经济与法互动新经济全球化与竞争政策的应然走向.docx

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经济与法互动新经济全球化与竞争政策的应然走向

经济与法互动:

新经济、全球化与竞争政策的应然走向

作者：

张穹　王岩

来源：

《竞争政策研究》2020年第1期

张穹/国务院反垄断委员会专家咨询组?

王岩/中国政法大学民商经济法学院

摘要：

竞争政策既是经济学领域的研究客体，也涉及法律的制定和实施。

作为本身无竞争文化传统的国家，中国现行竞争政策属于典型的外生型实施模式，无法完全契合本土经济实践发展的需求。

为解决新经济发展、政府权力错误干预、经济全球化给现行竞争政策带来的挑战，有必要将竞争政策置于国家整体经济发展的层面进行考量，从坚持竞争中立、实行包容审慎监管、重视国家竞争力、遵循先进生产力发展、秉持未来空间原则五个方面，探寻中国竞争政策本土化创新的应然走向。

关键词：

新经济；经济全球化；竞争政策；国家竞争力

2018年12月，中央经济工作会议明确提出，强化竞争政策的基础性地位。

竞争政策是推动我国经济转型和体制完善的重要抓手，也是应对经济全球化形势下严峻国际竞争环境的有效制度安排。

在国内经济产业结构亟需优化升级、新旧动能转化衔接的关键时期，面对国际上全球贸易活动及投资疲软、国际贸易摩擦频发的险峻竞争局势，完善我国竞争政策成为改善营商环境、助推经济平稳增长的必然选择。

新的历史时期和发展阶段赋予了我国竞争政策新的历史使命。

因此，在这样一个关键的时间节点上，对我国竞争政策的反思和总结必须超出旧有的思维定势，结合经济发展的实际情况，从更加广阔的全球视野、前瞻视野探索竞争政策的应然走向。

一、经济与法互动：

竞争政策的研究起点和实施模式

（一）竞争政策的研究起点

竞争政策在西方语境中起初是作为经济学意义上的概念，但自其诞生之日起就与法律紧密联系在一起。

正是由于从亚当·斯密提出的古典自由竞争理论，到后来者的完全竞争理论，不完全竞争理论和垄断竞争理论，再到马克思主义竞争理论，创新与动态竞争理论、有效竞争理论等现代竞争理论，涉及竞争的经济主张每一次落实都需要通过法律来实施，所以狭义上的竞争政策概念等同于竞争法（主要是反垄断法）。

比如，在国际经济学界，竞争政策的经典定义通常为一组针对限制性商业惯例的法律和法规。

但是，在实践中，一国对于市场竞争的促进措施往往不止局限于法律手段，还包括取消政府补贴的政策、私有化政策和放松管制政策、竞争评估政策等。

相应地，广义的竞争政策概念也就应运而生。

有学者指出，将竞争政策界定为“一整套旨在确保市场竞争不因受限制而减少经济福利的政策和法律”，可能是一个比较合理的定义。

同理，WTO指出，遵循世贸组织的一贯方法，竞争政策一词被认为囊括可以用来促进竞争性市场结构和行为的全部措施，包含但不限于处理企业反竞争做法的全部竞争法律。

甚至有学者提出一种更加宽泛的概念，认为限制竞争的政策也应该包括在竞争政策之内。

不过，从竞争政策自身的定位和与其他经济政策的协调角度而言，将限制竞争的政策纳入竞争政策的框架，显然会模糊竞争政策的价值目标和过多侵占诸如财政政策、产业政策、贸易政策等的内容，因此在实践中较少被采用。

那么，经济学意义上的竞争政策何以迁移到法学研究领域？

为何要从广义的竞争政策角度展开研究？

原因有三：

首先，仅凭借以反垄断法为代表的竞争法律制度的实施，只能解决实践中出现的经济性垄断法律问题，无法破除竞争法律制度实行过程中本身所面临的体制性障碍。

面对政府补贴政策、产业政策、投资政策等经济政策中广泛存在的限制竞争因素，反垄断法缺乏协调不同政策目标的能力和机制，无法从促进整体经济结构转型升级的层面出发实现各类政策的合理搭配。

其次，除竞争法律制度以外的以促进竞争为目标的政策措施，与竞争法律制度运行的外部环境息息相关，同时也必须遵守法律的有关规定，否则其就不可能得到政策赖以维系的正当性基础和长久的发展。

最后，竞争法律制度和其他竞争促进措施相辅相成、密不可分。

若是人为地割裂两者之间的联系，不仅会损害一国整体竞争规制框架的流畅性和协调性，而且无法促使竞争法律制度和其他竞争政策形成统一的合力，进而助力整体国家经济体制的改革和竞争环境的培育。

基于此，作为经济学与法学的交叉地带，有必要从广义竞争政策的角度审视我国竞争政策该如何制定和实施。

如何运用竞争政策促进经济结构转换和应对经济一体化的国际形势，应当成为目前竞争政策研究在逻辑上的出发点。

（二）竞争政策的实施模式

纵观当前世界各国的竞争政策实践情况，可以发现主要存在两种实施模式：

内生型竞争政策和外生型竞争政策。

所谓内生型竞争政策，就是指在市场经济发展过程中自发形成的竞争促进措施在实践中的运用，多见于西方经济发达国家。

以英国为例，其正式推行现代意义上的竞争政策是以1948年《垄断与限制性行为法》的颁布为标志。

由此而衍生的问题是，该法律为何会诞生？

众所周知，在古典自由竞争理论所构建的框架下，分工和交换都是人类出于利己心理的必然结果，每个人追求自己的利益，往往使他能比在自愿维护公共利益的情况下更有效地促进社会利益。

但是，同样是受自利性的驱使，实践中市场主体意识到垄断和限制竞争有利可图时，会尽可能地利用一切手段增加自己的利益而不顾对他人和社会的损害。

这就是不正当竞争和垄断行为的起源。

换言之，竞争本身就蕴含着导致不竞争的后果。

因此，现代国家为了解决竞争本身的缺陷，只能放弃“守夜人”的角色，积极创制有效的制度和措施以实现其经济管理职能，从而实现国家经济发展之目标。

此后，随着经济状况的变化，英国针对限制性商业行为引发的问题颁布了1956年《限制性商业行为法》，针对战后企业兼并问题颁布了1965年《垄断与合并法案》，可见竞争政策的每一次变化都回应了现实经济发展的需求。

而美国反托拉斯政策也是在美国经济卡特尔和垄断化现象突出的情况下通过的，针对此情形，甚至有学者指出促进经济福利应当是反托拉斯法的唯一目标。

欧盟则数次指出，竞争政策是欧盟一体化的核心，并且有助于促进整个欧洲共同体的经济增长和支持欧盟的能源战略等政策主张。

由此，通过考察内生型竞争政策的产生和发展，可以得到如下结论：

内生型竞争政策诞生的本质目的就是回应经济发展的需要、促进经济增长，其每一次变革都伴随着经济学对该阶段经济发展问题的进一步总结和思考，因此其总是与一国的市场经济成熟程度相契合，由一国当前阶段的经济社会情况和国际环境所决定，具有对其他一切经济政策的指引和支持作用。

至于外生型竞争政策，则是指本身并无竞争政策传统的国家，在市场经济发展到一定阶段，受立法水平限制和国际竞争规则影响，直接或间接借鉴其他经济发达国家竞争政策措施的模式。

其中的典型代表，就是俄罗斯、越南、乌兹别克斯坦和中国。

以俄罗斯为例，1991年生效的《关于商品市场竞争和限制垄断活动的法律》是在俄罗斯由计划经济体制向市场经济体制急剧转型的背景下制定的，当时在其国企私有化的过程中垄断势力迅速集结，为了应对垄断力量快速增长的严峻形势，该法对生产流通和劳动力市场的垄断行为作出了相应规定。

同时，由于国内经济状况的变迁以及俄罗斯经济发展情况与欧美的差异，俄罗斯于1995年至今结合本国实际情况对竞争政策进行了数次修改。

比如，在2006年针对国内突出的自然垄断问题、计划体制遗留下的行政垄断和新的经济垄断并存局面以及国际市场力量收购兼并对国内经济安全的挑战修订了《俄罗斯联邦竞争保护法》（以下简称竞争保护法），规定自然垄断主体和其他垄断主体平等受到竞争法的调整，赋予反垄断局对行政机关政策文件涉嫌违反竞争保护法提起司法审查的权力，并重新调整了并购审核标准。

通过梳理上述外生型竞争政策的发展过程可知，有别于内生型竞争政策与本国经济发展十分契合的情况，外生型竞争政策往往体现出制度与现实的脱节，需要结合经济转型国家现阶段的具体国情，明确现阶段竞争政策的阶段性目标和关注重点，方可发挥竞

争政策促进经济增长、提高国际竞争力的应有作用。

（三）小结

如前所述，竞争政策与一国经济发展之间具有十分密切的联系和频繁的互动，但它并不是一个纯粹经济学意义上抑或法律意义上的问题，单独依靠除法律以外的其他竞争政策或者竞争法律制度根本无法发挥其应有的作用。

必须将竞争法律制度纳入广义竞争政策的整体框架，才能破除竞争法律制度实施面临的体制性障碍，弥补竞争法律制度本身的缺陷；同样，除法律以外的其他竞争政策也只有在竞争法律制度的制约和支持下，方可确保政策措施内容的正当性并得到贯彻落实。

因此，有必要从广义的竞争政策概念出发，将其置于国家整体经济发展的层面进行考量，结合当前阶段的具体经济社会条件，确立统一的政策目标和价值取向，使得竞争政策理论框架内部协调自洽，从而充分发挥其优化资源配置、提高生产效率的功能。

二、当前阶段国内外经济形势对竞争政策构建的挑战

遵循经济与法的互动关系，是竞争政策合理构建的基本前提。

据此，我们必须思考这样一系列问题：

中国当前的经济形势如何？

现阶段中国经济转型需要完成的重点任务是什么？

现行竞争政策在应对如今经济形势方面存在哪些问题？

如果存在问题，竞争政策该如何转变？

上述问题的答案，不仅关系到中国竞争政策本土化构建的阶段性目标和价值取向，还涉及其关键内容和具体措施，必须建立在对国内外经济形势进行仔细分析的基础上。

（一）国内复杂经济形势对现行竞争政策的挑战

自改革开放以来，我国经济的迅速发展得益于政府主体不断向市场让渡权力，使市场逐渐在资源配置中发挥决定性作用。

但是，也应该清醒地认识到，我们距离成熟的市场经济体制仍存在一定距离。

制约当前竞争机制作用发挥的因素主要可以归结为两点：

一是政府对市场的错误干预，行政权力的介入扭曲了市场竞争机制，进而导致资源配置的错位和市场活力受损；二是市场本身的缺陷，受经济人自利性的驱使，毫无限制的自由竞争总会走向垄断，最终破坏经济自由。

其中，行政权力催生的垄断行为，是制约我国经济发展和市场竞争机制功能的一大重要障碍。

受中国自古以来民刑不分的法律传统和计划经济体制残留观念的影响，竞争文化在国内的根基十分薄弱，反而是政府管制思想根深蒂固。

由此，中国市场经济发展也面临着西方发达国家比较少见的行政垄断问题。

其主要体现在两方面：

一是地方和部门保护主义。

十九大报告指出，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

缩小乃至消灭地区之间的发展差距成为当前经济建设的重要任务，也正是由于这种发展差距的存在和对于竞争文化认知的缺失，各级政府和部门极易萌发通过行政权力制定限制性文件保护所辖区域内企业利益的冲动。

但是，市场的本质是竞争，只有建设全国统一市场、确保竞争机制正常发挥作用，才能促进资源优化配置，进一步解放生产力，推动经济增长。

二是部分自然垄断行业和国企等“隐性”行政垄断。

基于资源稀缺性和规模经济效应、成本劣加性等原理，供水、供电、电信等某些行业具有自然垄断性。

在该类行业中，大部分资源甚至行业标准制定权都掌握在国有企业手中，国有企业对相关市场享有极高的控制力。

更为不利的是，由于国有企业的公有属性，其往往可以获得政府部门的隐形支持、优惠和补贴，并因此获得相较于民营企业的竞争优势。

不过，理论和实践的发展都已经表明，自然垄断行业依然存在可竞争性的环节。

如何促进国有企业改革、消除国有企业可能存在的不合理竞争优势，成为完善市场竞争机制的必然要求。

此外，市场发展过程中自发形成的垄断也给现行竞争政策带来了很多难题，主要集中在新经济领域。

新经济是指建立在信息技术及其应用基础上的新型经济形态，涉及新能源、新材料、空间、海洋、生命科学、环境和管理等多种技术领域，常与互联网经济、数字经济、信息经济、知识经济等概念互换使用。

首先，新经济发展对竞争执法部门的监管水平提出了更高要求。

网约车、外卖、在线支付等新业态的兴起，既伴随着显而易见的人民生活便利化、资源配置精准化等益处，又潜藏着未知的技术风险、安全风险和市场问题，无不考验着监管者的智慧。

以网约车为例，发展初期的“补贴乱象”、网约车与出租车司机之间的群体性对抗事件以及发展成熟期的企业合并狂潮等，都是监管者所无法预见的。

在此情形下，如何在鼓励新经济发