失踪人员处置问题.docx
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失踪人员处置问题
失踪人员处置问题
近年来随着社会流动性的加大,失踪人员的数量在我国是逐年增加,失踪的原因也变得十分复杂。
据统计，我国每年失踪人口不下三十万人.失踪的原因多种多样，有离家出走的,有走失的，也有被拐卖的，等等.人员失踪处置是一个社会问题，更是一个法律问题,它关乎公安机关侦查破案和社会救助两大业务，与公安机关当前进行的“三大建设”都息息相关，对公安机关推进执法规范化建设和构建和谐警民关系尤为重要。
然而由于公安机关失踪人员处置工作起步较晚，工作机制不健全，查控措施不规范，管理效率也不高，亟需引起我们重视，将此项工作纳入法制化轨道，以获取更大的社会管理效益。
一、规范失踪人员处置的现实意义
1、规范失踪人员处置是构建和谐警民关系的需要。
随着经济社会的持续发展,人口流动性的不断加大，失踪人员的数量不断攀升,寻亲的社会需求非常巨大。
群众在亲人失踪时的感情,是骨肉相连的亲情,而群众首先会想到求助于我们公安机关，向公安机关报警，在穷尽自己的力量查找未果后必然对公安机关寄予非常的希望.而现实是公安机关接到有关失踪人员的报警后，大都是做一份报案笔录,收集一些相关信息就万事大吉。
因为接报失踪后，基层民警除了收集有关信息外，似乎没有有效的工作可以跟进。
立案基本是不可能的,也不符合法律的规定。
目前基层派出所接报失踪人员的警情数量很大,但是通过警方的工作最后查找到失踪人员的比例是相当低的。
也因此一些报失踪的群众对公安机关颇有怨言，认为公安机关只会等到出了问题，等到人被侵害了才会立案,公安机关只关心破案率。
而事实上人员失踪的背后，有相当大的比例是刑事案件,有拐卖妇女儿童、拐骗儿童，还有故意杀人。
亲属失踪了，警察不紧不慢不立案，当事人只能自发耗费大量的时间和精力到处寻找。
特别是孩子失踪，往往会使整个家庭都会垮了。
长此以往，群众会对公安机关满意吗？
因此，必须规范失踪人员的管理和处置，明确具体的工作职责和措施，以提高查找失踪人员效率，这是为民服务的直接体现。
只有把老百姓的事真正放在心上，和谐的警民关系才能建立。
2、规范失踪人员处置是拓宽命案侦破新途径的需要.失踪人员中被实际侵害的数量还是比较大的,有很多命案最初是以人员失踪的形式表现出来的。
公安机关接到人员失踪的报警后主动出击破获命案的很少。
据不完全统计，至少有1％的失踪人员背后是命案。
犯罪分子为掩饰犯罪，隐匿罪证，多制造被害人失踪的假象,以延缓案发时间,逃避打击。
无名尸体与失踪人员的碰撞比对需要以失踪人员的规范管理为基础，如果失踪人员的信息采集不全面不准确，将给侦查部门查找尸源带来困难，影响命案的侦破。
由于长期以来，失踪人员只是由派出所作一般性的查找,掩盖了一些背后的命案。
如果对失踪人员进行主动的筛选、甄别，通过主动的立线侦查确定是走失还是被害，把握好战机对命案侦破，拓展隐、漏刑事案件侦查工作渠道，增强公安机关主动进攻能力将会是起到积极的作用的。
3、规范失踪人员处置是执法规范化建设的重要内容。
由于失踪人员处置工作缺乏现行有效的法律支撑，加上基层警力有限，民警工作超负荷运行，一线民警对失踪人员的处置在思想上不重视，导致处置措施不到位.由于没有法律规定或统一的规章制度,各地公安机关的做法也不一致，重视程度不一，没有规范性可言.由于执法的不规范,不仅群众有意见，也因此有可能使民警被责任追究。
有的报失踪事件恰恰是现行的刑事案件，出了问题，这时责任倒查是免不了的，有时民警甚至将面临失职渎职的刑事追究风险。
而造成这个问题的根源在于我国失踪人员管理规定不具体、不明确，缺乏可操作性，因此规范失踪人员处置工作也是民警自我保护的需要。
二、当前失踪人员处置存在的主要问题
1、失踪人员处置工作无章可循。
迄今为止,失踪人员管理方面最权威的规范性文件是公安部2005年颁布的《公安机关查找疑似被侵害失踪人员信息工作规定（试行）》,各地公安机关也有类似的文件，但这些文件规定均是以信息工作的名义出现的，主要的规定集中在基层民警接到失踪人员的报警后如何收集相关信息及录入相应的信息平台.而且从目前的系统平台看公安机关的刑侦部门和治安部门各有一套信息系统,因为两者工作职能不同,建设平台的初衷也不同,一个是为了侦查破案，一个是救助查找.很显然这样的规定根本算不上是有法律效力的一个法规或规章,而且其根本的缺陷在于它除了信息处理外没有更多的关于处置失踪的具体措施，导致基层公安机关在失踪人员管理上停留于信息的采集。
它没有规定在不同情况下公安机关应采取哪些相应的措施，操作性不强.因此，有的派出所接到失踪的报警后,面对失踪人员亲属的追问束手无策,对自己进行的查找工作是否已经尽到了责任也心中无数，有的由于没有开展任何实质性的查找工作，导致了当事人的上访。
2、失踪人员查找措施缺乏专业性.公安机关是失踪人员管理的主管机关，这也是群众在遇到亲属失踪后首先想到公安机关的原因。
大多数人失踪后，其家属最先想到的就是找警方报案，但一般的人口失踪，如不是明显涉及刑事案件的情况下,公安机关通常是做一份笔录，了解失踪人员的具体情况，然后开展调查和走访。
如果走失的是未成年人或者妇女，警方一般会着重从拐卖方面着手了解走访；如果走失的是身体各方面健全的成年男子，警方在调查过相关线索后，还是没有消息的话,就只能暂时搁置，或上报至全国失踪人员信息管理库。
从实际情况看，几乎所有失踪人员家庭均会在第一时间拨打110.然而，目前公安机关在查找失踪人员上缺乏具体的专业措施，跟社会上的寻亲手段也并没有根本的区别。
目前互联网上的寻亲网站很火爆,媒体寻人也很有市场,这从一个侧面反映了公安机关失踪人员处置的手段缺乏专业性，效率不高,也没有什么优势可言,因此通过警方找回失踪人员的概率很小，群众更青睐其他途径了。
警察查找失踪人员没有专业性，原因在于受制于法律，法律没有授权。
比如说,要动用一些技术侦查手段虽然在寻人时很管用，但法律规定只有刑事立案后才可以采取侦查措施.由于没有法制的保障,偶尔的法外施恩也必然是某位大人物关注的原因，开辟“绿色通道”的地方毕竟寥寥无几.
3、失踪人员信息管理不完善.失踪人员的信息化管理是查找失踪人员的一个重要内容，在社会各界的急切呼吁下，公安部前几年建立了失踪人员的信息库，搭建了一个平台.然而目前在信息系统的建设和管理使用上还存在一些问题。
一是平台建设分两个系统,分别由刑侦、治安部门管理，分别侧重与破案和社会救助，在内容上又有交叉重合，导致基层信息录入的重复劳动，也由于信息的分散,各自为战导致在信息共享和自动碰撞的上的先天不足，影响实战效果。
二是信息采集不全面。
由于失踪人员管理在基层派出所没有成为一个侦查破案或社区警务的一个主业，上级部门对此项工作没有应有的绩效考核，导致基层对信息采集不重视，信息质量不高,有的信息录入滞后，不能及时发挥作用。
三是信息跟踪管理不够。
目前尚满足于信息的采集和录入，对信息的后续管理未跟上。
基层对失踪人员的及时回访和信息的反馈未形成习惯，导致系统中的无效信息大量存在.比如，有的失踪人员已经返回，有的失踪人员已经死亡，但我们的信息更新工作不及时，导致这些无效信息大量存在，影响服务侦查破案作用的发挥。
三、建立失踪人员处置新机制的法治考量
失踪人员处置是公安机关打击和保护两方面职能的结合，社会对公安机关的期望值很高,公安机关必须从法治的视角来认真对待，切实使失踪人员处置有法可依并高效运作。
失踪人员的处置和管理实质上是特殊的人口管理，特殊之处一在于失踪人员的构成非常复杂，有主动失踪的,有被动失踪的，有成年人，有未成年人，管理难度大；二在于公安机关接触不到管理对象,需要根据专群结合的原则进行分析、跟踪、查找。
在规范失踪人员处置管理问题上，抑或在构建新的管理机制上我们必须要考虑以下几个方面，并在此基础上进行相关的制度设计。
（一）失踪人员管理的定位
人员失踪是任何国家在现代化进程中都必然会产生的社会问题.这个问题由谁来主导解决，社会在面对失踪人员情况下会启动什么样的工作机制、救助机制在一定程度上也反映出一个国家的人权保护状况和文明程度.在失踪人员管理上国家力量不应让位于民间力量.目前,由于对国家力量的失望，民间的寻亲组织和力量正抱团取暖，志愿者的队伍也逐渐壮大。
特别是在互联网上群众自发组织的寻亲活动比较多,效果也可以。
目前网上已有许多非官方的寻人网站，比如“中国110寻人网”“中国联合寻人网"“寻人信息网”等等.这些网站大多由私人创办，民间组织的寻人活动在帮助许多人成功寻找到了失散的亲人的同时，也埋下了一定的安全隐患，比如寻人的家属会接到莫名其妙的电话，甚至出现骗取酬金等违法犯罪行为。
民间力量是强大活跃的，但是缺乏管理，因此，国家要做的就是进行有效的管理和规范，让官方与民间有效结合.如果公安机关在这方面不积极作为的话,那么失踪人口的问题仍很难解决。
目前公共资源虽然极度缺乏和紧张,警力有限，但在失踪人员管理上国家不应不作为或作为不到位，我们必须正视这个愈来愈严重的社会问题.让社会公众在家属失踪情况下有一个健全成熟的社会救助机制，而不是由每个家庭倾家荡产来查找，这是我们在失踪人员管理上的基本价值观所在。
（二）失踪人员处置的相关立法问题
人口失踪是一个社会问题，必须纳入国家层面加以考量,而且单靠某一个部门是解决不了的,应立法加以解决。
一是对失踪人员处置订立相应的法律.对失踪人员管理的处置原则、处置程序和处置措施加以明确的规定,解决在此问题上无法可依的局面。
二是修订刑法，加重拐卖人口类犯罪的法定刑。
人员失踪有很大一部分是由于拐卖人口犯罪非常猖獗，而且此类犯罪由于跨地域进行,打击难度较大。
缘于打拐行动的艰巨性，现行的司法解释规定只要没有抗法行为和虐待行为就可以免于刑事责任，以单方面的情感伦理思考冲淡了法律的理性思考,造成对拐卖儿童的买方市场打击不力。
三、应创设一些失踪人员处置的针对性制度.比如针对迷路走失人群，很多智力障碍的人，或者是老年人,说不清自己的地址和亲人，让警察很难想办法。
其实应该学习国外,推广“身份牌”制度，在社会广泛把容易走失的人员，身上挂着个牌子，把他们的的地址，联系人写在牌子上,供救助人员方便。
再比如，失踪人员找回后无人愿认领时的救助制度也应明确。
（三）失踪人员处置和管理的原则
1、及时受理原则。
查找失踪人员及时处警很关键。
人员失踪有非常复杂的情形，是否真的失踪有时也难以确定，也有心过急的父母，一时找不到贪玩的孩子就报警的情况;有的“失踪”人员也许已经被有关单位采取了强制措施。
在现有的处置规范上,对什么时候才应当由警方进行专门处置没有明确规定.公安机关一般要求人员失踪24小时后才可以进入处置程序，进行一般的查找，而等够了24小时，警察再查找有时就失去了最佳时机。
警察也经常接到报案,说亲人失踪了，要求立案侦查，但是依法是不能立案的。
要立案，必须有确定的证据证明有犯罪行为发生,因为单纯的失踪说明不了问题.那么，如何构建失踪人员处置的新机制？
笔者认为，应制订不同于刑事案件的专门的失踪案件受理立案标准，解决人员失踪案件启动的程序问题。
应当明确基层公安机关对群众报告人员失踪的，都应立即受理，分类分级立案处置,组织走访查找和侦查调查工作。
2、分类分级管理原则。
接到报警后，公安机关要根据具体情况，进行筛选、甄别，确定是否为失踪后将失踪人员分类分级管理。
原则上分为两大类:
一是一般失踪人员（迷路走失、离家出走等）；二是疑似被侵害（被拐骗、被谋杀）。
受理后应针对不同情况分别采取相应措施。
3、信息共享原则。
一是要建立统一的信息平台。
对于失踪人口的管理,官方建立失踪人口信息库是很重要的。
为规范信息平台建设和应用，公安部应自上而下建立全国统一的失踪人员信息平台,用于远程检索和比对。
依托全国性的失踪人员网络信息平台，全国公安机关实行信息共享。
不要让基层自行建立，上面再来规范，造成重复建设和资源浪费。
二是应解决基础信息的采集问题，及时、准确、全面的收集信息以确保信息的充实和鲜活。
比如公安部在全国打拐专项行动中提出的五类人员的信息采集特别是DNA血样检验的信息录入，可以利用打拐DNA数据库和技术应用系统软件在全国范围内联网运作，达到资源共享的目标.
4、专群结合整体联动原则。
失踪人员管理亟需建立全国联动机制，打破地域、部门限制和各自为战的局面.既要形成公安机关的协作联动,又要实行失踪人员的社会综合治理，实行各部门的联动。
公安机关建立的失踪人员信息应该与其他部门的信息建立碰撞机制，发挥更大的社会效益。
此外失踪人员信息应有限度地向社会开放服务。
社会应建立救助机制,一是建立无法回家失踪人员的安置场所。
有些打拐找回的儿童无处安置;有些失踪人员被公安机关找到后无处安置，因为其家属拒绝领回，这多见于遗弃老人的情形。
二是在互联网上建立由政府主导寻亲官方网平台,由民政部门主管,整合民间寻亲网络资源，面向社会提供服务，既可避免民间寻亲组织引发的负面问题,又可与公安机关的失踪人员信息系统优势互补,达到相得益彰的目的。
三是占有信息优势的一些部门、行业应发挥作用，承担起一定的社会责任。
比如信通部门可以将失踪人员信息在第一时间内在一定的条件下、范围内进行短信群发，发动广大群众参与查找，往往会起到很好的效果。
四、公安机关失踪人员处置的程序设计
失踪人员处置的法律很大程度上将是一部警察行政法，所以，公安机关在失踪人员管理上必将起到绝对的主管作用.失踪人员处置的程序问题也因此主要是一种警察行政程序，这也是失踪人员管理最关键的环节。
（一）受理
公安机关对自然人、法人或者其他组织请求协助查找失踪人员的报警应当及时接受、登记.公安派出所民警接到有关失踪人员的报告后，应当认真了解失踪人员相关情况，并填写失踪人员基本信息登记表,制作询问笔录,24小时内录入失踪人员信息库。
情况紧急的，应当先行查找,再制作询问笔录。
公安机关在接报人员失踪案件后，应当询问失踪人员亲友和单位通过其他途径和方法自行查找的情况，并向其提出在公安机关协助查找的同时继续自行查找的必要性建议。
应当要求报告人提供失踪人员的近期照片.应当告知报告人，得知失踪人员相关信息或者失踪人员回归后立即向公安机关报告。
（二）初查
公安机关应及时开展以下工作：
1、及时查找。
在本级公安机关辖区内失踪人员可能出现的地区协助查找。
认为情况紧急，失踪人员人身安全可能受到严重威胁时,公安派出所可以组织有关人员进行搜救。
需要发布查找协查通报的，及时上报由县（市）区公安局指挥中心在公安信息网上发布。
必要时可请求相关部门利用其资源优势进行协助调查。
2、核实情况。
向当地医院急救中心、公安交通管理、消防、刑侦等部门查询，确定失踪人员是否发生意外。
向所属公安机关其他执法单位和当地其他公安机关查询，确定该失踪人员是否被采取强制措施或者作其他处理；
3、信息查询。
在DNA、指纹、逃犯、交通肇事、违法犯罪人员、监管在押人员、流动人口、旅馆业住宿、失踪人员信息数据库、未知名尸体数据库中查询比对。
4、反馈回访。
承办民警应将查找情况向报告人及时反馈并回访核实自行查找情况。
每次回访后必须在失踪人员库失踪人员登记表备注栏内注明回访时间和回访结果。
5、建立档案.公安派出所应当按照一人一档的要求，建立“失踪人员协助查找工作档案”，详细记载失踪人员个人信息、初查经过、最新资料和处理结果等情况.
（三）立线调查
对符合下列情形之一的疑似被侵害失踪人员，经县级以上公安机关负责人批准后，移交刑侦部门立线调查：
1、失踪现场有明显侵害迹象的;2、有证人证明失踪人员遭到侵害的；3、人与机动车一起失踪或携带大量财物失踪的;4、不满14周岁的未成年人失踪超过48小时的；5、失踪人员在失踪前与他人有重大矛盾纠纷的；6、失踪原因不明，失踪时间超过3个月的；7、其他疑似被侵害的。
刑侦部门应当履行相应审批手续后开展立线侦查工作:
1、信息采集比对。
采集疑似被侵害失踪人员本人的基本信息和照片、DNA样本,录入“疑似被侵害失踪人员信息系统"。
将失踪人员的相关信息，与有关信息系统中的数据进行比对;
2、研判调查。
对失踪者关联物进行调查，进行信息研判.必要时，经审批可以动用行动技术、网络监察技术,有关部门应当积极予以配合。
3、甄别串并。
对失踪人员是否被侵害开展甄别和串并案调查工作。
可以在一定范围发布协查通报；查找疑似被害失踪人员尸体，力争发现犯罪现场或与失踪者去向有关的痕迹物证。
4、调查处理。
经立线调查，发现疑似被侵害失踪人员已遭受违法犯罪侵害或者涉嫌违法犯罪的，刑侦部门应当进行审查，对于符合立案条件的应当依法立案查处。
发现失踪人员下落的，履行失踪人员撤销手续,并及时通报受理派出所;查明失踪人员下落、不构成刑事案件的，要形成调查报告，经审批，移交管辖派出所，按一般失踪人员予以处理。
公安机关找到失踪人员后，应当与失踪人员亲属或单位代表办理交接手续,并即时在失踪人员库和全国疑似被侵害的失踪人员系统失踪人员系统中更新相应信息.
虽然现行的法律规定没有将查找失踪人员列为警察的法定职责，但并不表明公安机关就可以置身事外.因为失踪人员的背后有相当一部分是刑事案件，正确积极地处置人员失踪事件是公安机关做好破案主业，增强主动进攻能力的需要。
即使是一般的人员失踪事件,公安机关从构建和谐警民关系的角度出发，也是应该当仁不让积极作为的。
各地公安机关在处置失踪人员问题上都开始了有益的探索,但囿于现行的失踪人员处置存在一些理论和法律上的障碍，探索和建立人员失踪处置新机制已经刻不容缓。
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