第二章西方国家公共部门绩效管理提纲.docx
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第二章西方国家公共部门绩效管理提纲
第二章西方国家公共部门绩效管理的理论和实践
第一节变迁国家的治理理论
美国政治学家B•盖伊•彼得斯最早开始关注变迁国家的治理理论，以对西方国家新公共管理运动的研究为起点，研究支撑这些国家发生重大行政改革的理念，进而总结变迁中的国家进行有效治理的制度创新。
彼得斯非常强调变迁国家治理中提升政府效能和服务品质的创新机制的建立，由此提出了相应的政府治理模式。
一、市场式政府的治理模式
对传统公共行政体制至少有两点看法：
第一，公共部门本身享有权威性。
第二，公务员制度缺乏激励性。
市场式政府模式的提出正是建立在传统公共行政缺乏市场因素的基础之上的。
尽管市场模式本身具有明显的差异性，不过人们还是期望通过市场模式来解决传统公共行政存在的效率低下问题。
（一）市场式政府模式的理念
彼得斯认为，事实上并不存在一个单一的市场模式。
所谓的市场模式只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式的基本看法。
因此，将市场模式应用于公共行政建立市场式政府模式，并不意味着从方法论上建立一套具有市场机制的管理机制；而是从理论角度研究市场模式运用于公共行政的理念。
1．相信市场作为分配社会资源机制的效率
2．公共行政就是一种管理方式
现代公共行政改革的部分目标，一是要取消行政部门的特权，吸引更多来自外部的竞争对象，提高公共部门的市场竞争性；二是要通过利用私人部门的管理技术和激励手段，较大程度上改变公务员制度的特征，激励公务员的工作热情和创新精神。
（二）市场式政府模式的管理
把公共行政视为一种“一般管理”模式，充分考虑到公共部门加入市场因素和竞争因素，就意味着需要引入企业管理的方法、技术和观念，并以市场为导向进行公共部门管理改革。
1．人事制度改革
2．财政管理改革
3．公共政策制定
4．公共事务管理
市场竞争因素成为当前公共部门改革的重要趋向，一方面公共部门实行对外的市场机制改革，如对公共事务管理进行市场外包、公共政策制定考虑沟通因素等；另一方面公共部门实行对内的市场机制改革，主动变革传统的公共行政体制，这也是公共部门市场化改革最根本、最富有意义的地方。
二、参与式政府的治理模式
彼得斯认为参与式政府模式与市场式政府模式在观念上几乎是对立的。
而同时他也认为，在现代的时代条件里，如果没有公众的积极参与，政府就很难使其行政合法化。
民主政治的发展和公民意识的觉醒以及政府社会责任的重要性，都需要公共部门的治理充分吸收“参与因素”，减少对抗性、增加支持率以及提高责任感。
这里对参与式政府模式至少有两点看法。
第一，体现民主政治发展的要求。
第二，体现公共部门社会责任的要求
（一）参与式政府模式的理念
参与式政府模式的理念具有一定的层次性，从最基本的管理理念、公共部门管理理念到社会民主的理念，都包含了参与观念。
1．参与管理
2．基层官员是组织有效运作的核心
3．寻求合作方式和利用个人参与来提高政府效能是公有社会的特征
（二）参与式政府模式的管理
参与式政府管理的重要目的在于要把社会利益明确地融入治理之中。
1．授权
需要指出的是，公共部门组织授权不仅受到市场因素的影响，还受到部门利益和权威体制的影响。
美国政治学家戴维•奥斯本说，“大多数民选官员只有在得到回报时，才会放权”。
组织授权的工具（见图2－1）和雇员授权的工具（见图2－2），即组织授权和雇员授权的形式，表明，公共部门组织授权的目的基于增加下面机构自由裁量权的增加，而在公共部门内部，雇员授权的方式主要是吸纳企业管理的做法，通过参与管理式的授权，形成为组织目标共同服务的工作团队，激发公务员为满足组织目标和社会需求而积极工作。
组织授权的工具
行政控制分权
将自身人事、财政和采购等管理权力交给行业机构使得中央行政部门的命令和监督最小化。
放松管制
废除由立法机关、中央机构和各部门制定出来用以支配公共组织行为的许多其他规章制度。
现场管理
将资源和日常决策的控制权从中央办公系统（如学区或全国职业服务中心）转移至系统中众多的一线组织（如学校或地方就业办公室）。
选择退出或特许制度
允许现有的或新成立的公共组织，如特许学校，在多数政府控制制度管辖的范围之外运作。
再造实验室
允许暂时打破行政规则、程序的公共组织，对改进绩效的新方法进行试验。
一般地，它们获准豁免，并保护不受外界干预。
豁免政策
具体案例中，中央机构暂时让组织不受规章制度管束的一种制度。
日落法规
在控制组织行政行为的规章制度中设立时间限制。
时间一旦截止，非经重新批准，规章制度即告终结。
政府间放松管制
不同政府层级之间的弃权协议，通常在具体案例中签署。
图2－1：
组织授权的工具
雇员授权的工具
减少管理层级
减少位于一线工人和高层管理者之间的中层管理者的层级。
在此过程，要增加管理者的控制幅度。
这就使得管理者更难充当发号施令者，并做到减少成本却不降低服务水平。
组织分权
将控制权从组织高层管理者转移至一线单位。
这是组织内部的现场管理。
打破职能仓
撤销以职能专业化为基础的官僚单位和工作流程，这些职能转移至一线工作团队，这些团队负责为顾客生产成果。
工作团队
为完成共同绩效目标，相互合作的一群雇员。
我管理工作团队
进行自我监督的工作团队
劳资伙伴关系
管理部门和工会之间的合作协议，目的在于改进组织绩效和工作条件。
一般以伙伴关系合作来解决问题。
雇员建议计划
为雇员提供与管理者共同分享改进绩效的见解的正式机制。
通常，雇员可以得到一部分由自己建议所实现的财政结余。
图2－2：
雇员授权的工具
2．事前事后控制机制
“大部分现存的公共部门参与方案中，很多都是事后的运作而不是对政府的事前控制”。
这就涉及公共部门预警机制和预警绩效的问题，本书对这个问题就不多加以探讨了。
参与式政府模式充分吸收了企业绩效管理的方式、方法，不仅确立了参与管理的理念，对加强内部参与和外部参与、提高公务员公共事务管理的积极性都具有极其重要的意义。
三、解制型政府的治理模式
20世纪70年代末，无论是崇尚自由主义传统的国家，还是在第二次世界大战以后一度倾向于加强政府干预的国家，几乎都相继出现了以放松规制（Deregulation）为特征的政府规制改革浪潮，其范围涉及电力、电信、交通运输、金融等许多产业，其中以政府放松规则的改革最为引人注目。
解制型政府模式与政府放松规制改革相关，但却是不同领域的概念。
政府放松规制是指政府对外的经济政策，要求政府对社会管理减少管制，以利于社会事务向非官僚化、市场化方向发展；而解制型政府模式针对的是政府自身的改革，即内部管理改革。
（一）解制型政府模式的理念
即解制型政府模式对公共行政部门内部管理的假设。
1．对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下
2．解除内部控制能够提高公共管理者的管理能力
（二）解制型政府模式的管理
解制型政府模式的管理主要体现在人力、采购及预算方面。
通过对公共部门内部法规和程序的解制，公共部门在人事、采购、预算等方面将更有效率和创新。
四、弹性化政府的治理模式
彼得斯认为在改革传统政府模式的方案选择中，以弹性化政府模式最受关注和争议。
所谓弹性化政府，指的是政府有应变能力，能够有效地回应新的挑战和新的社会需求。
政府所具有的应变能力并不是指政府以固定的方式应变，而是指政府及其机构有能力根据环境变化制定相应的政策。
弹性化政府模式可以看成是前面三种治理模式的总体体现，政府要能够有效地回应社会变化和需求，既要有充分的市场精神和参与精神，也需对内部管理进行解制。
（一）弹性化政府模式的理念
弹性化政府模式之所以受到普遍争议的原因在于它对传统公共部门的永久性提出了挑战，以终身雇佣制和公共部门永久性为特征的传统公共行政体制在市场环境中面临着巨大考验，弹性化政府模式的提出也正是出于这个考虑。
1．政府永久性问题已成为政府缺乏活力的原因
2．弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义
政府结构的制度化造成了政策制定模式和管理者治理风格的永久化，而就公共政策制定的不确定性和管理者的民主素质而言，公共部门永久性问题对社会和市场经济发展都产生了极为消极的后果。
照搬固定的公共政策制定模式，忽视外在政策环境的变化，不注重社会和市场意愿，由此制定的公共政策既是缺乏市场因素的，也缺乏公共的参与因素，为公共部门管理者形成专制作风创造了条件。
弹性化政府模式认为针对公共部门自身力求大幅度变革会使政府更具有活力，能够让现代公共政策制定更具备民主因素。
（二）弹性化政府模式的管理
弹性化政府管理的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。
这里需要指出两点：
第一，公共部门弹性管理不是为弹性而弹性，弹性管理的出发点在于社会经济情况变化，是市场因素和参与因素共同作用的结果，反映的是社会需求和公众意愿；第二，公共部门实行弹性管理撤销现有的组织结构也要能保证公共组织目标的实现，不是为撤销而撤销，撤销现有组织的目的在于节约成本和提高效率。
五、结论：
贯彻绩效管理
盖伊•彼得斯对政府未来治理四种模式的基本探讨建立在新公共管理运动的实践基础上。
从理论上讲，这四种模式都存在各自的问题和缺陷，甚至相互冲突。
但这四种模式针对传统公共行政体制存在的问题毕竟做出了各自的解释，提供了解决问题的分析途径（见图2－3）。
市场
参与
解制
弹性
协调
看不见的手
由下而上
管理者的自我利益
改变组织
错误的发现和改正
市场信号
政治信号
接受更多的错误
错误无法制度化
公务员制度
以市场机制取而代之
减少层级节制
解除管制
采用临时任用制度
职责
通过市场
通过顾客的抱怨
通过前后控制
没有明确的建议
图2－3：
四种模式解决基本问题所提供的方法
市场、参与、解制、弹性，与其说提供解决公共行政具体问题的不同途径，更重要的是贯彻了绩效管理的实际操作方法。
从实践层次看，绩效管理实践了四种模式，没有绩效管理的理念支撑，这四种模式也很难运作。
第一，绩效管理充分注重市场因素，把市场需求的满足作为绩效管理的起止点。
第二，绩效管理注重民主参与机制，在组织内部形成个人与组织紧密关联的管理体制。
第三，绩效管理建立了事前事后控制机制，把个人绩效目标定位为绩效考核的基础。
第四，绩效管理是一种逐级提升目标的激励管理，本身体现了弹性原则。
绩效管理是西方国家新公共管理运动的直接成果。
彼得斯变迁中国家的治理理论分析以新公共管理运动为研究对象，这一系列的治理理论对绩效管理之所以能在公共部门实践和实践的基础都能做出合理的解释，也有助于我们更好地理解公共部门现存的问题与公共部门引入绩效管理的必要性。
第二节行政改革先驱——英国绩效管理策略
在经济衰退和相应的社会紧张压力下，战后关于政府在经济和（更普遍的）社会服务事务中的一致看法，在1979年撒切尔保守党政府上台后被打破。
从1979年起，撒切尔夫人执政伊始即对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动。
主要以缩减政府管理范围、规模和提高政府效率为目标，从撒切尔政府到梅杰政府，保守党执政的17年间持续推进了“管理文化”（managerialculture）和高效政府管理体制的建立，并围绕效率战略不断推进绩效管理策略，实现了逐步由“官僚文化”向“管理型文化”的转变。
如雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等重大改革。
这段时期的政策的发展及应用开始转向重新肯定市场规则，重塑、削减公共部门的基本职能，个人自主安排生活方式及为家庭承担责任的观念也出现于政治讨论中。
当撒切尔的“革命”巩固之后，所有的公营企业都被私有化，按照市场规则来进行管理。
至于传统的福利国家领域，只有医疗保健和教育还被保留在公共部门的职责范围内。
从英国行政改革特点看，改革性质是一种“适应性改良”，但其改革范围之大、之全面，对整个行政体制改革都产生了深远而积极的影响。
一、改革措施
（一）雷纳评审（RaynerScrutiny）
雷纳评审是以雷纳勋爵为主要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家来作为评审员，严格规定绩效评审的基本内容和程序，对政府各部门的日常工作进行评审。
在评审工作中，这些评审员具有相当大的自主权。
雷纳评审的性质是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。
它着重于经济和效率，采用问题诊断的方式，从政府的日常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，包括工作任务、工作方法和工作程序，以降低政府公共部门的运营成本、提高政府的经济效率。
1．程序
雷纳评审严格规定评审的程序和内容，充分体现绩效评估的科学性和规范性。
（1）选择评审对象
（2）对现有活动的置疑
（3）推动争论或辩论
（4）形成共识
（5）实施改革措施
2．评价：
就事论事式改革方式
雷纳评审历时十多年时间，评审活动数百项，涉及多个部门和不同的管理服务工作，通过大规模调研的方式，发现了许多问题的症结，对提高政府和公共部门的经济和效率水平发挥了重大作用。
从总体看，雷纳评审活动的成效是显著的。
但雷纳评审仅仅是一种就事论事式改革，并没有从根本上改善公共部门的效率。
（1）改革活动主要是在政府内部进行，对具体部门、具体工作环节中出现的低效问题提出针对性的改进建议。
（2）主要采用问题诊断的方式进行，就政府部门当前存在的问题提出具体的改革措施和方案，缺乏从部门全局角度来全方位设计战略规划和制定整体的改革方案。
（3）采用自愿方式参加，并没有以法规形式强制推行。
（4）强调运用成本—收益的方法来定量分析公共部门的产出和效率，没有从提高公务员个人绩效和服务水平的角度来考虑问题，还没有从传统行政效率上升到以人为本的绩效观念。
（二）部长管理信息系统（MINIS——ManagementInformationSystemforMinisters）
部长管理信息系统是1980年环境大臣赫素尔廷在环境部内建立的管理机制和技术，后来因其显著的效果在政府各个部门得到了广泛推广。
部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到：
部里正在做一些什么事情?
谁负责这些事情?
谁制定的目标?
这些目标是什么?
对它们是否实施了有效的监测和控制?
”。
部长管理信息系统的基本因素是对政府部门信息的搜集，而这在传统公共行政部门中显然是从来未有的。
至此，部长管理信息系统成为英国行政改革的重要举措之一，也为后来系统的绩效管理奠定了信息收集的基础。
1．实施步骤
部长管理信息系统的实施主要包括三个步骤。
三个步骤一般每年重复一次，称为部长管理信息系统的一个周期。
（1）每一个科的负责人向部长交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等等。
如有可能还要提出绩效指标（performanceindicators），用以具体测定工作成就。
（2）部长审核各科的工作陈述。
这一审核包括部门总目标与各科目标的整合，以目标要求和客观情况进行资源配置等。
然后就目标、资源、绩效指标等与各科讨论，达成共识。
（3）协议的执行阶段。
各科按既定计划进行工作并定期向部长汇报进展情况。
汇报的内容包括工作陈述所列各项的状况及具体数字。
部长根据这些完整、全面的信息及时作出目标、资源分配等方面的调整，并在综合对比的基础上，找出各科工作上的薄弱环节，督促改进。
2．评价：
对绩效信息的管理
部长管理信息系统在充分搜集政府各个部门的绩效目标、绩效指标、绩效实绩的数据，较大程度上学习了企业绩效管理的经验和做法，以全面改善政府绩效为目标，体现了现代绩效管理的理念，是“融合目标管理、绩效评价等现代管理方法和技术而设计的信息收集和处理系统”，也是一种推进政府绩效的“管理工具”。
因此，人们对部长管理信息系统的评价还是比较高的。
（1）部长介入到政策执行领域和部门内部管理工作，增强了其对政策执行过程的监测和有效控制，能帮助他们根据执行情况和客观效果及时进行必要的政策调整。
（2）利用现代化信息技术和制定信息搜集的规范及时、全面、系统、规范地搜集各个部门、单位的绩效信息，避免了传统层级上报存在的隐瞒现象，有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析。
（3）搜集了较为准确的组织绩效目标，对政府部门使用资源的情况有较为清晰的了解，有助于按实现目标的需要进行合理的资源配置，从而减少资源浪费、提高政府效率。
（4）在部长和科级之间建立了直接、规范的信息沟通渠道，实现了政府内部管理的一定解制，促进内部管理由集权管理向参与管理转变，有利于提高公务员的工作积极性，也有利于组织向弹性方向转变。
（5）初步建立了目标责任制度、绩效评估制度、全面的信息反馈机制等，体现了绩效管理的绩效考核导向、责任导向和信息导向，为进一步分权和授权创造了条件。
（6）以定量的方式确定组织总目标，注重对总目标和科目标的考核，一定程度上为组织目标向个人绩效目标的分解创造了技术条件。
部长管理信息系统通过建立一个全面的管理信息系统，以其战略性和持续性在绩效管理与目标管理、管理信息系统之间建立起了有机的联系，为绩效管理在公共部门的全面实践奠定了基础。
（三）财务管理新方案（FMI——FinancialManagementInitiative）
政府财政改革一直是改善政府效率、控制行政成本的重点。
1982年5月英国财政部公布了财务管理新方案，实行对中央政府财政资源的有效配置和监控。
1．主要内容
按照格林沃德和威尔逊的归纳，财务管理新方案主要包括如下四个方面的内容：
（1）高层管理系统
高层管理系统（TMS）是部长管理信息系统的扩大和延伸。
通过政府各部建立一个系统、完整、规范的信息系统，能向高层提供评估和控制所需要的全面信息，而且能为下面各层主管提供做好工作所需的信息，即建立一个全方位的信息网络。
（2）目标陈述
它包括目标的界定，多重目标的排序，目标具体化而形成的可测定的指标等。
（3）绩效评估
评估包括经济、效率、效益三个方面内容，分别涉及成本与投入、投人与产出、产出与客观效果之间的关系。
其具体步骤是：
把经济、效率、效益分化为大量的绩效指标，围绕这些指标收集全面的信息，进行纵向对比，横向对比，实际表现与工作目标之问的对比，找出差距，挖掘改进的潜力。
适当的时候运用现代技术方法对绩效指标的数据作整合分析，得出特定的总体绩效指数，作为制定计划和决策的基础。
撒切尔政府投入了大量资金来开发必备的计算机系统，设置了1800多个具体绩效指标。
（4）分权与权力下放
财务管理新方案主张财务分权，即把部属一些执行性的、从事量的处理工作，任务单一，工作程序化但又分散在不同地域的单位建成独立的核算中心。
这些中心实行经理负责制，其内部组织结构、编制、人员录用条件、工资级别等，完全由经理根据情况来定。
2．评价：
建立管理者个人责任机制
财务管理新方案是部长管理信息系统的延伸，使公共部门的负责人能够明确自己目标和衡量绩效的方法，了解自己部门可使用资源的责任及应该担负的责任等。
因此，财务管理新方案对公共部门管理产生了诸多方面的积极影响。
（1）各部负责人明确各自的绩效目标、可使用的资源、可支配的信息，从而也明确了各自应该承担的责任。
财务管理新方案建立了在绩效基础上的责任机制，摒弃了传统公共行政体制下道德层面的责任要求。
以具体的绩效指标和实绩来作为个人责任实现的基础，使公共部门管理者的责任有了现实归属，为绩效管理落实责任机制创造制度条件。
（2）更多地吸纳了市场因素，在财务管理方面通过分权和权力下放以及内部管理的解制（实行经理负责制），激励了政府部门及时根据市场需求降低成本、提高效率，也有利于实行经理负责制的财政部门公务员积极创造条件提高服务质量和发挥工作积极性。
当然，财务管理新方案还局限在现有政府体制内的改革，在外部效益等问题上并没有进行相应的改革。
如：
（1）实行经理负责制后，公共部门如何处理好政治与管理的关系？
（2）财务管理新方案重点在于对行政成本和政府规模的控制，而就公务员个人绩效这个层面还缺少许多衡量机制和激励机制。
忽视公务员个人绩效对整个公共部门提高绩效、提升服务水平都会是巨大的损失。
（3）单纯的信息数据不能说明复杂社会公共事务问题，容易造成政府部门决策失效。
（4）缺少外在压力敦促政府部门改进工作绩效，同时也缺乏有效的外部控制机制。
（5）建立庞大而准确的绩效信息系统存在技术障碍。
（四）“下一步”行动方案（TheNextSteps）
1988年，伊布斯领导的效率小组提交的《改进政府管理：
下一步行动》报告，亦简称为《伊布斯报告》，被视为英国公共服务改革的一个重要转折点。
1．具体建议
报告的前三个部分总结了英国前几次改革的情况和问题，在报告的第四、第五部分则对下一步的改革提出了具体建议和行动计划。
（1）设立执行机构（ExecutiveAgency）
（2）给予执行机构更大的灵活性和自主性。
（3）各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责。
2．评价：
对公共部门人力资源的开发
“下一步”行动方案提出的建议标志着政府内部管理机制发生了根本性的变化，职责的明确细分、注重公务员的个人绩效和潜能开发，意味着企业绩效管理的理念开始在公共部门有步骤地逐渐扩散和付诸实施。
（1）通过设立执行机构，分离政治与管理两大职能。
（2）执行机构与部长签订绩效合同来承诺责任，一方面使执行机构的管理有更大的自主权；另一方面也明确了执行机构的责任和绩效目标，起到最大限度的监督和激励作用。
（3）对公务员制度进行了较大改革。
“下一步”行动改革是当代英国政府改革的重要转折点，对公务员制度的改革提出了相当新颖的看法。
尽管“下一步”行动方案在实践中遭遇了许多阻力，1993年数以万计的公务员举行罢工。
但不可否认的是，“下一步”行动方案还是取得了良好的效果。
从规则为本到结果为本、从隶属关系到契约关系、从过程控制到结果控制、从集权到分权，下一步”行动为公共部门绩效管理在公共部门的运用扫除了组织机构和制度障碍，通过执行机构的设置有效地将企业管理和公共管理相结合，创造了公共部门管理的新局面，也推进了公共部门人力资源管理向更具战略性的方向发展。
（五）公民宪章运动（TheCitizen’sCharter）
1991年撒切尔首相的继任者梅杰发布了一场“公民宪章”运动，成为英国推进行政改革的重要标志之一。
20世纪90年代以前，英国行政改革主要针对政府行政成本，试图提高政府经济效率，取得了较好的效果。
但在追求经济和效率的同时，如果牺牲公共服务的质量，那么政府就有可能失去公民的支持。
这样，提高政府各部门效率、改进政府服务质量和服务形象，就成为新一轮改革的重要目的。
1．基本内容
“公民宪章”运动体现为以制定宪章的形式把政府公共部门服务（主要是垄断行业）的内容、标准、责任等公开，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。
公民宪章的基本内容包括对公民的承诺和践诺机制。
具体内容包括：
（1）明确的服务标准及服务承诺。
（2）透明度与完善的监督机制。
（3）顾客选择。
（4）礼貌服务。
2．评价：
对服务的公开承诺
但是，不可否认，“公民宪章”运动在提高公共服务质量和公民满意度方面的确起到了积极作用。
许多国家纷纷效仿该项制度的做法。
“公民宪章”运动对服务的公开承诺，使垄断性部门逐渐意识到社会公众的压力，体现了责任政府和服务政府向具体操作层面实现的趋势，也为市场化的绩效管理进一步在这些公共部门实施提供了可能性。
（六）竞争求质量运动（CompetingforQuaity）
“公民宪章”运动实施后4个月，梅杰政府发表了《竞争求质量》白皮书
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