求比较高，不仅要根据场地设计、生产设备，而且要负责安装调试，没有一定实力或者不是在行业内具有优势的企业，很难做出好的产品。
但因为招标文件赋予价格的分值过高，只能眼看着最低报价中标，而招标人经过考察的好企业好产品却无缘中标。
所以说评分办法的设置可以千变万化，是个大学问。
（三）关于废标条款的设置和串通报价
关于废标条款，招标投标法和标准施工招标文件2007版都
进行了详细的规定，住建部2010版又针对建筑工程和市政工程特点进行了规范。
在审查废标条款的设置时，根据经验，我个人认为还是原则一些好，按照招标投标法规定的条款设置既严谨又灵活，而且安全系数比较高。
我这里所说的安全系数是指发生整个项目废标的可能性较小。
既体现了法律的严肃性，又有可操作性。
对于一些细微偏差，可以量化到分值里，比如付款条件、工程量清单中没有按规定提供主要材料表等等，可以扣分，但
不要废标。
我们招投标的目的不是将事物弄得越来越复杂化，而是在体现公平、高效的原则下，达到招标的目的。
关于串通报价，发改委等七部委30号令中规定，下列行为均属投标人串通投标报价:
（一）投标人之间相互约定抬高或压低投标报价;
（二）投标人之间相互约定，在招标项目中分别以高、
中、低价位报价;
（三）投标人之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再
参加投标;
（四）投标人之间其他串通投标报价的行为。
同时规定了下列行为均属招标人与投标人串通投标:
（一）招标人在开标前开启投标文件，并将投标情况告知
其他2人，或者协助投标人撤换投标文件，更改报价;
（二）招标人向投标人泄露标底;
（三）招标人与投标人商定，投标时压低或抬高标价，中
标后再给投标人或招标人额外补偿;
（四）招标人预先内定中标人;
但是如何界定他们是串通报价，评标委员会也很为难。
比如某学校项目在抽取工程量清单的综合单价时，很多子目的单价几个投标人完全一致，甚至错都错的一致，评委向业主提出后，业主担心因为项目整体废标影响开学，有些为难。
这时候是否要顾及到中国国情和项目建设的要求，这是个难题，不是技术难题而是人为
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