公文规则.docx

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公文规则

行政公文写作概述

一、行政公文的特点和种类

（一）、行政公文的特点

1、作者的法定性

作者是根据有关法规成立的，能以自己的名义单独行使法定的职能、权力，并能承担一定任务和义务的组织。

尽管有的公文签署了领导的名字，但并不意味着作者就是以个人名义来说话，而是代表所在机关或单位制作公文。

而公文的读者一般也是特定的，读者是指公文的受文机关，根据职权范围，谁可以承办，谁就是读者，但也有些在报纸公开发表或在公共场所公开张帖的公文，如公告、通告、“白头通知”等，读者是社会的全体成员。

2、制发的程序性

公文的制发（拟稿、核稿、签发等）、处理（签收、登记、分办、批办、承办、催办等）必须严格按一定的程序来进行。

3、公文的法定效力性

指公文具有权威性和约束力，它代表制发机关发布公文，能对受文者的行为产生不同程度的强制性影响。

公文在办理过程中所发挥的法定效力是现行效用。

当公文执行办理完毕后，其现行效用消失后，将成为档案文献。

4、体式的规范性

一是公文所采用的语体是现代汉语语体；

二是文件的格式由国务院颁布了规定，

三是公文文面、格式也有特殊要求（纸的尺寸、天头地脚位置、落款、日期和印章位置等）。

（二）、行政公文的种类

◆1、按适用范围来划分：

我们已经讲过公文按文种来划分可分为15种

◆2、按缓急程度来划分：

（办理时限）

特急：

一天内办理完毕

急件：

三天内办理完毕

注：

党的机关公文凡紧急文件分别标“特急”、“加急”

一般文件：

◆3、按保密级别划分：

绝密、机密、秘密

◆4、按文件载体和发布方式划分：

文本发文——通过一定的文件传递渠道发送文本文件。

绝大多数公文属于此类。

电传发文——通过电报、传真、计算机等手段迅速传递给收文单位的文件。

报刊发文——通过报刊登载发表文件。

一般是面向全社会或一定范围公布公务事项。

如命令、通告、公告

公开张贴——将同一文件以特殊格式印制多份并以张贴形式公布。

一般为公告和通告。

◆5、按行文方向划分：

行文方向——指发文机关和主送机关（书上指“收文机关”不准确）之间的关系。

隶属机关——指上下级机关具有直接管理和被管理的关系。

下行文——具有隶属关系的上级机关发给下级机关的公文。

↓

上行文——具有隶属关系的下级机关呈报给上级机关的公文。

↑

平行文——同系统内的平级机关或不相隶属的机关之间的往来的公文。

→

一般来说，我们不能孤立地根据公文的文种来划分行文方向，而要以每一篇公文发文机关与收文机关之间的关系来确定行文方向。

《办法》中的13种行政公文，根据其适用范围，可按行文方向作如下划分：

★命令、决定、批复、公告、通告：

属下行文

★报告、请示、议案：

属上行文

★通知、通报、会议纪要：

①一般属下行文；②根据需要可用作平行文；③可作平行文但带有下行文性质（会议纪要很少做上行文，但也有例外）

★意见：

行文方向带有多向性，可上行、下行，也可能是平行文

★函：

平行文

决议和公报呢？

二、行政公文的构成要素

组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。

我们来看一下这份文件，以一条鲜红的横线（即红色反线）隔开了眉首部分和主体部分。

红色线以上各要素统称眉首；在红色线以下至主题词之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素则是版记。

每个部分又包括了一些必备要素，以及一些可有可无的要素。

各个部分、各个要素分别有自己的位置和职责，从不同的方面、不同的角度，反映着、传达着发文机关的撰写意图。

（一）眉首部分

包括公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等项。

其中发文机关和发文字号是必不可少的两个要素。

1、“发文机关”是指制发公文的机关，应当使用发文机关的全称或规范化的简称。

（在发文机关后加上“文件”二字，就是发文机关标识。

）比如：

中国共产党中央委员会文件————简称：

中共中央文件

中国共产党广东省委员会文件————简称：

中共广东省委文件

如果是两个或两个以上机关联合行文，主办机关应排在前面。

如：

广州市人民政府

文件

中国人民解放军广东省广州军分区

穗府〔1998〕17号

2、发文字号：

由机关代字、年份、序号按顺序排列组成，

作用：

一是便于登记，二是便于分类和归档；三是便于引用和查找。

各个单位都有自己固定的发文字号，“机关代字”是由领导机关统一编定的，字数一般不超过3个。

注意发文字号的写法。

如“穗电大”是广州电大的代字，用六角号括住的是制发文的年份，应写年份全称，序号不能编虚位，不能加“第”字。

联合行文，只标主办机关发文字号。

关于公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、签发人等项的注意事项我们参见课本。

（二）主体部分

包括公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、印章、附注等项。

1、公文标题：

标题是公文的眼目，标题应该是公文内容和作用的高度概括。

完整的公文标题由发文机关（作者）、文件的主题（事由）及文种三部分组成。

（1）标题的形式：

第一种：

标准式（发文机关+事由+文种）。

一般而言，重要的文件用完整式标题。

广州电大关于2004年度第一学期第一次部主任例会的通知

发文机关+事由+文种

第二种：

由发文机关+文种。

由于公文内容单一，正文较简单，省略事由；

（如：

中华人民共和国主席令，广州大学会议纪要）

第三种：

由事由+文种，由于是法规类或单位内部使用的公文，可省略发文单位。

（如：

关于1998年人口计划目标责任书执行情况的通报）

（2）公文标题常见错误

公文的标题要求：

一是公文标题应准确，不产生歧义；

二是公文标题应简明不拖沓冗长，

三是要注意正确掌握标题的排列和标点符号的使用。

◆缺事由：

如：

××局报告

◆将发文机关置于事由中：

如：

关于××局启用印章的通知

关于×××教育局校办企业管理科更名的请示

◆事由归纳不准确：

如：

×校拟举办读一本书活动，

标题写作：

关于举办读书活动的请示

×局因人力不足要求增加工作人员，

标题是：

关于人力不足的请示。

◆事由归纳不简结：

如：

关于申请拨款举办××培训班的请示

关于社会团体登记管理收取年度检查费的函的复函

◆标题中用发文字号代事由

如：

关于转发国家计委1982年2号文的通知

◆文种混淆

××区、县级市党校建设达标检查情况汇报（××市党校——××市委）（报告）

◆乱用标点

《新办法》规定“除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”。

如：

关于印发教学质量奖励办法的通知（是规章，须加书名号）

关于批转市计经委、市物价局《关于调整计划外用电收费办法的报告》的通知——不是规章，不加书名号。

改：

批转市计经委、市物价局关于调整计划外用电收费办法报告的通知

◆标题的排列不当：

一是没有居中、对称，二是标题过长要分行时，不要拆词，应保持词语的相对完整。

如以下排列就不当：

广州市人民政府关于加强交

通安全管理的通知

写好公文的标题就好比是画龙点睛，一条好的标题应该能高度概括公文的主要内容，以及正确地标明文种。

2、主送机关是负责承办和处理公文的机关，要顶格写全称、规范化的简称或同类型机关的统称。

所谓同类型机关统称如“厅直属各单位”等。

主送机关有三种情况：

（1）泛称。

普发性的下行文，主送机关有很多。

如：

各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：

各处室：

（2）单称。

向上级机关呈送的文种：

请示和批复，以及向平级机关发的函，主送机关都只有一个。

（3）无称。

一些公布性的公文没有特定的主送机关，如公告、通知，则略主送机关。

3、接下来是正文，这是表达公文主要内容的核心部分。

正文的写法因不同的文种而异，但也有规律，大致是“三步曲”，

叙述缘由（摆出依据）——说明事项（提出主张）——结束语。

4、在有附送与公文内容有关的文件、材料时，正文后面还可标注“附件”标题。

我们的课本上将“附件”分为“附件说明”和“附件内容”两部分来分析，其实他们是一个东西。

附件是公文正文的附属材料，是公文内容的组成部分，与公文的正文具有同等效力。

公文中有一些内容，如文件、图表、名单、规定等，如穿插在公文正文中，往往隔断公文前后意思的联系而造成阅读上的不便，这时就经常把他从公文正文中抽出来作为公文的附件加以表述。

5、主体部分的另一个重点是落款。

落款包括成文时间和印章。

成文时间指公文生效的法定时间（P23），以领导人签发的时间为准。

成文时间用汉字书写，年月日标完整，“零”写成“〇”。

公文成文日期，如是本单位单独制发的公文，以本单位领导人签发人签发的时期为准；会议通过的公文，以会议通过的日期为准；几个机关的联合行文，以最后一个机关的签发日期为准；电报以发出日期为准。

印章要“骑年盖月”。

它是公文生效的标志。

一般除会议纪要和以电报形式发出公文外，都必须加盖公章，否则视为无效。

公文用印有两种情况：

一是单一发文印章。

单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文日期，然后加盖公章。

二是联合行文印章。

当联合行文需加盖两个印章时，应将成文日期拉开，左右各空七个字；主办机关印章在前；主办机关印章在前；两个印章均压成文日期。

多个印章最多一排排三个，最后一排印章居中。

署名：

以国家领导人名义发布的公文要有领导人的署名。

6、附注。

指与文件有关的简要说明。

加括号标注，标识在成文时间下一行。

（三）版记

包括主题词、抄送单位、印发机关和印发日期（版记放在偶数页面尾）

（1）主题词：

标识公文主题和文件类别的并经过规范化处理的名词或名词组。

不能随便从文中引用，应从有关的主题词表中选用。

（1994年国务院编制并发布《国务院公文主题词表》）

（2）抄送单位。

（3）印发机关和印发日期、印制份数

注：

印发机关不同于公文的发文机关，发文机关已有明显的“红头”标识或在公文标题中显示。

而这里的印发机关是指公文的印制主管部门，一般应是各机关的办公厅（室）或文秘部门。

三、公文的格式

新的国际标准规定公文格式有4种：

文件式格式、信函格式、会议纪要格式、命令格式。

（一）文件式格式

上行文

下行文

我们上面所举的例子就是文件式格式，这是现实生活中常用的一种行政公文格式。

（二）信函格式

首页不显示页码；发文字号位于武文线下1行版心右边顶格标识；标题位于发文字号下空一行居中；

补充说明：

文件格式主要用于上行文和下行文，信函式格式主要用于平行文，下行文也可用。

（三）会议纪要格式

会议纪要的事项都是本机关的决策事项。

办公会议纪要格式的眉首部分由“××××××会议纪要”和发文字号组成，其他项目和文件式格式。

但会议纪要不要加盖公章。

如：

市政府工作会议纪要

×××〔2004〕××号

×××××××××××

××××会议纪要

××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××。

××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××。

参加人员：

××××××××××××××××××××××××

四、行政公文的行文规则

写作公文之前，就要确定行文规则。

从现实的公文写作及教学情况来看，行文规则往往是人们普遍遇到的一个重要问题。

学习和把握行文规则，首先必须了解公文的行文关系、行文方向、行文方式

（一）行文规则概述：

行文关系、行文方向、行文方式

1、行文关系：

行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。

（《办法》14条）

什么是隶属关系？

什么是职权范围？

这就必须要弄清我国国家机构的构成。

国家机关（构）：

行使国家权力、管理国家事务的机关。

包括：

国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关、军队。

◆国家机构、地方政府层级系统等组织简图、简表

以下是中央国家机构简图：

全国人民代表大会

全国人民代表大会常务委员会

最高人民检察院最高人民法院国务院中央军事委员会

行政机关图：

国务院（中央人民政府）

省政府部、委

市政府厅（委、局）司（委）

县（区）政府局（委）处处

乡镇（街道）局（委）科科科

股

上图：

图务院是我国最高国家权力机关的执行机关，即最高国家行政机关

通过上图，这些机关、部门及单位之间的行文关系一般来说有以下几种：

一是上下级关系。

即领导与被领导关系，这是直接垂直的关系，一般在上下一级之间。

？

如国务院与省政府。

一般上行文中的报告、请示都是面向上一级机关或部门的，而下行文如决定、通知、批复都是面对下一级的。

二是隶属关系。

所谓隶属关系，是指上下级机关具有直接管理和被管理的关系，它不论大小和级别，都在同一垂直系统中。

上图共有五个垂直系统，构成行政上的隶属关系。

如某乡政府可以说隶属国务院或是所在省的省政府。

（而诸如广东省财政厅与广州市财政局构成业务上的隶属关系）这一关系下，上级常用普发性下行公文如命令、通知、意见、会议纪要等，下级也可越级使用上行文。

（特殊情况下，越级行文必须抄送上一级即直接上级机关）

三是平级关系，是在一个系列中的同等级别的机关、部门和单位之间的关系。

其代表性文种是平行文——函，有的通知也可平行。

四是非隶属关系，指不是同一垂直系统不发生直接职能往来的机关、部门和单位之间的关系。

不论是相同级别还是不同级别，都要通过知照性公文，如函行文，或联合行文共同办理。

2、行文方向

上行文、下行文、平行文

3、行文方式

即行文的方法和方式。

◆逐级行文：

向直接的上级或下级行文。

逐级行文是最常规的行文方式。

◆越级行文：

越过自己的上级或下级行文。

一般而言，上级对下级一般不越级，下级对上级一般不允许越级，以下情况除外：

（1）发生特殊紧急情况（战争、严重自然灾害等），逐级上报会延误时机。

（2）经多次请示直接上级长级未能得到解决。

（3）直接上下级之间有争议而无法解决的。

（4）检举揭发直接上级

（5）非直接上级交办并指定越级上报的事项

（6）必要时询问或联系极个别的具体问题。

◆多级行文：

向直接上级并呈非直接上级，或向直接下级并转非直接下级的一次性行文。

（如非典疫情报告）

◆普发行文：

向所属各机关及其部门、单位一次性行文，主送机关使用泛称。

◆通行行文：

向隶属机关和非隶属机关以及社会群体一次性泛向行文。

（二）行政公文行文规则

《国家行政机关公文处理办法》第四章第13条至第23条规定了行政公文的行文规则，现将11条规则归纳成以下方面加以解说。

1、权限规则

行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。

（《办法》14条）

◆按隶属关系行文

常规下，按隶属关系逐级行文。

◆按职权范围行文

各级行政机关在自己的职权范围内行文，不得失职和越权。

下级可向上级请示、汇报工作，但属于下级机关职权范围内处理的事项，上级不应代替发文。

（1）政府各部门在本部门职权范围，可互相行平行文。

（《办法》第15条）

如市政府商业局可以向农业局行文（以“函”的形式，有时可用“通知”）

（2）政府各部门可以向下一级政府的对口业务部门发出下行文。

（3）属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。

（《办法》第18条）

（4）部门内设机构只有办公厅（室）可以正式对外行文。

（《办法》第15条）

（5）政府各部门一般不得向下一级政府正式行文，除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外。

（《办法》第15条）

（6）部门自行发文和以政府名义发文。

参见《办法》17条：

自行行文，即单独向有关单位发文

部门职权范围内的事项

联合行文，即联合向有关单位发文

参见《办法》第26条：

非重大的或非全局性事项，由部门发文，注明经政府同意

必须经本级政府同

意才能发布的事项重大的或全局事项，由政府向有关单位直接发文

如下图：

省政府

市政府省工业厅省林业厅

市工业局市林业局

省工业厅与省林业厅可以相互行平行文；省林业厅和市林业局可相互行文，因为存在对口职能和业务关系；虽然省工业厅与市政府是平级关系，但是得到省政府授权，就可以对市政府行文，不过也仅仅能在自己分工管理的工业业务范围内对市政府行文。

2、主送与抄送规则

（1）主送应根据公务需要确定，抄送应确有必要，不得滥发滥抄。

文件除领导同志直接交办或上级指定下发领导同志个人外，一般只发组织，不发个人。

（参见《办法》第22条）

（2）凡向上级机关行文，应当主送一个上级机关，如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。

（《办法》第23条）

受双重领导的机关向上级机关机关请示，应写明主送机关和抄送机关。

（3）因特殊情况必须越级行文时，应同时抄送被越过的上级机关。

（4）向上级机关请示问题，不得同时抄送下级机关。

（《办法》第21条）

（5）向下级机关的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。

（《办法》第20条）

3、联合行文规则（《办法》第16条）

（1）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门（业务部门）与下一级政府可以联合行文

（2）政府与同级党委和军队机关可以联合行文

（3）政府部门与相应的党组织和军队机关可联合行文

（4）政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。

◆联合行文在公文中常常是必要的：

避免了各自分头行文的不一致问题，增加了行文的权威性和约束力，减少了公文数量。

如：

某省《关于党政群机关工作人员参加成人教育有关问题的通知》，由省委组织部、省教委、省人事厅、省财政厅联合下发。

这是由于通知的内容涉及组织、人事、教育及经费开支等方面。

联合行文，应将相对应的机关都列为主送机关，以便于共同处理。

注意：

联合行文要求协商一致。

联合行文的单位不仅要经过协商取得一致意见，而且必须是平级的，不同级别的机关不能联合行文，如省府不能和市府联合行文，党委不会和团委共同行文，因为它们是上下级关系。

联合行文应明确主办部门。

（《办法》第17条）

4、请示规则

比如：

1990年广州市人民政府申请按原貌重建何香凝故居，这类事项是必须经党中央、国务院特批的，于是市政府遵循“不越级请示”的规则，先向省政府请示，再由省政府向中央、国务院请示。

参见《办法》第14条、第21条、第22条，将请示规则归纳如下：

（1）应逐级请示

（2）应一文一事

（3）主送一机关

（4）不抄送下级

（5）不请示个人

（6）报告中不夹带请示事项

5、协商一致原则

地方政府间或政府各部门间因职权范围的限制而导致权限制约和权限互补。

机关之间应根据《办法》第19条、第26条规定协商一致方可开展有关工作。

《办法》第19条：

“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。

如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。

”

6、其他规则：

在报刊上全文发表的行政法规和规章，应视为正式公文。

《办法》第47条：

“经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。

”