期满自动续期后的住宅建设用地使用权.docx

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期满自动续期后的住宅建设用地使用权

70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权-法律

70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权

杨立新*

内容摘要：

70年的住宅建设用地使用权期间届满，经过自动续期，该权利成为永久性用益物权。

设置永久性住宅建设用地使用权，是保障公民依据《宪法》规定享有的住宅权，并使其安居乐业之必须，与国有土地所有权的行使并不冲突。

业主作为住宅建设用地使用权人，是通过签订和履行《商品房买卖合同》而在取得房屋所有权的同时，取得了住宅建设用地使用权，并且同时取得了与政府之间的《建设用地使用权出让合同》的当事人地位，享有相应的债权并负有相应的债务。

住宅建设用地使用权人享有对相应的国有土地的使用收益权、相邻权、物权请求权以及处分权，负有依照使用目的使用国有土地的义务，并应在70年期间内负担出让金的交纳义务，70年后负有缴纳相应税金的义务。

关键词：

住宅建设用地使用权用益物权自动续期永久性

*中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员、博士生导师。

本文是教育部人文社会科学重点研究基地重大科研课题“编纂我国民法典的重大问题研究”（工程批准号：

15JJD820009）的阶段性研究成果。

〔1〕杨立新访谈：

《续期所补差价应以20年前为准》，《法制日报》2016年4月19日，第6版；杨立新：

《“自动续期”的核心价值：

一次取得即永久使用》，《东方早报》2016年5月3日，第6版。

温州市业主享有的20年住宅建设用地使用权期间届满如何续期问题，引起了全国人民的关注。

学者从各个角度对《物权法》第149条第1款规定进行解释，见仁见智，各有所长。

通过媒体采访和著文，笔者提出的基本意见是，住宅建设用地使用权期满自动续期的核心价值，在于一次取得永久使用，是立法者送给人民的永久性建设用地使用权，以保障城市居民的居住权并使其安其居而乐其业，有恒产者有恒心。

〔1〕对于将有期间规定的住宅建设用地使用权，通过解释“自动续期”而成为一个无期限的土地用益物权，究竟应当如何确定，当属于物权法的顶层设计问题，须扎扎实实而又稳妥可靠。

对此，笔者进行以下探讨。

一、永久性住宅建设用地使用权的性质与期间

依照笔者的见解，住宅建设用地使用权70年期间届满，经过自动续期之后，该权利就成为一个无期限的土地用益物权，即永久性建设用地使用权。

这个结论，是从《物权法》第149条第1款规定，以及立法者的立法宗旨推论出来的。

〔2〕如果人民群众、学者特别是立法机关都赞同这个推论，并将其规定在法律中，中国大陆地区的数亿城市居民就将告别生存在一个有期限的土地权属的土地上而忐忑不安的历史，进而拥有自己的永久性住宅建设用使用权，不仅能够实现“居者有其屋”，而且能够永久实现“屋者有其地”的目的。

永久性住宅建设用地使用权究竟是一个什么概念？

是否能够建立起来这样一个永久性的用益物权？

这样的永久性住宅建设用地使用权与国有土地所有权是否存在冲突？

确实存在疑问，应当予以解答。

（一）永久性住宅建设用地使用权仍然是用益物权

我国《物权法》规定了四种用益物权，即建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权和地役权。

所谓用益物权，是指以支配标的物的使用价值为内容的物权，或者说是权利人对他人所有的物依法享有占有、使用和收益的定限物权。

用益物权不是一种物权的概念，而是一组物权的集合的称谓。

〔3〕《物权法》在第三编“用益物权”项下规定建设用地使用权，确定其性质就是用益物权，是为建造建筑物、构筑物及其附属设施，并保有其所有权，而在国家或集体所有的土地及其上下进行占有、使用和收益的用益物权。

〔4〕

建设用地使用权本来就是一个用益物权，为什么还要分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权呢？

最早的建设用地使用权称为国有土地使用权，是我国在改革开放初期，实验性地将国有土地有偿转让给开发商进行商业性开发建设时，提出来的，其中有的是建设工业，有的是建设商业，有的是建设商品房出售给业主。

直至《物权法》出台，才将国有土地使用权改称为建设用地使用权。

原本出让的建设用地使用权并不区分其使用的性质，只是在设置权利存续期间上有所区别。

在制定《物权法》过程中，由于在草案中出现了住宅建设用地使用权存在期间，且在期间届满时存在收回可能性的内容，引起了广大人民群众的怀疑和不满，对有期间的住宅建设用地使用权感到忐忑不安，担忧在期间届满后将因无土地而无居所。

“物权法草案曾经根据现行法律的规定，对建设用地使用权的续期作出了规定。

但是，有人提出，一幢公寓多户居住，建设用地使用权期间届满，是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期，意见不一致时怎么办，需要明确。

”“在听取各方面的意见之后，物权法草案对住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权的续期分别作出了规定，明确规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。

”〔5〕正是基于立法者的上述考虑，才将建设用地使用权分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，区分的标准是“根据建设用地使用权人建造的是以居住为使用目的的住宅用房，还是非以居住为使用目的的非住宅房屋或者构筑物等”，〔6〕形成了两种不同形态的建设用地使用权，性质均为在国有土地上设置的用益物权。

我国立法者这一立法决策，充分体现了居民住宅使用国有土地的特点，不仅在住宅建设用地使用权的存续期间上区别于非住宅建设用地使用权，而且在怎样续期上，也完全区别于非住宅建设用地使用权。

这样的区别，表达了居民住宅对于所使用土地的永久性要求的期待，尽管立法条文表达的是“自动续期”，表明该用益物权还是有期间的权利，但是由于其能自动续期而可能转变为永久性用益物权。

（二）永久性住宅建设用地使用权的属性仍然是地上权

住宅建设用地使用权是用益物权，但其具体属性是什么，也有疑问。

按照笔者的理解，它的性质属于地上权。

笔者曾经提出大一统的地上权概念，用以概括建设用地使用权和宅基地使用权等。

〔7〕

依学者见解，地上权原本就是一种独立的地上权，并无具体分类；但随着对地上和地下空间的广泛利用，出现了空间地上权的概念，因而将地上权分为普通地上权和区分地上权（即空间地上权）。

普通地上权者，谓以在他人土地之上下有建筑物或其他工作物为目的而使用其土地之权。

〔8〕实际上，地上权就是利用他人的土地构建建筑物、构筑物或者其他设施的用益物权。

在我国目前的用益物权体系中，建设用地使用权和宅基地使用权属于地上权，其中在地表之上设立的建设用地使用权和宅基地使用权是普通地上权，在地表之上或者之下设立的建设用地使用权，是空间地上权，即区分地上权。

〔9〕我国《物权法》第136条规定：

“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

”其中在地表设立的建设用地使用权是普通地上权。

在地表之上和之下设立的建设用地使用权，就是空间地上权，〔10〕或者称为分层建设用地使用权。

〔11〕住宅建设用地使用权和宅基地使用权都是在地表设立，是普通地上权。

在上述具有地上权性质的用益物权中，尽管只有建设用地使用权和宅基地使用权两种，但是按照具体的使用目的划分，却可以分为另外两种形态，即用于住宅建设的住宅建设用地使用权和宅基地使用权，以及非住宅建设用地使用权。

前者都是在国有的或者集体所有的公有土地上建筑私人住宅的地上权，后者则是在国有或者集体所有的公有土地上建筑非住宅性质的建筑物、构筑物或者其他设施的地上权。

当然在后者，还可以分为出让的建设用地使用权和划拨的建设用地使用权，但都属于非住宅建设用地使用权。

作为地上权的住宅建设用地使用权和宅基地使用权，都是为解决自然人居住的基本生活对土地的需求，而由立法者设计出来的土地权属制度，尽管它不像其他国家在此问题上采取的是土地私有制形式，但仍然在土地公有制的基础上，实事求是地、合理地制定地上权种类，满足城市居民和乡村居民因居住而对土地的基本需求，实现居者有其屋、屋者有其地的基本生活要求，进而使人民“安其居而乐其业”。

由此可见，立法者在将建设用地使用权区分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权时，洞察了人的社会基本生活规律对于土地的要求，因而采取的高瞻远瞩的立法举措特别值得赞赏。

其最重要的含义，就是将住宅建设用地使用权和宅基地使用权确定为同一种地上权，使具有同样的土地使用目的的用益物权在土地公有制的基础上，实现了住宅用地权属性质的统一。

（三）住宅建设用地使用权不设置期间是否违反法理

按照笔者对《物权法》第149条第1款的上述理解，现行的住宅建设用地使用权既有期间限制，又无期间限制。

从现行法律的规定上看，当然是有期间限制，但是从“自动续期”的规定上，又可以推断出该用益物权是无期间限制的，属于永久性用益物权。

用益物权是否需要规定期间？

换言之，无期间的用益物权是否成立？

事实上，地上权并无必须设置期间的要求。

《德国民法典》关于地上权的规定较少，对其期间没有规定，后来制定的地上权条例采自由约定。

日本借地法亦有类似规定。

我国台湾地区“民法”第834条对地上权的存续期间未设限制，理论上应可永久存续。

〔12〕这是因为，德国法在规定地上权时，原以为利用机会甚少，故规定简单，只有6个条文，不期其后却于大都市中大为盛行，地上权只简单规定已不足适应，因而另设地上权条例公布实施，并认为地上权受到强大保护之结果，地上权之长久存在获得容许，使得用益物权基本构造上之有期性，在个别物权上发生可永久存续之例外。

〔13〕

在我国大陆地区，即使在同样的土地公有制情形下，在规定农村居民的宅基地使用权时，其性质也是住宅用地上权，也是没有期间限制的。

城市居民的住宅建设用地使用权与宅基地使用权同为住宅地上权，通过对自动续期的解释认可其为永久性用益物权，是同样的道理，因此为同一解释是完全成立的。

故无论是依据地上权的其他国家和地区立法例，还是我国宅基地使用权的立法规定，将住宅建设用地使用权界定为无期限的永久性建设用地使用权，是没有法律障碍的，是有法理基础的。

二、永久性住宅建设用地使用权与国有土地所有权的关系

有学者提出，确认住宅建设用地使用权为永久性用益物权，将会损害国有土地使用权，理由是，建设用地使用权作为在他人之物（国家或集体所有的土地）上所设立的权利负担，自应有期限限制，否则建设用地使用权有沦为土地使用权、导致土地私有化之嫌。

〔14〕笔者不同意这个看法，并对此在理论上进行说明。

（一）永久性住宅建设用地使用权并不损害国有土地所有权

学者的上述担忧是没有必要的。

将住宅建设用地使用权界定为无期限的用益物权，并不会损害国有土地使用权，不会导致土地私有化。

理由是：

第一，住宅建设用地使用权通过自动续期而成为无期限的用益物权，并没有改变国有土地公有制度。

在物权法上，住宅建设用地使用权不论是作为用益物权还是地上权，都是在国有土地上设置的他物权，是利用国有土地设置的定限物权。

这种物权的设置，是通过有偿出让取得的，这既尊重了国家公有的土地制度，也解决了自然人须居住于土地之上的生活之需，兼顾了国家和个人的利益，即使将其作为永久性的用益物权，也没有改变国有土地的公有性质。

第二，任何一个国家的政府，都必须确立完善的物权制度，保障自然人在城镇建造住宅居住的需求。

在世界范围内，解决城市居民的住宅用地需要，主要方法是土地私有制，城镇居民通过买地造屋，或者买屋而买地，取得土地所有权；或者通过设置地上权，取得土地使用权建屋，或者通过买屋而取得地上权。

在我国，城镇居民原本是有私有房屋的土地所有权的，1982年修改《宪法》，在第10条第1款宣布“城市的土地属于国家所有”之后，我国城镇居民不再享有土地所有权，而只能享有使用权。

这种类似于地上权的土地权属制度，能够在保持土地公有制基础上，基本解决城镇居民住宅用地的权属需求，并且通过2007年《物权法》第149条第1款“自动续期”的规定而解决了城镇居民安居乐业的要求。

应当看到的是，在1982年宣布城镇土地属于国家所有时，国家并没有向原来的私有土地所有人支付补偿费，而改革开放以来业主购买住宅建设用地使用权，则是支付了高