合同制消防队伍建设中存在的问题与对策分析研究.docx
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合同制消防队伍建设中存在的问题与对策分析研究
合同制消防队伍建设中存在的问题与对策分析研究
中国人民武装警察部队学院
毕业论文（设计）
题目合同制消防队伍建设中
存在的问题与对策研究
学号200430540035
姓名刘刚
系队消防指挥系五队
专业消防指挥
指导教师高锦田副教授
二○○八年六月
摘要
近几年来，随着我国消防工作社会化的不断推进，合同制消防队伍蓬勃发展起来，有效缓解了公安现役消防警力不足，促进了消防部队的各项工作。
然而，合同制消防队伍在发展中也出现了一些新的问题，比如经济收入少，政治地位低，队伍稳定性不够，人员流动性较大，管理不规范，战斗力不强等等，这些问题如果得不到及时解决，势必严重影响合同制消防队伍的持续、健康、稳定发展。
本文通过分析我国合同制消防队伍的现状，总结分析我国合同制消防队伍存在的问题，并与发达国家消防体制进行了对比，最后提出了促进合同制消防队伍稳定发展应采取的对策，主要包括：
完善法规政策；提高经济收入，提升政治地位；建立合理的激励机制；加强政治思想教育；创新管理方式；做好合同制消防员的再就业保障工作；建立适合我国国情的职业消防体制等，这些建议将为我国合同制消防队伍的健康、稳定发展提供有益参考。
关键词合同制；消防队伍建设；对策研究
Studyonproblemsandcountermeasures
intheconstructionofcontractfire
AbstractInrecentyears，WiththesustainabledevelopmentofthesocializationofChina'sfire-fighting,thecontractsystemfire-fightingbecomesmoreandmorepopular,whicheffectivelyalleviatestheshortageofactiveserviceinfire-fighterpoliceandimprovesthefire-fightingwork.However,thecontractsystemalsobringssomenewproblems,suchaslowincomeofstaff,lowpoliticalstatusofstaff,lackingenoughteamstability,greatmobilityofstaff,non-standardizedmanagement,andweakbattleeffectiveness,andsoon.Withoutproperresolution,thecontractsystemwillseriouslyaffectthesustained,healthyandstabledevelopmentoffire-fightingteam.Thus,throughtheanalysisofthecurrentsituationofcontractsysteminfire-fightingteam,thisarticlesumsuptheproblemsbroughtbycontractsystemandcomparesitwiththedevelopedcountries’firesystem.Intheendofthearticle,theauthorbringsforwardsomeusefulreferencetokeepthestabilityofthefirmteam,including:
improvingpoliciesandregulations,increasingincomes,raisingthepoliticalstatusoftheestablishmentofareasonableincentivemechanism,strengtheningpoliticalandideologicaleducation;innovativingmanagementmethodstothere-employmentprotectionofthefiremenwork;establishingtheChina'snationalconditionsofoccupationalfiresystem.
KeywordsContractSystem;Firebuildingoftheranks;Countermeasuresresearch
1引言
随着改革开放的不断深入，我国的国民经济持续快速增长。
各种火灾隐患日趋繁多，火灾种类不断翻新，消防安全保卫任务日趋繁重，消防警力严重不足，特别是公安现役消防队伍的严重缺编，严重制约了消防工作可持续发展，已经不能适应经济与社会发展的需要。
近几年来，为了弥补现役消防警力的不足，我国绝大部分省市自治区建立了合同制消防队伍，特别是2006年全国多种形式消防队伍建设现场会在山东召开，公安部刘金国副部长在会议中指出，在多种形式消防队伍建设中，要突出合同制专职消防队伍这个重点，要以“规范化、专业化、职业化”为发展方向，到2010年，全国合同制消防员要突破10万人[1]，这为合同制消防队伍的建设与发展指明了方向。
实践证明，征召地方合同制消防队员充实到消防部队基层，是缓解公安现役消防警力不足的有效途径。
合同制消防队伍的产生和投入使用，在消防部队的灭火战斗、抢险救援和日常各项建设工作中起到了不可忽视的作用。
但由于受体制的制约，合同制消防员的经济收入、政治待遇、就业保障等方面同他们所从事的职业危险大、工作强度大、任务难度大存在严重的不对称、不平衡现象，从而导致合同制消防队伍稳定性不够，人员流动性较大，队伍管理比较困难，战斗力不强等问题，极大影响了合同制消防队伍战斗力发挥，进而影响其长远发展。
2我国合同制消防队伍产生背景与现状
2.1我国合同制消防队伍产生的背景
近年来，我国经济进入了高速发展的阶段，年火灾起数和火灾损失虽然总体平稳，但火灾形势依然严峻。
消防力量明显不足的现实也逐渐凸显，我国现役消防警力仅占全国人口的万分之一，加上企业专职消防队和政府专职消防队力量也不足万分之三，不仅低于发达国家万分之十至十五的水平，也低于许多发展中国家万分之三至五的比例，美国每一万人口拥有专职消防人员数为10.5人、日本为11.9人、俄罗斯为15.3人[2]。
按照此标准，我国13亿人口需要专职消防人员100多万人，如果全部是现役消防警力是不现实的。
在社区和村镇，消防队伍建设发展更是十分缓慢且消防基础设施十分薄弱，根本无法满足火灾扑救工作的需要。
在不少地方发生火灾后，因没有专门消防力量，或因消防站责任区面积过大而无法及时扑救。
尤其是全国3.7万多个乡镇中，80%没有专业灭火力量，社会防控火灾能力极其薄弱，一旦发生火灾，城里的消防力量鞭长莫及，极易因为初起火灾得不到及时控制，小火酿成大灾[2]。
从1983年到2005年，我国GDP增长了11.4倍，火灾次数增加了6.1倍，火灾损失增加了4.2倍，我国现役消防力量仅增长了0.56倍。
加之消防应急救援职能不断拓展，消防保卫任务成倍增长，公安消防部队接警出动由1983年的4.5万次上升到2005年的44万次,增长了近10倍，出动人次增长了近15倍。
快速的任务增长与缓慢的人员增长，使得消防队伍捉襟见肘。
在这种情况下，从上个世纪90年代部分省市区，开始探索合同制消防队伍建设，但规模较小，全国第二十次公安大会后，公安部重新强调多种形式消防队伍建设，提出“现役为主、多种力量、多策并举、综合治理”的指导思想。
各地根据这一指导思想，积极探索多种形式消防队伍建设，合同制队伍数量增长加快，有效地缓解了消防力量不足，尤其是山东、浙江和江苏发展比较快。
2006年9月公安部、发改委等五部委发布《关于加强多种形式消防队伍建设发展的意见》，对发展多种形式消防队伍作了专门规定，同月在山东济南召开多种形式消防队伍现场会，明确了合同制消防队伍建设的总体思路、目标任务和工作要求，具有中国特色的合同制消防队伍正在我国各地迅速发展[3]。
2.2我国合同制消防队伍发展现状
“山东会议”以来，各地坚持统筹规划、因地制宜，不断推进体制机制创新，防灭火力量得到进一步增强。
截止2008年4月，各省、市、自治区政府批准征招合同制消防员和消防文职雇员60755人，已投入执勤2万多人。
公安部刘金国副部长在山东召开全国多种形式消防队伍建设现场会上提出,到2010年全国合同制消防队伍人数发展达到10万人的构想。
以本人实习所在山东消防总队为例，2002年底，山东省180个消防站，一线灭火队员只有2556人，平均每站仅14人，2003年初，山东省公安消防总队提请省政府定编出资，计划利用三年时间在全省征召4444名合同制消防员，截至到2008年3月底，全省已招收5234名合同制消防员，充实到233个执勤中队，使各执勤中队均达到30人以上。
同时山东消防总队制定出台了以合同制消防员为主体的县（市、区）消防中队建设标准和管理办法，建成35个以合同制消防员为主体的县（市、区）消防中队，单独担负并圆满完成了执勤灭火救援任务。
2007年，全省合同制消防员共参加灭火救援行动三万人次，抢救遇险群众4159人，抢救保护物资价值11.6亿元。
其他总队也根据各地的实际情况招收合同制消防员，部分总队合同制招收计划见表1。
表1部分总队合同制招收计划[4]
辽宁
上海
江苏
广东
截至日期（年）
2007
2007
2008
2007
人数（人）
4175
2000
4500
5000
3我国合同制消防队伍发展中存在的问题
3.1经济收入少，政治地位低
目前合同制消防员的招收是由地方政府以合同制的形式招收，大部分合同制消防员对消防工作的性质不了解，他们一旦融入部队后，实行的是军事化的管理，从事的是高度紧张和繁忙危险的执勤训练工作，总感觉实际得到的要比应聘时想象的少，贡献大而得到的少，特别是与现役同等年龄段的士官工资待遇相比也有很大差别。
比如，本人实习所在的支队合同制消防员实行的是基本工资800元，每个月除了自己应交的保险103.5元，实际拿到手的是696.5元，且每年只按基本工资的10%递增，也就是80元。
而一级士官未调资前是1053.6元，调资后第一年就拿1654元。
社会上在外打工的人员工资一般在1000元以上。
与现役士官以及在外打工做生意的同龄人相比，合同制消防员的付出与收入存在不对称性。
由于消防工作的特殊性，合同制消防员实行的是24小时执勤备战，而相关的待遇和保障却跟不上，工作时间太长且节假日没有保证。
本人对所在实习支队合同制消防员休假问题做过调查，大部分合同制消防员没有休假时间，支队规定合同制消防员周末可以轮流回家，但要当天返回，不能在外面过夜。
新的《劳动法》规定凡是节假日期间工作的人员应当是3倍工资，但调查表明合同制消防员根本没有享受这一待遇，并且基层部队的工作强度大、休息时间少，这也是造成合同制消防队员流动大、人才难以保留的原因之一。
其次是队员的政治地位。
合同制消防队员由于不属于现役人员，社会地位不高，不能享受现役人员的政治待遇，对日常工作中出现的政治荣誉他们又不能享受。
公安现役消防部队在官兵晋职、入党（团）、考学、学技术、评优评先等方面已建立起比较成熟的奖惩激励机制，而合同制消防队伍受体制等诸多因素影响，目前仅有入党（团）和学驾驶的政策倾斜，其他方面仍为“空白”，这些都极大地影响了合同制消防队员的工作热情和队伍的整体士气。
3.2合同制消防员的成分非常复杂
一是年龄较轻，婚恋问题复杂。
大部分队员年龄在16～25周岁之间，大部分为单身，且绝大部分来自农村，受农村地区婚恋习俗影响，不同程度的存在早婚早恋现象，有正在谈恋爱的；有准备结婚的；有已结婚生子的。
总之，不同程度的存在婚姻家庭等感情问题。
二是文化水平低，知识层次不高。
大部分合同制队员来自农村，家庭经济条件差，受教育水平限制，大部分队员的文化水平集中在初中，少部分是高中，一些通过关系招入的队员甚至连初中文化都没有。
三是入队之前社会经历复杂。
有从学校刚毕业踏上社会的；有服兵役退伍的；有在社会上打工多年的；有在家务农的等等，致使队员之间的思维方法、对问题的认识、日常想法和工作质量的不同，很容易产生摩擦纠纷。
四是来源地较为广泛。
队员大部分来自本地，也有部分来自周边县市区及地市的，还有极少数来自其他省。
有随父母亲戚一起出来工作的；有自己单独出来工作的；有来自农村的；有来自城市的等等。
来源地十分广泛，地域差比较明显。
五是进队动机多元，想法不一。
由于消防队伍的特殊性，使得很多人认为消防队是吃青春饭的，来消防队就是进行一下过渡再转岗。
因此，队员进队有的是来消防队打工的；有的是自己不愿来，在父母家庭压力下来消防队应付的；也有来消防队体验部队生活，自我锻炼的；也有来消防队试试看的等等。
造成队员流动性较大，队伍不稳定。
3.3队伍稳定性不够，人员流动性较大
目前，合同制消防队员与部队之间是依靠用工合同来相互约束的，与社会一般企业招聘工人一样，只要单位给出的待遇工人认可，工作环境工人满意，工人就会长期干下去，否则工人就会随时跳槽。
大多数合同制队员都有过社会阅历，他们一方面对部队有一定的新鲜感和神秘感，想通过应聘政府合同消防队员体验消防部队的生活，另一方面把消防部队当作一块跳板，想通过应聘政府合同制消防队员后学一两门技术好重新择业，一旦有了合适的职业就马上考虑跳槽，而合同制消防队又没有强制的限制手段，结果在合同制队员中很难保留业务骨干，老队员走后，必须要招聘新队员，新队员来队后又要重新培训，很长一段时间才能承担相应的工作，有时缺一、两个无法组织培训就很难及时补上，不但给队伍管理带来了很大不便，更严重的是会影响灭火救援工作。
3.4管理者对合同制消防员的管理理念缺乏创新
合同制消防队伍的管理者对准军事化管理概念非常模糊，对合同制消防员的管理手段、方法缺乏创新，且管理方法单一，要么把合同制消防员和现役士兵一样地管理；要么就放任自流。
合同制消防员对准军事化管理概念认识也不足。
所以在管理过程中，部队现役警官不自觉的就对合同制消防队员进行军事化管理，这和合同制消防员认为的准军事化管理有冲突，造成部分合同制消防员不适应，最终辞职不干。
3.5士官到合同制消防队代职管理存在不足
当前由于公安消防部队基层警官数量不够，短期内不可能为所有合同制消防中队配备现役警官，因此派遣思想素质好、业务技能高的二、三期士官到合同制消防队担任管理干部，有利于提高这些“老”士官的积极性，也有利于锻炼士官。
但是我们要充分认识到部队战斗班管理是一个点的管理，而合同制消防队的管理是一个面的管理，另外公安消防队战斗班的组成成份是士兵，而合同制消防队的组成成份是合同制消防员，管理对象不同，也就意味着管理手段、方法不同，管理水平决定着中队的一切。
另外，在公安现役队伍中士官班长是灭火救援的执行者，到了合同制消防队伍中士官转变为灭火救援的决策者，两者要求相差很大。
现在随着城市布局规划重新调整后，城市中心为商住区域，城乡结合和农村则是工业区域，以至于现在60％以上的火灾都发生在这个区域。
该区域消防情况十分复杂，灭火救援工作任务非常繁重，要求也越来越高。
同时日常消防基础工作，如水源道路重点单位的熟悉、灭火预案的制订都是现在士官代理排长的薄弱环节，因此加强这些士官的岗前培训，加强中队长与士官之间的传、帮、带尤为重要[5]。
4我国的消防队伍建设与发达国家的对比
4.1发达国家消防队伍体制
很多发达国家已经经历了几百年的工业化过程，其消防队伍体制已经相当完备，专职消防队、志愿消防队伍等多种形式消防队伍相互配合，形成了良好的运行机制，特别是其职业消防队与志愿消防队相互支撑的体制，有很好的借鉴价值。
（1）美国
美国的灭火力量主要有专职消防队和志愿消防队构成，其中大部分依靠志愿人员。
2003年，美国消防协会（NFPA）曾对美国消防力量进行过调查，美国有专职消防队和志愿消防队的总数为120万人，其中专职消防队为29.7万人，占25％；志愿消防队为90多万人，占 75％，美国现有消防队3万个，其中1600个消防队主要由职业消防队员组成；2100个消防队全部为职业消防队员组成；2.7万多个消防队全部由志愿消防队员组成[6]。
（2）芬兰
芬兰的消防工作十分扎实，从上到下都很注意消防知识的普及。
芬兰主管消防工作的内政部和全国6个省的主要领导都受过消防培训，不但懂消防工作，而且每年都会亲自参加防火安全检查，从而促使全国公民都非常重视防火工作。
在芬兰520万人口中，消防人员占到4‰以上，其中有职业消防人员4800人，志愿消防人员1.1 万人，以消防工作为主的临时消防人员4.3万人，此外还有遍布全国受过严格培训的青年消防人员11.2万人，火灾危险性大的工厂都有足够多的企业消防人员[7]。
（3）德国
德国是实行职业消防员和志愿消防员为主要灭火救援力量的国家。
其中，德国的志愿消防制度已有200多年的历史，已经比较完善。
德国法律规定，身体健康、品行良好、有献身精神的德国公民才可以申请成为志愿消防员。
担任志愿消防员满2年以上者，可优先录用为职业消防员。
人口在10万人以上的市、镇建立职业消防站；人口在5万人至10万人的，建立以职业消防员为中心、志愿消防员参加的消防站；人口在5万人以下的建立志愿消防站。
目前德国有1485个志愿消防站，140万名志愿消防队员。
志愿消防站归当地政府领导，经费由政府拨给[8]。
志愿消防站有两种，一种全部由志愿人员组成；一种由志愿人员和少量职业人员混合组成。
志愿消防站采取轮流值班制，一般的消防站每班只有3至4人值班，主要负责日常的设备维护、接警、调派等工作。
一旦有火警，调度中心即通过无线寻呼（广播式）或电话召集其他志愿消防员。
消防员无论正在做什么，都必须立即放下手里的事赶赴消防站，按照平时的分工投入灭火救援工作。
志愿消防员是兼职的，要完全志愿无偿地在消防站从事灭火救援工作。
志愿消防员参加灭火救援工作没有任何报酬，消防站只是定期给予一定的通讯、交通补助，额度很小，上班时间接到报警参加灭火救援工作，本单位不扣工资，单位的损失由政府给予一定的补贴。
（4）匈牙利
匈牙利是欧洲消防工作搞得较好的国家之一，早在1876年就成立了职业消防队、志愿消防队、企业消防队和青年消防队。
志愿消防队是第二大消防主力军，共5万人左右。
其任务一是协助职业消防队灭火救灾，全国城市中3级以下的火灾都由志愿消防队负责扑救；二是检查防火措施落实和执行情况；三是协助职业消防队培训企业消防队，并负责对公民和学生普及消防知识，进行消防教育；四是搞好农村消防工作。
青年消防队是志愿消防队的后备军，主要由青少年学生组成，年满12岁的可加入少年消防队，学习基础消防知识，16岁过渡到青年消防队后即可参加小型灭火[9]。
几个国家志愿消防员简况见表2。
表2几个国家志愿消防员简况
国家
总人口
（万人）
专业消防员
（万人）
志愿消防员
（万人）
志愿消防站
（个）
美国
26300
26.2
77.2
23000
日本
12400
15
96
各市、镇、村
法国
5500
4.6
25
德国
8800
4
164
35000
奥地利
800
0.2
24
4537
瑞士
650
0.6
21.4
2773
英国
5880
4.1
1.6
4.2我国与发达国家消防队伍体制的对比
从1982年开始，我国消防队伍纳入武装警察部队序列，干部战士全部成为服现役人员。
这种制度实行以后，大大提高了消防队伍的军事化正规化水平，队伍整体状况超过了历史上任何时期。
管理严格，训练刻苦，作战勇敢，政府投入大为节省，是中国消防队伍的突出特色和优势。
但公安现役体制的缺陷也很明显，人员流动快，不利于积累经验，特别是随着社会经济的发展，对消防工作提出了更高的要求，公安现役消防队伍的严重缺编，消防力量明显不足，严重制约了消防工作可持续发展，已经不能适应经济与社会发展的需要[10]。
通过和发达国家消防队伍体制的对比，我国合同制消防队伍在发展中应该借鉴：
一是借鉴德国担任志愿消防员满2年以上可优先录用为职业消防员的做法，改变合同制消防员的招收制度；二是借鉴国外职业消防的管理方式，改变合同制消防队伍的军事化管理方式；三是借鉴国外职业消防，制定合同制消防员的等级标准、职业要求和保障条件；四是借鉴国外职业消防员的轮班制度。
我们应该借鉴国外的经验，认真进行研究，从我国实情出发，大力发展合同制消防队伍，使合同制消防队伍走向职业化，改变我国消防力量不足的现实，从而建立以公安现役队伍为主，合同制消防队伍为有效补充的消防救援力量格局。
5促进合同制消防队伍稳定发展应采取的对策
5.1制订相关政策，建立法制保障体系
为了加强合同制消防队伍的建设，有关部门应尽快出台加强合同制消防队伍建设的规定，进一步明确发展合同制消防队伍的法律和政策依据，把合同制消防队伍建设纳入政府消防工作责任制。
我们应该参照公安现役队伍的标准，结合合同制消防队伍的具体情况，制定合同制消防员招收标准、职级标准，编制合同制消防员的装备，统一服装。
同时合同制消防人员因执行灭火救援任务、执勤或训练受伤、致残或者死亡的，要按照国家有关规定解决医疗、工伤待遇和申报烈士等问题。
通过法制化的管理实现合同制消防队伍建设各个方面和环节的标准化、规范化、制度化。
5.2提高经济收入，提升政治地位
经济收入是合同制消防员最为关心的话题，也是影响队伍稳定的最关键因素。
消防作为一个特种行业，职业危险大、工作强度大、任务难度大，合同制消防员的收入应以特种行业来确定，其经济收入要明显高于当地平均收入水平。
但在实际中我们可以看到，在经费保障方面，由于地区差异，政府对消防工作的支持力度相应会受到地方财政的限制，合同制消防员的经费有时不能及时到位。
由于政府经费的单一性和局限性，可以通过多方努力，在争取当地政府大力支持的同时还要积极与社会其他部门、单位协调，争取他们的理解和支持，使经费的来源更加多渠道、多样化。
我们也可以借鉴国外一些好的做法，实行消防税收制度。
例如英国和德国的消防经费主要来源于消防税收[11]。
把这部分资金用于发展合同制消防队伍，确保合同制消防员劳有所得，劳有所值。
对于提升合同制消防员的政治地位，可以采取以下措施：
一是积极向地方政府争取合同制消防员抚恤优待政策，落实队员的福利、养老、医疗、抚恤等保险保障，从机制上保证合同制消防队伍的稳定。
二是参照拥军优属政策，根据现役士兵的待遇，给合同制消防员的家属适当享受特殊的政治待遇。
三是广泛营造政治氛围，建立健全队员的晋职、学技术、入党（团）、评优评先等工作机制，努力创造一种拴心留人、争先创优的工作环境。
5.3加强政治思想教育，培养队员的职业精神
首先从提高合同制消防员思想认识出发，强化思想教育，使他们真正地认识到“合同制消防”这种职业的特殊性，使他们拥有良好的职业素质、职业道德，把他们真正地带进我们部队中来。
对此，应从以下几方面做起：
一是在日常思想教育过程中，应加强对他们的宗旨意识、职业道德教育。
要多开展交心、谈心活动，结合部队开展的各项教育工作，以身边的人和
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