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国有资产流失问题研究
成绩
本科生毕业论文
题目：
国有资产流失问题研究
年级：
08
专业：
国际经济与贸易
学号：
姓名：
指导教师：
2012年2月10日
目录
摘要………………………………………………………………………………………………….........
Abstract..............................................................................Ⅳ
一、引言…………………………………….......................................1
二、国有资产及国有资产流失…………………………………………………………………..1
2.1国有资产………………………………………………………………………………..…………...…1
2.1.1国有资产的定义............................................................1
2.1.2国有资产的分类及特点....................................................1
2.2国有资产流失
2.2.1国有资产流失的定义
2.2.2国有资产流失的现状及途径
三、国有资产流失的主要形式……………………………………………………………….…..
3.1重大建设、投资等活动缺乏科学论证，决策失误环节
3.2国有企业破产环节
3.3国有企业和事业单位改制环节
3.4财政性蚕食环节
3.5特殊领域或现象环节
四、国有资产流失加大的深层次原因剖析
4.1从国家层次上看
4.1.1根本原因：
产权主体模糊……..……………………………………..……………..…
4.1.2法律规章制度存在漏洞………………………………….
4.1.3监督制度不健全，保护不力………………………………………………
4.1.4司法机关执法不严，惩罚失当…………………………………………………….
4.1.5市场体系的发展还处于初级阶段国家权益缺位，管理体制落后
4.2从企业内部上看
4.2.1管理制度不规范
4.2.2管理层收购有弊端
4.2.3财务造假，使大量国有资产流失
4.2.4私设“小金库”
4.2.5企业破产的“一举两得”
4.3从社会角度上看
4.3.1道德缺位
4.3.2大多数群众不了解国有资产的定义与影响
4.3.3社会缺乏保护国资的广泛教育与宣传
五、国有资产流失的应对措施
5.1完善国有资产立法体系
5.2利用网络平台对全国国有资产建立信息库
5.3完善并加强对国有资产的刑法保护
5.4加强对国有资产的监督检查
5.5多管齐下、综合治理，提高全民族保护国有资产的法律意识
全文总结
致谢
国有资产流失问题的研究
摘要国有资产是国家得以存在，国家机器得以运转、建立社会主义市场经济的物质基础。
国有资产的快速增值，是完善和发展社会主义市场经济的重要保障。
在我国，国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。
然而自改革开放以来，处于经济转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实那就是国有资产流失。
国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏，而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。
因此，了解我国企业国有资产流失的途径和原因，探讨企业国有资产的监管对策等相关问题，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，对我国企业的改革与发展具有重大的意义。
关键词
Studytheproblemofstate-ownedassets
AbstractTheexistenceofstate-ownedassetstothestate,thestatemachinetorun,establishingasocialistmarketeconomy,thematerialbasis.Therapidappreciationofstateassets,istoimproveanddevelopthesocialistmarketeconomyisanimportantguarantee.InChina,thestate-ownedassetisinthepolitical,economicandsociallifeoccupiesapivotalposition.However,sincethereformandopeningup,intheeconomictransitioninChinahasbeenfacingaharshandconfusingrealitythatstate-ownedassets.Seriouslossesofstateassetswillnotonlysocialstabilityandeconomicdevelopmentoftheexternalconditionsisdestroyed,butalsoathreattotheaccumulationofsocialwealthandthusaffectstheentirecountry'seconomicsecurity.Therefore,tounderstandChina'sstate-ownedassetsofthewayandcausesofstate-ownedassetssupervisionmeasuresandotherrelatedissuesinthemarketeconomy,acceleratethestate-ownedassetsmanagementsystem,strengthensupervisionofstate-ownedassets,theestablishmentofbindingmechanismstopreventstate-ownedassetsofChina'senterprisereformanddevelopmentofgreatsignificance.
Keywords
第1章引言
1.1研究背景
随着国家经济制度的改革，国有资产逐步由备受保护的高度下滑至遭到严重流失的境况。
作为我国国有经济核心支柱的国有资产确实需要我们从多方面进行治理以免国有资产继续流失。
因此，有必要对我国国有资产的流失作一个深入的分析与研究。
1.2研究意义
国有资产是我国国有经济的核心支柱，它作为国有经济的“龙头命脉”对我国市场经济的发展有着举足轻重的作用。
国有资产的流失对我们国家、人民的各方面都有着严重的危害。
从源头上根治国有资产流失，让国有资产稳健地发展，真正做到保值、增值，对我国市场经济有着深远的影响。
1.3研究现状
自我国国有资产改制以来，特别是90年代以来，我国国有资产流失不仅没实现到保值、增值，而且还向保值的相反方向——流失逐步恶化。
据我国国有资产委员会统计，每一年国有资产流失的数额多达上千亿元人民币，其数量之巨大令人们瞠目结舌。
国家为了使国有资产实现保值、增值，实施了一系列国有资产改革方案，但一些动机不良的个人或企业便藉着改革之名、实行狂吞国资硕果之实。
一些思想腐化的高管层为了一己私利，弃国有资产保值、增值于不顾，通过各种违法犯罪手段侵吞国家财产……这种种现象充斥着国有资产改革进程之中。
国有资产的流失，一方面，违法犯罪分子中饱私囊、影响社会风气，另一方面，损毁国有资产的良性发展。
保护国有资产免受流失的继续损害，确实刻不容缓！
第二章国有资产及国有资产流失的界定
2.1国有资产
2.1.1国有资产的定义
国有资产（theStateAssets），即指国家所有的财产。
国有资产这一平民化用语，与中国的国企改革是分不开的，中国的国企改制起步于20世纪70年代末，其改革目的主要是顺应由计划经济向市场经济过渡的历史大趋势，“使企业成为相对独立的社会主义经济单位”。
2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）第2条规定给国有资产的定义是：
“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种出资所形成的权益”。
因而，法律对国有资产的定义落脚点是“权益”二字，国家享受的是对国有资产的所有者权益，因而在实务操作中，国有资产的管理者、使用者、占用者都是国家利益的代表，都肩负着国有资产的保值增值的责任。
2.1.2国有资产的分类
⑴按国有资产管理管理体制划分：
①中央国有资产②地方国有资产
⑵按产业划分：
①第一产业②第二产业③第三产业
⑶国有资产按存在于国内外分类：
①国内国有资产②国外国有资产
2.2国有资产流失
2.1.2国有资产流失的定义
国有资产的流失是指国有资产的出资者、管理者、经营者，因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。
2.1.2国有资产流失的现状
我国现阶段的国有资产流失呈现出以下四点：
一是经济高速发展时期，国有企业管理体制发生变革时期往往是国有资产流失的高发期。
二是少数企业的领导干部同不法私营企业主或个体老板相互勾结利用，乱投资、乱担保和乱借款，共同侵吞转移国有资产。
三是腐败分子正在从对生活资料的占用发展到对生产资料的占有，从对财务的积累发展到对资产的积累。
四是作案主体、作案手段、作案形式表现出多样化、复杂化、智能化、国际化，案件查处的难度加大。
第三章国有资产流失的主要形式
国有资产流失发生在国有资产从投入、生产运营到退出等各个环节上，特别是国有企业在产权变更中国有资产不合理地从国有流向非国有的过程。
而所有这些流失都是由于国有资产在经营管理过程中的失误、麻痹、大意甚至人为的制造各种手段导致的国有资产的流失。
具体来讲，国有资产的流失主要有以下几种形式：
3.1重大建设、投资等活动缺乏科学论证，决策失误环节
从国家层面讲，由于“政绩效应”的影响，“形象工程”、重复建设、盲目引进的政府失效行为屡有发生，这既浪费人力、物力，加剧产业结构矛盾，也造成国家和地方财政压力增大；从国有企业层而讲，“一窝蜂”地投资热门领域，“撒胡椒面”似地盲目投资，也使国有企业的资产（对外投资、固定资产等）不断扩大，但创造价值的现实生产能力和盈利能力却不断下滑。
3.2国有企业破产环节
（1）相当一部分国有企业破产的主要动机是逃避债务，即利用企业破产，核销银行贷款，直接造成国有资产流失；
（2）企业破产清算时，需要短期内实现资产变现，在实际操作中，破产企业资产变现往往低于资产评估值，大量资产从账上消失；
（3）企业破产重整时，一些优良资产被剥离；企业被廉价出售或借壳，造成国有资产流失。
3.3国有企业和事业单位改制环节
无论是国有企业改制、重组或是事业单位“非转经”改制，在利益调整中，国有资产通过以下途径流失：
（1）金蝉脱壳的形式，以实行改制为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，山企业管理者直接掌握，而把劣质资产和冗员、债务、亏损业务等留在母公司，逃废银行债务；
（2）压价出售国有资产的形式，无论是外资、外部机构或个人或是管理者个人，利用操纵清产核资和评估审计等程序，低估漏估国有资产；利用私下交易，干预产权转让价格，低价出售国有资产和产权，造成国有资产人量流失；
（3）内部人控制形式，在国有企业和事业单位改制中，一些领导利用手中权力，通过对企业或事业单位科层制的人范围“改造”，将内部的管理权力向家族成员转移，把亲属安插进企业中的各级管理层形成“内部人控制”的“家天下”。
3.4财政性蚕食环节
财政性蚕食形成的国有资产流失，主要表现在以下几个方面：
（1）财政赤字向银行透支；
（2）银行垫付款项认购国债；
（3）财政应补企业亏损未补款项。
3.5特殊领域或现象环节
（1）“59岁现象”，类似云南红塔集团的储时健、深圳市能源集团的劳德容等企业管理者，在自己即将退出权力舞台之际，利用对企业的实质控制权，把国有资产公开转化为个人收入；
（2）各种资源型资产在开发权许可、转让以及各种项日安排环节发生的流失问题；
（3）国有企业或行政事业单位，私设“小金库”或设立分公司，以各种名目不记账、不入账，形成账外账，使国有资产在账外流转中流失。
第四章国有资产流失加大的深层次原因剖析
通过以上国有资产流失主要形式的分析，之所以当前国有资产流失问题如此严重，是与各个环节中出现的漏洞有关的，而从分析来看当前各个环节出现的漏洞不但没有修复，而且又有不断加大的可能。
因此，有必要进一步分析其深层次的原因，以便提出解决对策。
4.1从国家层次上看
4.1.1根本原因：
产权主体模糊
国有资产没有统一的权威的国有资产行政管理机构全面履行对国有资产的组织、运营、管理和监督职能，是国有资产流失的重要原因。
没有理顺国有资产的所有权、管理权、经营权之间的关系，并以行政权代行所有权、管理权和干预经营权，造成了国有资产使用时各方都要管，国有资产流失时各方都不管的局面。
4.1.2法律规章制度存在漏洞
产权制度法律法规不完善，国家对国有资产的所有权缺乏有力的法律保证，尤其是对行政权代替、侵蚀和干预国有资产所有权、管理权、经营权的做法缺乏法律的界定和约束。
资产管理的法律法规不完善，缺乏完善的资产运营、资产流动等资产管理的法律法规，使得对一些国有资产流失的处置无法可依，制止不力。
资产评估和中介活动的法律法规不完善，对资产评估中的违法违规行为，缺乏约束、监督和进行制裁的依据。
4.1.3监督制度不健全，保护不力
国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，它的改革是一项综合性的系统工程。
多年来只强调了形式上的改革：
放权、让利、承包、租赁、改制、改造等等，这样一来，企业的自主权是扩大了，改革在形式上实现了，但企业该做什么，不该做什么，怎样做，却没有应有的约束与限制，没有建立健全的相应制度。
4.1.4司法机关执法不严，惩罚失当
司法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于保护国有资产权益。
特别是在税收征收管理方面，尽管我国的税收法律体系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科学性、执法不力，导致税收流失现象比较严重。
4.1.5市场体系的发展还处于初级阶段
我国的市场建设经过多年的努力取得了一些成绩，但总体来说市场发育程度还比较低，处于初级阶段，阻碍了国有企业的改革，也导致了国有资产的多渠道流失。
由于市场主体发育不充分；价格机制不健全；各类市场发育不平衡，市场的地区封锁较严重，以及市场中介组织机构不规范，多方面的因素导致了国有资产的流失。
4.2从企业内部上看
4.2.1管理制度不规范
一些企业经营管理混乱，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。
4.2.2管理层收购有弊端
管理层收购又称MBO，20世纪90年代末，MBO随着中国国有企业的产权改革的脚步开始登陆中国，随后许多企业都选择MBO的形式进行改制，它成为不少地方处置国有资产的的一个常见现象，而这在国外是普遍反对的做法。
一些地方政府对国企进行“用包袱”式的改制，在实施中有依靠原企业管理者来清产核资、资产评估等工作。
当事人从个人利益考虑，当然希望尽量评低国有资产，然后再自己设法接受，甚至拿“干股”成为持有者。
近年来国内对MBO的批评声迭起，国企管理层收购改革中不够规范，故意做亏企业，自买自卖，采取种种巧取抢夺的手法侵吞国有资产。
4.2.3财务造假，使大量国有资产流失
财务会计造假不仅导致了会计信息失真，经营业绩虚假，财务状况不实，而且造成了国有资产的大量流失，银行贷款沉淀，企业积累与债权人利益受损，削弱了国家财经法规的权威，严重干扰了国家的宏观管理，干扰了社会主义市场经济秩序，为行贿受贿、权钱交易、挪用贪污打开了方便之门，严重败坏了社会风气，
4.2.4私设“小金库”
由于管理不善，相当多的企业存在账外国有资产。
账外设账是使国有资产脱离监控并导致资产及其收益流失的典型做法。
“小金库”问题不仅扰乱市场经济秩序，造成国有资产流失，而且滋生腐败，败坏党风政风，影响社会和谐稳定。
4.2.5企业破产的“一举两得”
（1）巧立名目中饱私囊。
破产资金主要用于安置职工，清偿银行贷款和债务。
而有的企业领导或破产领导小组成员在企业破产之前、破产之中或破产之后清算时，采取虚报冒领、假公济私的办法，中饱私囊。
（2）廉价出售国有资产从中受贿。
有的企业领导在企业破产之前私自将单位的门面房、厂房、机器、设备、车辆等国有资产廉价出售，从中接受购买者的好处。
（3）利用职务之便挪用公款进行营利。
有的部门对企业资产管理不善，造成随意挪用或私存侵占利息等现象比较突出。
（4）私分国有资产。
有的破产企业的领导或破产领导小组负责人，在企业破产之前擅自决定将单位的部分财物分给干部职工，或不按国家法律规定处置破产资金，造成个人得好处、国家受损失。
（5）用破产资金公款吃喝玩乐。
4.3从社会角度上看
4.3.1道德缺位
4.3.2大多数群众不了解国有资产的定义与影响
4.3.3社会缺乏保护国资的广泛教育与宣传
第五章国有资产流失的应对措施
国有资产流失是在我国转轨时期，在推进国企改革以实现经营机制转换过程中所出现的一种社会违法现象。
制度及法制的不健全、法律不配套、调控力度小够等应该说是这一社会违法现象产生、存在的土壤。
因此，针对我国当前国有资产流失的表现形式，对国有资产流失的整治、防止应采取如下对策:
5.1完善国有资产立法体系
完善国有资产立法是国有资产保护中极为重要的一个因素。
第一，要制定一些与国有资产管理密切相关的法律法规，如《产权交易法》、《国有资产流失案件查处办法》，改变实践中无法可依或有法难依的局面。
出台《国有资产流失案件查处办法》，就是要明确国有资产流失案件查处的机关，合理界定国有资产流失的概念，规定查处机关及工作人员的权利与义务，以及不行使查处权力应当承担的责任等。
出台《产权交易法》明确规定产权交易主体、决定权与审批权、资产评估和产权交易的方式、程序等使产权交易遵循明确的法律规范，逐渐纳入法制化轨道；
第二，要修改一些操作性不强的规范。
我国目前关于国有资产管理的规范性文件数量不少，但操作性较差，如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》都规定了造成资产流失的单位和个人应当承担的行政和刑事责任，但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有具体规定，操作性很差。
因此，必须对已有的国有资产管理方而的法律规范进行清理和修改，提高可操作性，发挥应有的作用。
5.2利用网络平台对全国国有资产建立信息库
通过对国有资产信息库的建设，使每一项国有资产进入全国国有资产信息库，使每一项国有资产都有自己的唯一的合法标识，就像我们的身份证明一样，有出生日期，有唯一的代码，死亡有死亡证明，对每一项国有资产进行全程监控。
科学技术的进步己经使得建立全国国有资产信息库成为可能。
5.3完善并加强对国有资产的刑法保护
我国刑法对国有资产的保护主要体现在侵犯财产罪、读职罪和破坏社会主义市场经济秩序罪等三类罪中，明显存在三大缺陷。
一是犯罪主体范围规定过窄，妨碍刑法的全而保护；二是对新出现的犯罪行为，刑法保护严重滞后；三是对国有资产的法律保护仅限于行政、经济手段，刑事手段运用明显不足，无助于对国有资产流失进行有效的控制”。
为保护国家财产所有权这一重要的社会关系，认为应该从以下几个方面完善刑法对国有资产的保护机制：
首先，在刑法调整的广度方面，第一，要适当扩大犯罪主体范围，特别是注重运用刑法规范法人的行为，有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪；
第二，受贿罪、贪污罪主体范围也应扩大。
《关于违反公司法的犯罪的决定》将受贿罪主体扩大到公司董事、监事、职工等非国家工作人员，这对于保护国有资产具有重要意义。
除公司、企业以外，如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段，纳入受贿罪调整范围；
第三，我国刑法调控覆盖面要随着违法犯罪活动领域的扩大而适当扩大。
刑法作为最后的最为强制的手段在法律上应得到体现。
针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为，有必要增设虚假陈述罪、利用不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。
其次，在刑法调控的力度方面，要针对各种犯罪的特性，考虑刑罚的有效性，有针对性地施加刑罚力度。
对于惩治侵犯国有资产的犯罪，最为有效的武器是广泛地使用财产刑。
一是应将罚金刑的范围扩大，对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑；二是保留、完善没收财产刑，对严重侵害国有资产的可以没收财产。
5.4加强对国有资产的监督检查
对国有资产管理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。
通过国有企业的监事会、国有资产管理部门、审计、银行等部门进行监督。
监事会应有经济、金融、法律、技术和经营管理的专家组成，以便对国有资产的经营效益与资产保值、增值状况进行检查、监督和正确的评价。
财政、审计、银行部门要密切配合，不断优化宏观调控措施，促进国有资产管理行为的制度化、合法化。
必须有效地利用国有资产审计
的法律手段。
审计部门主要审查被审计单位资产、负债、损益足否真实合法，国有资产足否保值、增值，有无资产转移与流失问题。
如有必要，还应对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点，着重检查国有资产评估是否准确，国有资产权益有无保证。
此外，在经济责任审计中，对造成资产损坏及流失者，进行严肃处理，追究其经济、行政责任，直至刑事责任。
5.5多管齐下、综合治理，提高全民族保护国有资产的法律意识
加强法律教育，提高全民族保护国有资产的法律意识，这是控制和制止国有资产流失现象中小可忽视的一条途径。
一方面，我们要认识到国有资产法在国家政治、经济、文化生活中的重要地位。
另一方面，我们要认识到公民对保护国有资产所应承担的法律义务与责任，主动抵制造成国有资产流失的违法犯罪行为，从而营造保护国有资产的法律文化氛围，使国有资产保护机制向良性的方向发展。
总而言之，加强国有资产的保护是一项系统工程，涉及到企业产权、企业监督管理、各项法律保护等一系列问题。
我们只有对国有资产流失的社会危害性有着充分的认识并采取有力的措施加以制止，才能有效地保护国民经济的物质基础，促进社会主义市场经济健康的发展，从而维护改革开放的良好局面。
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