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滩桥镇土地利用总体规划

滩桥镇土地利用总体规划

（2010-2020年）

荆州市国土资源局荆州开发区分局

荆州开发区滩桥镇人民政府

二〇一七年十月

第一章总则1

第一节规划修编的必要性1

第二节规划编制的指导思想3

第三节规划编制的原则4

第四节规划编制的工作过程5

第五节规划编制的方法7

第二章现行规划实施的基本情况9

第一节现行规划主要控制指标9

第二节现行规划实施情况9

第三节现行规划实施管理中存在的主要问题10

第三章规划主要内容12

第一节关于基础资料与基础数据的来源12

第二节土地利用供需量预测19

第三节规划指标分解23

第四节与相关规划的衔接26

第五节土地利用分区说明28

第六节规划实施的可行性评价33

第四章规划的主要成果37

第一节规划成果37

第二节规划图件成果37

第一章总则

第一节规划修编的必要性

《江陵县滩桥镇土地利用总体规划（2006-2020年）》自2012年经荆州市人民政府批准实施以来，对加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用、保障经济社会可持续发展发挥了重要作用，但随着滩桥镇工业化、农业产业化进程的加快，现行规划在空间布局、新增建设用地指标等方面面临着许多新形势、新问题、新矛盾、新要求，已不适应社会经济发展的要求，迫切需要进行修订完善。

理由如下：

1、加强耕地保护、稳定基本农田是土地利用总体规划的基本出发点，也是确保粮食安全的基础，而粮食安全又是社会稳定的前提，为了保证粮食耕作的面积，确保粮食的安全，进行土地利用总体规划修编势在必行。

2、土地宏观调控最重要的是土地供应总量的控制，而统筹安排各业用地的供应总量，正是土地利用总体规划的重要职责。

滩桥镇现行规划的实施在土地利用和管理中发挥了重要作用，取得了显著成效。

但是规划所确定的建设用地占用耕地数量，耕地保有量等指标都与实际有一定差距，对土地利用的控制作用不强，土地的宏观调控作用不能充分发挥，因此修编工作是很有必要的。

3、从2006年到2020年，是我国全面建设小康社会的时期，未来全镇社会经济将保持良好的发展势头。

随着滩桥镇社会工业化、人口城市化、设施现代化的发展，建设用地需求将出现较大规模的增长，土地利用结构将出现较大的调整，在这种情况下，对现行规划进行局部调整已难以确保未来土地利用的巨大需求，必须站在为社会经济发展提供全面保障的角度，对现行规划的目标进行大的调整，为未来社会经济发展拓展土地利用的空间。

4、党中央和国务院从经济社会可持续发展和现阶段宏观经济运行的新情况、新特点出发，针对当前土地资源保护和管理中存在的突出问题，提出要加强土地宏观调控，严把土地供应闸门，科学制定和严格执行土地规划，把土地规划作为国家调控社会经济发展的重要手段，对科学编制和实施土地利用规划提出了更高的要求。

现行规划在定位、体系、内容、方法等方面表现出一些不适应，亟待加以修订。

5、为落实全面、协调、均衡、可持续的科学发展观、“五个统筹”和建设资源节约型与环境友好型社会的要求，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，现行土地规划的指导思想显然满足不了科学发展观和建设“两型社会”的客观要求，需要进行修订完善。

6、国家实施建设社会主义新农村战略，加大对农村的投入力度，有利于“三农”问题的解决和农村经济社会的发展。

党中央、国务院部署社会主义新农村建设的战略目标，将建设社会主义新农村作为“十三五”时期重要的战略任务之一，提出了城镇用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩的政策要求，需要通过修编规划予以落实。

7、现行规划制定是以2010年为基期，从2013年开始实行，对地方经济发展起到了很好的促进作用。

至2015年，实际建设用地规模已经超过了规划控制目标，建设用地扩大速度大大超过了规划控制速度，现在全镇建设用地指标已经全部用完，难以满足滩桥镇社会经济发展对土地的需求。

与此同时，国家对耕地保护的力度越来越大，确保18亿亩耕地的红线不能突破，滩桥镇落实江陵县下达的基本农田指标迫在眉睫。

因此，需要对现行规划进行全面修编，以适应严格土地管理、加强耕地保护和实施土地用途管制的要求。

8、国土资源信息化管理是土地管理的发展趋势，国土资源的信息化管理要求规划编制与实施管理信息化。

现行规划由于缺乏科学合理的编制方法，一些安排流于形式；另一方面，前两轮规划图件基本都是手工绘制，实际应用中存在诸多不便。

近年来，地理信息系统技术飞速发展，日臻完善，国家在国土资源信息化上的投入不断增加，这也为新一轮规划修编提供了契机。

因此，为适应建设资源节约型和环境友好型社会的新形势、新要求，切实解决江陵县滩桥镇土地资源制约和社会经济发展的矛盾，促进两型社会建设和社会经济的可持续发展，亟需对现行的江陵县滩桥镇土地利用总体规划进行修编。

第二节规划编制的指导思想

1、认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策和建设社会主义新农村的精神，为实施土地用途管制制度提供规划依据；

2、坚持保护耕地，特别是基本农田，严格控制建设用地；

3、保护生态环境和改善土地生产条件的原则；

4、坚持以科学的发展观和“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，以服务于全面建设小康社会为根本出发点，正确处理规划控制指标与市场调节、内涵挖潜与外延扩大、全局利益与局部利益、长远利益与当前利益等重大关系，妥善处理经济发展与资源环境保护、市场机制与政府调控、全局与局部、长远与当前等重大关系；

5、积极融入区域经济体系，充分利用区位优势，合理安排各项用地，使土地资源禀赋转化为产业优势和经济优势，促进经济结构调整和增长方式转变，实现经济社会快速、协调、可持续发展；

6、促进土地资源的节约和集约利用，充分挖掘土地利用潜力，提高城乡土地利用的效率和效益；

7、重视生态环境治理和建设，促进人与自然的和谐发展，实现土地利用与环境共生、共融；

8、突出重点，注重创新，努力提高规划的科学性、可行性和可操作性，促进土地利用方式和管理方式的转变，保障土地资源可持续利用和社会经济可持续发展。

第三节规划编制的原则

1、依法编制

乡级规划编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关法律、法规的规定。

2、上下结合

乡级规划应注意与上级规划的相互反馈、上下衔接，与县级规划同步编制，规划目标、土地用途分区、主要规划指标等应当在上下级规划反复沟通的基础上确定，符合上级规划的要求。

3、因地制宜

乡级规划编制应因地制宜，依实际确定规划目标、规划方案、实施措施，解决本乡（镇）主要的土地利用问题。

4、相互协调

乡级规划编制应做好与相关规划的协调工作。

城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划应与乡级规划相衔接。

5、公众参与

乡级规划编制中，对土地利用重大问题的决策，应广泛听取相关部门和公众的意见。

6、注重实施

乡级规划编制应切实可行，充分考虑规划实施的可能性和效果，使规划具有可操作性。

第四节规划编制的工作过程

滩桥镇新一轮土地利用总体规划是在现行规划的经验总结和实施效果评价基础上，结合《江陵县土地利用总体规划（2006-2020年）》，采用2008年末江陵县第二次土地利用调查数据按一定的转换方式确定的数据，从区域社会经济发展实际出发，认真开展土地利用合理性评价和土地利用方案优化选择，经过广泛的公众参与和专家论证后编制完成。

滩桥镇新一轮土地利用总体规划修编按照荆州市的有关规定，结合土地利用总体规划编制规程，分四阶段完成。

第一阶段（准备工作阶段）：

由编制单位对相关单位及人员进行土地利用总体规划培训，介绍土地利用总体规划相关知识，编制过程及工作内容，在工作动员会进行完以后，编制人员进行规划资料的收集，在此过程中总结经验，与以往收集的程序及资料的全面性进行对比，最终总结出规划修编资料收集方案，为编制规划提供了充分的依据。

第二阶段（资料整理分析阶段）：

对收集回来的资料进行预处理后，全面分析影响土地利用的自然、经济、社会和生态环境条件，重点研究区域和滩桥镇社会经济发展战略、产业政策、人口变化与土地利用空间布局、规模、结构的关系，客观评价规划期间土地利用的有利条件和不利因素，针对规划修编所要解决的主要问题开展专题研究进行各个专题研究。

第三阶段（规划编制阶段）：

在对资料进行收集和实际调查后，在专题研究的基础上，进行现行规划实施评价、规划修编思路、建设用地需求量预测和土地供需形势分析、土地利用发展战略、各类用地的空间布局、耕地保护和建设用地规模的主要控制指标及控制范围、规划方法和实施机制创新的设想等，完成规划的编制，并报送上级部门审批。

第四阶段（审批阶段）：

根据上级部门批准的规划及各项控制指标，修改《江陵县滩桥镇土地利用总体规划（2006-2020年）》及其它研究成果，按照《湖北省土地利用总体规划审查与报批办法（鄂土资发[2005]32号）》的相关规定审查报批，形成最终的规划。

第五节规划编制的方法

1、用地规模预测方法

将定性预测方法和定量预测方法相结合，传统预测方法与现代预测方法相结合。

具体应用趋势外推法、回归分析法、指标计算法等多种方法综合预测分析建设用地规模。

2、多方案比较法

按照现代系统工程的原理和方法，编制若干个不同的规划方案，从经济社会发展、生态环境保护、当地资源条件和国家政策约束四个方面进行比较分析和综合评价，选择推荐方案，供领导决策。

3、公众参与法

公众参与法，是一种合作型规划的方法。

土地利用规划的作用不仅是调控土地利用，更是协调公众土地上的利益。

公众参与不是为了提供信息资料，还要参与规划目标、指标的确定、规划方案的拟定、协商和决策。

通过规划过程中的自由讨论、协商和集体决策，使规划方案能够在提高土地利用效率和效益的同时，使各自的利益最大化。

4、计算机辅助方法

应用GIS技术，建立土地利用现状数据库，对土地利用进行适宜性评价，进行土地利用供需预测和对土地利用功能结构进行空间分析，编制土地利用总体规划有关的图件。

第二章现行规划实施的基本情况

第一节现行规划主要控制指标

1、耕地保护目标：

规划到2020年，全镇耕地总面积稳定在3581.38公顷，确保基本农田保护面积975.01公顷；

2、建设用地指标：

规划2010-2020年全镇各项非农业建设用地规模控制在196.37公顷以内，其中占用耕地规模控制在39.83公顷以内；

3、城镇工矿规模控制：

规划到2020年，城镇工矿用地总规模不超过255.75公顷；

4、补充耕地数量：

规划2010-2020年全镇通过土地整理开发复垦补充耕地数量不少于82.69公顷。

第二节现行规划实施情况

滩桥镇土地利用总体规划自审批修改备案后开始实施，根据有关法律规定，政府主要通过两种手段组织规划实施：

一是实施土地用途管制，对耕地特别是基本农田，依据国家有关法规和地方基本农田保护区管理规定实施特别保护；对建设占用耕地，通过规划审查和农地转用审批，按土地利用总体规划的要求控制用地范围和用地面积；二是按照耕地占补平衡的要求，依据规划组织土地整理开发复垦项目实施。

滩桥镇土地利用总体规划实施八年的情况表明，土地利用总体规划在实施土地用途管制、确保耕地占补平衡、改变用地观念等方面发挥了重要作用，产生了较好的社会效果，主要表现在以下几个方面：

1、为土地用途管制提供了直接依据，也增强了全社会的规划意识；

2、耕地减少势头得到有效遏制，对保障粮食安全和维护社会稳定作出了积极贡献；

3、通过用地结构调整，改善了人居环境，体现了以人为本的科学发展观；

4、加快了基础设施建设，为滩桥镇经济发展创造了良好的基础环境。

第三节现行规划实施管理中存在的主要问题

现行规划虽然在近几年的土地利用管理中发挥了重要作用，但也存在不容忽视的问题。

总体而言，由于受当时规划指导思想、环境条件、技术水平和经费缺乏等诸多因素的影响，现行规划编制的水平不高，科学性不强，与地方社会经济发展要求结合不够紧密，实施管理的力度不够大，难以适应市场经济条件下社会经济发展对土地利用管理的要求。

就滩桥镇土地利用规划实施管理的情况看，主要存在五个方面问题：

1、规划目标相对单一；

2、建设用地布局不尽合理，其管理亟待加强；

3、规划缺乏对土地利用形势变化的适应性；

4、土地利用总体规划的权威性还不高，总体控制作用发挥不充分；

5、规划与社会经济发展对土地利用的要求联系不紧密。

第三章规划主要内容的说明

第一节关于基础资料与基础数据的来源

1、关于基础资料的来源

此次规划修编的工作小组收集了农业、水利、交通、林业、统计、计生等部门的相关规划和资料。

主要资料有：

1、《江陵县滩桥镇土地利用总体规划（2006—2020年）》；

2、《江陵县滩桥镇国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

3、《江陵县滩桥镇国民经济和社会发展“十三五”计划及2020年远景目标纲要》；

4、《江陵县滩桥镇“十三五”交通发展规划》；

5、《江陵县滩桥镇水利建设“十三五”规划》；

6、《江陵县滩桥镇生态建设与环境保护第十三个五年规划》；

7、《江陵县滩桥镇第二次土地利用调查数据》；

8、《江陵县滩桥镇统计年鉴（2006-2014年）》。

2、关于基础数据的来源

《湖北省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》中明确指出修编采用的土地利用基础数据必须客观、准确、合法、合规，规划修编可采用变更调查数据或更新调查数据，但必须按照国土资源部《土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范》（国土资发﹝2005﹞5号）和《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发﹝2005﹞182号）要求，做到“四查清、四对照”。

2009年2月，国土资源部办公厅发布《关于印发市县乡级土地利用总体规划技术转换与各类用地布局指导意见（试行）的通知》（国土资厅发﹝2009﹞10号），明确了乡（镇）级土地利用总体规划的基础数据分类，并要求对土地利用现状分类进行转换，确认规划基础数据。

按照《江陵县土地利用总体规划（2006-2020年）》的布置安排，其所辖乡（镇）原则上采用2005年末土地利用变更调查基础数据作为土地利用现状基数，并要求各地按照用途管制、依法核定、衔接可用和综合平衡的原则，对数据进行调整，形成规划基础数据。

3、基础数据转换

⑴转换原则

对2008年末滩桥镇第二次土地利用调查数据，按照如下原则，转换为规划基数：

①用途管制的原则。

规划基数转换应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

②依法核定的原则。

规划基数转换应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。

③衔接可行的原则。

规划基数转换要充分利用土地利用变更调查、全国第二次土地调查、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

④综合平衡的原则。

规划基数转换应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。

⑵转换方法

规划基数分为农用地、建设用地和未利用地，与第二次土地调查的土地分类未能一一对应，因此，在规划基数转换中，依据规划基础数据的转换原则，结合实地调查，校核第二次土地调查，得出各类用地转换结果。

各类用地转换如下：

①现状数据调整

由于此次土地利用总体规划修编是以2014年为基期年，土地利用现状数据以2014年末的土地统计台账为基础。

而根据湖北省、荆州市及江陵县的有关规划修编精神，要求滩桥镇土地利用总体规划修编的规划基础数据在滩桥镇2009年第二次土地调查现状数据的基础上进行变更，回归到2014年末的现状。

因此工作人员经过实地调研、变更调查和第二次土地调查数据的校核以及对遥感影像图的判读，得出以下回归结果：

2014年末变更调查数据和第二次土地调查数据中的农用地变化幅度不大，只是由于统计口径的不一致和地类的不一致，有一定的变化量，因此在本轮规划修编中不对农用地进行现状数据回归，直接利用第二次土地调查的农用地数据，只对其进行第二次土地利用调查与规划基础数据的转换对接。

经过对2014年末建设用地现状数据与2009年第二次土地调查数据的比较，考虑到江陵县土地利用总体规划下达的建设用地指标，滩桥镇2008年的第二次土地调查中现状建设用地总量已超出上级下达的2020年建设用地控制总量（975.01公顷），因此，滩桥镇在未来十年不但没有发展空间，还需要对存量建设用地进行复垦才能满足上级下达的各项建设用地控制指标，所以要对滩桥镇2008年第二次土地调查现状数据进行调整回归。

通过比较2014年变更调查数据和2008年第二次土地调查现状数据得出：

在统计城镇建设用地面积时，把一部分的农村居民点用地、独立工矿用地、交通运输用地、水利设施用地、其他建设用地统计在内，而在统计水利设施用地时，把部分未利用地中属于水域的河流水面面积统计在内，而为了便于与江陵县土地利用总体规划的对接，有必要把这些地类的面积进行调整回归。

通过工作人员的实地调研、变更调查和第二次土地调查数据的校核，得出城镇建设用地面积中有22.08公顷属于农村居民点用地，有8.81公顷属于交通运输用地，有28.11公顷属于水利设施用地，有0.71公顷属于其他建设用地，进行调整之后得出：

2014年末建设用地总面积为620.94公顷，其中：

城镇建设用地面积为29.47公顷，农村居民点用地面积为564.92公顷，独立工矿用地面积为12.76公顷，交通运输用地11.56公顷，水利设施用地面积为39.88公顷，其他建设用地面积为19.35公顷。

不对未利用地现状数据进行回归，便于与江陵县土地利用总体规划的对接。

②第二次土地调查与规划基础数据的相关转换

农用地

农用地的二级地类由转换前的耕地、园地、林地、草地转换为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地。

耕地、园地、林地转换前后地类及面积一致。

其他农用地。

由农村道路、坑塘水面、沟渠、设施农用地、田坎等组成，其转换后的面积为1011.49公顷。

建设用地

建设用地的二级地类由原来的城镇村及工矿用地、交通运输用地和水域及水利设施用地中的一部分转换为城乡建设用地、交通运输用地、水利设施用地、其他建设用地。

城乡建设用地。

城乡建设用地由原来的城镇村及工矿用地中城市、建制镇、村庄（转换后地类名称为农村居民点）、采矿用地（盐田除外）加上包含在城市、建制镇中的独立建设用地组成，其中城镇建设用地的面积减去71.28公顷，农村居民点的面积增加22.08公顷，采矿用地中的盐田和特殊用地均调整到其他建设用地里面，转换后的面积为607.15公顷。

交通运输用地。

交通运输用地由原来的交通运输用地中的铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地用地、管线运输用地组成，其面积加上由城镇建设用地面积中调出的8.81公顷，转换后的面积为11.56公顷。

水利设施用地。

水利设施用地由原来的水域及水利设施用地中的水库水面、水工建筑用地组成，其中面积加上由城镇建设用地面积中调出的28.11公顷，转换后的面积为39.88公顷。

其他建设用地。

转换前没有其他建设用地，转换后其他建设用地由风景名胜设施用地、特殊用地、盐田3个三级地类组成，其中面积加上由城镇建设用地面积中调出的0.71公顷，转换后的面积为19.35公顷。

未利用地

未利用地由原来的2个二级地类转换为3个二级地类，共10个三级地类，其中水域及水利设施用地中的沿海滩涂和内陆滩涂裸合并为滩涂，加上未利用地中的沼泽地调到滩涂沼泽中；河流水面、湖泊水面、冰川及永久积雪调整到水域中；草地中的其他草地（转换后地类名称为荒草地）、盐碱地、沙地、裸地、其他未利用地调整到未利用土地中，其转换后的面积为504.94公顷。

表12014年土地利用现状（转换后分类）

单位：

公顷、%

地类

2014年

现状面积

比例

土地总面积

6724.61

100.00

农用地

合计

5541.73

82.41

耕地

4198.59

62.44

园地

84.62

1.26

林地

247.03

3.67

其他农用地

1011.49

15.04

建设用地

合计

677.94

10.08

城乡建设用地

小计

607.15

9.03

城镇工矿用地

42.23

0.63

建制镇

29.47

0.44

独立工矿

12.76

0.19

农村居民点

564.92

8.40

交通运输用地

11.56

0.17

水利设施用地

39.88

0.59

其他建设用地

19.35

0.29

其他土地

合计

504.94

7.51

水域

409.46

6.09

滩涂沼泽

95.48

1.42

第二节土地利用供需量预测

1、土地利用供需量预测的目的和意义

随着人类社会经济的发展，人地矛盾越来越突出，人口的增长对土地需求是双重行为：

一方面人口增长需扩大土地的生产能力或增加生产面积；另一方面人口增长将占用一定的空间，减少了土地的可利用面积。

因而怎样使用有限的土地来最大限度的满足人们对土地的需求，保障国民经济持续健康发展，协调土地供需矛盾，是我们土地利用规划的主要任务。

所以科学地预测土地供需发展趋势，合理调整土地利用结构与布局，不断地优化国民经济结构，对滩桥镇社会经济健康快速发展具有很重要的意义。

2、土地利用供需量预测的方法和重点

目前，滩桥镇正处于步入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键阶段，经济社会发展面临新的宏观环境。

湖北省人民政府办公厅已下发了关于筹建湖北江陵等四个工业园区的通知（鄂政办函【2008】13号。

江陵县工业园区规划范围北起江陵大道、南止沙洪公路、西临规划的二号路，东止沙洪一级公路东650米，东西长1.7公里，南北长2.4公里，总用地面积4106.34公顷，其主要功能为工业生产，工业用地达266.00公顷，占总用地的58.85%，已有24家单位投资建厂（包括意向动工），按照“珠三角”或“长三角”地区的平均经济密度计算，工业园区建成后可提供60亿元的工业产值。

到目前为止，江陵县滩桥镇工业园区已有雏形，这将给全镇乃至全镇未来的经济发展带来很大的驱动力。

本专题预测土地用地供需量是以传统数学方法和预测模型相结合，综合分析；重点对耕地和建设用地的需求量进行预测，特别是充分考虑了工业园区建设用地需求。

3、主要指标需求量预测

⑴人口预测

人类的生存发展与土地的关系是密不可分的，土地资源是有限的，而人类需求是无限的，人口的增长既减少人均耕地数量，又相应要增加各种非农业建设用地面积，因而要预测对土地的需求就必须对人口发展科学的预测。

根据江陵县统计部门提供的人口情况，滩桥镇2010年末，人口总数将达到2.7万人；到2020年末，总人口为2.9万人，比2010年增加了0.2万人。

⑵城镇化水平预测

进行城镇化水平预测是为了计算城镇和农村人口，并为建设用地结构调整提供依据。

综合确定：

到2010年末，滩桥镇城镇化率为20.00％，城镇人口为0.54万人；到2020年末，城镇化率为30.00％，城镇人口为0.87万人（见表2）。

表2城镇化水平预测取值

单位：

%

年份

自然增长法

回归分析法

综合确定

2010

19.84

20.16

20.00

2020

28.55

31.45

30.00

⑶耕地预测

采用用灰色预测法、粮食安全法、剩余法等方法对