市场怎样重新配置劳动力资源.docx
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市场怎样重新配置劳动力资源
市场怎样重新配置劳动力资源？
中国城乡劳动力市场的形成与发育
蔡昉
中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长
在拥有亿人口的中国，劳动力资源丰富。
能否使劳动力得以比较充分地就业，不仅决定了居民收入和生活水平的提高，也直接影响到社会的稳定。
不仅如此，改革以来经济增长的经验还表明，把劳动力从生产率低的部门转移到生产率高的部门，本身就是经济增长的重要源泉。
为了保持经济增长的可持续性，劳动力的转移和就业具有十分重要的意义。
本文把中国目前的就业水平和结构，放到一个劳动力市场形成过程的分析框架中进行评价，看改革以来，市场上怎样在调整产业结构的同时，重新配置劳动力资源的，并揭示出阻碍劳动力市场进一步发育的制度性障碍。
一、改革以前的劳动力配置和就业体制
改革以前的中国经济体制模式是为重工业优先发展战略服务的。
在资本稀缺的经济中，推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，因而必须通过计划分配的机制把各种资源按照产业发展的优先序进行配置。
由此，以资本和劳动力为代表的资源或生产要素，既无必要，也不允许根据市场价格信号自由流动。
因此，随着年代这种发展战略格局确定下来，一系列相关的制度安排把资本和劳动力的配置，按照地域、产业、所有制等分类人为地画地为牢，计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。
其中把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域上和所有制之间的流动。
在年代改革以前劳动力市场不存在，首先表现在城乡之间劳动力配置的分割，即统购统销政策、人民公社制度和户籍制度这一传统体制的三套马车，把城乡劳动力人为地分割开，城乡之间的人口迁移和劳动力流动几乎从不发生。
在这期间，中国的工业化特别是重工业化的速度虽然较快，但没有像发展经济学家预言的那样，以相应的速度吸收农村剩余劳动力。
也就是说，以工业产值比重提高为特征的产业结构转换发生的同时，以农业劳动力比重下降为特征的就业结构转换却微不足道，即中国就业结构转换比产值结构转换来得更迟一些。
这是中国经济结构转变中的一个非典型化特征。
并且，这一特征一直影响到目前的中国产业结构特点。
改革以前劳动力市场不存在的另一个表现，是城市就业的刚性特征。
为了保持社会稳定，城市居民的就业在传统体制下得到充分的保障，由劳动部门或人事部门按照整体经济计划和资源配置优先序安排就业和岗位。
在吸收就业的机会中，国有部门是主要的渠道，辅之以城市集体经济部门。
而一旦这种就业被安置妥当，一个职工几乎就不再有机会改变就业单位，也没有被解雇和失业之虞。
因此，寻求就业者并不面对一个竞争性的劳动力市场，只需要具有城市户口，就会自然而然的得到就业安置。
所以，改革以前的城市就业机制有两个特点：
第一，就业者面对的机会是均等的，就业的过程大同小异，因而劳动力配置在城市内部是一个一元化的过程；第二，这种就业机会是绝对排他性的，即只要一个人没有本地的户口，无论其人力资本如何，无论企业有何等迫切的需要，只要不是在计划安排之内，雇佣关系不会发生。
因此，改革以前劳动力资源的配置表现为一种二元结构，即城乡之间的对立和反差。
这种城乡之间的对立和反差，主要表现为劳动力资源的配置不是城乡一体化的过程，而是被分割的，相应地城乡劳动力占有的资源严重不均等。
年城市部门共有万职工就业，农村劳动力人数为亿，两者劳动力之比率为∶；而同年国有企业拥有固定资产总值亿元，农业中仅有固定资产总值不足亿元，两者资本之比率为∶。
按照生产要素遵循提高边际报酬的逻辑流动的原则，这实际上就意味着就业机会在城乡之间分配的不均等。
二、改革以来劳动力市场的形成
既然改革以前城乡劳动力分割的格局是重工业优先发展战略及其一系列相应制度安排的结果，则随着改革的进行，城乡劳动力市场应该有所发育。
实际情况也的确如此。
农村实行家庭承包制以来，农村剩余劳动力经历了离土不离乡的阶段之后，开始大规模地向城市部门转移。
由于户籍制度尚未彻底改革，这些劳动力大多数并不预期在城市长期居住下来，而是形成了一种流动人口。
据估计，这种流动中的劳动力的人数大约在万左右。
经过了大约年的农村劳动力转移，对农村经济增长、结构变化以及城乡劳动力市场发育造成了深远的影响，具体来说产生了三种效果。
第一，居住在农村的劳动力不再局限于从事农业劳动，而其就业已经广泛地分布在城乡各种行业中。
表显示年以来农村劳动力的就业结构变化，超过的农村劳动力已经转移出农业，在工业、建筑业和第三产业等部门就业，其中超过一半转移到本乡以外。
按照这个比例，目前农村劳动力的行业和地域分布大致是：
农村劳动力总数约亿人，大约亿人转移到非农产业，其中约万人转移到本乡以外包括城镇地区的非农产业就业。
虽然根据中国经济结构转变的要求看，这种农村劳动力转移仍然是不充分的，但与改革以前的情况相比，中国农村劳动力就业结构已经发生了根本的变化。
表农村劳动力就业结构变化（）
农林牧渔
其中:
种植业
工业
建筑业
交通、运输业
邮电、通讯业
商业、饮食业
服务业
文教卫生业
其它
资料来源：
中华人民共和国劳动与社会保障部培训就业司、信息中心（）。
第二，城市职工现在不仅不再享受传统就业体制的“铁饭碗”，而且面临着与外地劳动力的竞争。
国有企业劳动制度的第一轮改革开始于年。
当时针对的是固定工的雇用政策改革，第一次动摇了存在了几十年的终身雇用制度，即“铁饭碗”。
同时，从年代后期开始，农村劳动力中的一部分转移到城市，参与了城市就业机会的竞争。
虽然这些外地劳动力大多从事那些城市居民不愿意接受的工作，但潜在的工作竞争毕竟已经出现，劳动力市场开始发挥其职能。
第三，国有经济不再是劳动者就业的惟一渠道，国有经济吸纳劳动力的比重大大下降。
随着非国有经济的发展，对劳动力需求越来越大，吸收了大量城市新进入劳动力市场的就业者和农村转移劳动力。
而随着国有经济在整个经济中的比重趋于下降，其就业比重也相应下降。
例如，在年期间，国有企业雇佣劳动力比重从占城市全部就业的下降到；城市集体经济就业比重从下降到；其他城镇非国有经济的就业比重则从无到有，年达到。
正是在国有经济和传统集体经济就业比重的这种下降中，城乡劳动力市场开始形成（见图）。
在改革中出现的非国有企业具有劳动密集型特点。
从全部非国有工业企业的产业结构，可以观察到其具有最突出的劳动密集型特点，其中三资企业（外商独资、中外合资和中外合作企业）的劳动密集型也高于国有企业。
表表示的是每个工业部门中国有企业与非国有企业的分布。
其中第（）栏和第（）栏之和为。
此外，把不同所有制工业企业的行业结构比重由高到低排序，并与各个行业的资本节约程度（将“固定资产净值增加值比率”由低到高排序）作相关分析，得出国有及控股企业与资本节约程度的相关系数为，全部非国有企业为，三资企业为。
可见不同所有制企业具有不同的资本节约程度，或者说各自产业结构对比较优势的反应。
资料来源：
国家统计局：
《中国统计年鉴》
图改革开放以来中国就业增长与结构
表各工业部门中不同所有制企业的分布（）
全部非国有
三资企业
国有及控股
全部非国有
三资企业
国有及控股
皮革毛皮羽绒及其制品业
印刷业记录媒介的复制
服装及其他纤维制品制造
黑色金属矿采选业
文教体育用品制造业
化学原料及制品制造业
家具制造业
医药制造业
塑料制品业
有色金属矿采选业
金属制品业
饮料制造业
木材加工及竹藤棕草制品业
有色金属冶炼及压延加工业
电气机械及器材制造业
化学纤维制造业
仪器仪表文化办公用机械
交通运输设备制造业
造纸及纸制品业
煤气的生产和供应业
食品制造业
黑色金属冶炼及压延加工业
非金属矿物制品业
煤炭采选业
橡胶制品业
电力蒸汽热水生产供应业
食品加工业
石油加工及炼焦业
纺织业
自来水的生产和供应业
普通机械制造业
石油和天然气开采业
电子及通信设备制造业
烟草加工业
专用设备制造业
木材及竹材采运业
非金属矿采选业
资料来源：
国家统计局：
《中国统计年鉴》
三、劳动力市场形成的制度障碍
世纪年代以来，各种旨在分割城乡劳动力市场的若干制度方面都不同程度地得到了改革。
家庭承包制的普遍推行，农产品市场逐渐放开，以及生产要素市场的发育，推动了劳动和资本在农村内部和城乡之间流动。
相应地，由于户籍制度有所放松，城市福利体制开始改革，劳动就业也逐渐市场化，劳动力的流动性愈益加强，大批外来工在城市部门受雇用。
到世纪之初，虽然一系列不利于农村劳动力转移的政策仍然存在，户籍制度改革在小城镇和部分大中城市已经松动。
从城市劳动力市场的发育看，经过微观放权改革，企业劳动效率提高了，企业冗员现象便明显起来，出现失业现象。
首先，由于产业结构调整，使一部分丧失比较优势和国际竞争力的部门排挤出大量劳动者。
这个过程无可避免地要使部分职工处于结构性失业状态。
其次，国有企业改革使企业经理人员取得了劳动用工自主权。
随着企业自主权落实、企业改制加快和“减员增效”口号的推动，部分职工开始下岗，其中有部分被推向社会，构成失业群体。
除以上两个主要原因外，年代末期国内需求不足，也令致对劳动力的需求相应减低，从而加剧了城市的失业问题。
世纪年代中期以来，城市失业问题日益严重。
在中国，失业问题主要以两种形式表现，第一种形式是通常所指的失业，即职工离开原来的工作岗位，丧失有收入的工作机会。
年城镇的登记失业率始终维持在，但登记失业人员只是实际失业人口中的一个部分。
通常，登记失业者会得到失业保险金作日常开支。
另一种失业形式称为下岗，这是目前中国特有的现象，即失业者离开工作岗位，但保持与原单位的劳动关系；企业开办再就业中心，负担下岗人员的福利和提供基本生活保障。
在下岗的形式下，国有企业被政府赋予了社会保障的职能，那就一是把失业问题内部化，维持隐性失业，另一是继续负担失业者的福利和补贴。
这实际上是因为社会失业保险体制不健全，企业唯有暂时承担这种保险职能。
从年起，离开工作岗位将采取公开失业的形式，而不再采取下岗的形式。
这对社会失业保险制度的完善提出迫切的要求。
只有建立起城镇职工失业保险制度，才能把企业替社会或国家分担职工富余的负担，转为由劳动力市场解决职工再就业需求，而在他们转岗过程中，社会用共济的方式提供保障。
在劳动力市场形成过程中，城市居民常常把失业、下岗等现象，以及在劳动力由市场调节情况下经常发生的就业现象，归咎于农村转移劳动力的竞争，而通过各种方式寻求政府的保护。
由于城市政府受到本地居民要求就业保护的压力，出台了一系列保护本地居民就业，排斥外地劳动力的政策，在某种程度上又大大限制了劳动力市场的发育。
现在，一方面城乡劳动力市场的一体化程度并未打破传统的二元结构，另一方面城市形成了主要在国有经济部门发挥作用的劳动力配置机制，以及在非国有经济部门发挥作用的劳动力市场机制，因此实际上在中国形成了一个双二元劳动力市场。
在所有阻碍劳动力流动的因素中，尚未根本改革的户籍制度是最为基本的制度约束，是妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源。
这种户籍管理与其它国家实行的居住地登记制度不同，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。
根据户籍管理规定，一个人出生后，依据其母亲的户籍所在地进行户籍登记。
在他或她的一生中，除非政府认为有恰当的理由，或按照计划经济的统一安排，经公安部门批准，才可以改变户籍登记地。
从年代末到改革开始，户籍制度一直严格执行，人口迁移，特别是从农村到城市的迁移，会受到严格的限制。
具体而言，人口的区域迁移是由公安部门控制的，计划安排之外的农村向城市迁移几乎不可能；劳动力的产业转移则由劳动、人事部门计划调配，自发的劳动力市场也不存在。
除了户籍制度直接制约农村人口迁移和劳动力转移之外，还有一系列传统体制也会防碍这种人口流动的发生。
例如，城市全面就业和低工资制相配合、城市住房、医疗、教育和其它生活基础设施都含有排他性的补贴。
即作为一个拥有合法户籍身份的城市居民，通常可以得到就业保障，而一旦就业，就可以获得近乎不付租金的住房、公费的医疗、免费的初、中级教育，以及低价享受公共交通等等日常的生活福利。
四、劳动力市场发育展望
目前改革的目标应该是加快劳动力市场的形成和完善。
对于这一改革最重要的两个领域是社会保障制度的改革和户籍制度的改革。
社会保障制度的改革将会解除企业的政策性社会负担，从而按照市场原则雇用劳动力，可以更清晰地显示劳动力的实际稀缺程度以及相对价格，既有助于劳动力市场的发育，也帮助产业结构的调整。
加快和深化社会保障制度改革的重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度的改革，同时建立和完善最低生活保障制度，由此可以筑起可靠的社会保障线。
城镇职工基本养老制度。
养老基本制度由基础养老金和个人帐户养老金两部分提供保障。
基础养老金由单位缴费，实行现收现付的统筹互济，逐步提高统筹层次，以保障退休职工的基本生活水平。
个人帐户养老金由个人缴费，实行完全的积累制，体现多缴多得的效率原则。
基础养老和个人帐户养老两部分基金将分开管理。
城镇职工基本医疗制度。
医疗基本制度也是由医疗保险统筹基金和个人帐户两部分提供保障。
基本医疗保险统筹基金主要支付大病和住院费用，体现社会共济原则，一般以地级以上行政区为统筹单位。
个人帐户主要支付小病及门诊费用，通过把个人帐户与个人自我保障能力挂钩，制约医药费用的扩大。
与此同时，推进医疗机构、药品流通体制的改革，建立医院、患者、保险机构和药品生产、流通机构几个方面的相互制约机制，控制医疗费用上涨。
根据中国国情，建立多层次、广覆盖的基本医疗保障。
失业保险制度。
将城镇全部企业事业单位及其职工纳入失业保险范围，依法征缴失业保险费，规范失业金领取办法，通过发放失业救济金和提供职业介绍和培训等服务，帮助失业职工尽快实现再就业。
通过增量改革的方式，把职工下岗并由企业“再就业服务中心”发放基本生活补贴的办法，转变为职工加入失业保险，失业后与原单位脱钩，领取失业救济金。
也就是说，企业新裁减人员不再进入“再就业服务中心”，而是通过失业保险机制把失业人员直接推向劳动力市场。
同时创造条件，与目前在“再就业服务中心”中的下岗职工解除劳动关系，并使社会保险关系随之接续上来。
最低生活保障制度。
城市中那些不符合基本养老保险或失业保险的劳动者，以及虽然享受有关保险但家庭人均生活费用低于当地政府制定的最低生活标准的劳动者，由最低生活保障制度予以保障。
年月日国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》并开始施行。
目前，各地已普遍把在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口纳入城市居民最低生活保障范围。
到年底,全国共有城市居民最低生活保障对象万人。
从保障对象的构成来看，在职、下岗、失业、退休人员和其他困难人员占，其余为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老。
户籍制度对于诸多妨碍劳动力市场形成的政策来说，是一种更为根本的制度。
只有对之进行根本性的改革，才能够彻底消除劳动力市场形成的障碍。
而一旦这个制度不复存在，城乡一体化的劳动力市场不仅有利于农村劳动力的流动，也有助于消除城市劳动力资源配置中的扭曲，从根本上也是有利于城市居民增加就业的。
目前的格局是，两万多个小城镇已经全面启动户籍制度改革；市场化水平较高的一些中等城市也主动放开户口控制；甚至少数省会级的大城市，因其不再享有靠补贴发展城市的特权而主动放松户口控制。
按照类似的逻辑，当中国整体改革特别是社会保障体系的建立达到一定的阶段，以至那些至关重要的超大型城市的发展，也不再能够依赖补贴时，放宽户口控制乃至彻底废除现行的城乡分割的户籍制度，就是水到渠成的事情。
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