案例学习法律法规对具体行政行为无明确约定可适用不违反上位法的地方性法规.docx

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案例学习法律法规对具体行政行为无明确约定可适用不违反上位法的地方性法规

案例学习：

法律法规对具体行政行为无明确约定可适用不违反上位法的地方性法规

【审判规则】  

行政机关在作出具体行政行为时，法律和行政法规对于某种违法行为缺乏明确规定，但地方性法规对此有明确规定且与上位法不相抵触的情况下，可以适用地方性法规作出行政处罚决定。

【关 键 词】

行政　环保　行政处罚　具体行政行为　违法　缺乏　明确规定　抵触　地方性法规

【基本案情】 

配件厂（慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂）经工商登记成立，经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工，经营地点为掌起镇周家段村。

在同一经营场所，配件厂负责人之子另行办理了工商登记手续，成立了五金厂（慈溪市掌起镇慈晓五金厂）。

但两厂实际统一从事五金加工生产，从人员、业务各方面均难以区分，且配件厂未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。

后环保局（慈溪市环境保护局）向五金厂发出环境违法行为限期改正通知书，责令限期补办环评审批手续，在未取得环评批准前停止五金加工生产，并告知不按时履行将依法处理。

配件厂负责人及五金厂负责人均在该通知书“被责令改正单位签收栏”签字。

此后不久环保局根据群众举报对配件厂环境违法行为进行立案，对配件厂经营场所进行现场勘察，发现配件厂未经环保部门批准从事有噪声污染的五金加工生产，且噪声排放超标。

经调查询问，并履行行政处罚告知义务后，环保局作出行政处罚决定书，认定其行为违反《宁波市环境污染防治规定》第十条第一款的规定，作出责令配件厂立即停止五金加工生产、罚款两万元的行政处罚。

配件厂以五金加工项目无需进行环评审批、配件厂经工商登记后毋须再向环保局等行政职能机关办理其他申请事项，环保局作出的行政处罚决定认定事实不清；处罚适用依据违反“法不溯及既往”原则、对配件厂适用环评审批进行处罚于法无据；且处罚适用依据并不适用于未提出环评申报的行为，即使配件厂未进行环评申报的行为违法，其也不承担直接的经济处罚，环保局适用法律错误为由，提起诉讼，请求判令撤销环保局作出的行政处罚决定。

环保局辩称：

被诉行政处罚决定认定事实清楚。

配件厂未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并持续从事五金加工生产，直至被环保局查处；配件厂在营业中有涉及环境保护方面的具体行为，仍须遵守环境保护法律、法规的规定，工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批；对配件厂的行政处罚，适用《宁波市环境污染防治规定》的相关规定，适用法律正确。

【争议焦点】

行政机关针对违法行为作出具体行政行为时，法律及行政法规对该违法行为均未作出明确规定，能否适用地方性法规作出处罚决定。

【审判结果】

一审法院判决：

驳回配件厂的诉讼请求。

配件厂不服一审判决，提出上诉。

在二审过程中，配件厂自愿撤回上诉。

二审法院裁定：

准许撤诉。

【审判规则评析】

配件厂的建设项目可能产生环境噪声污染，依据法律规定负有申报义务，其未向环保局报批环境影响评价文件且在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并投入生产至今，环保局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的配件厂环境违法行为享有依法处罚的职权且其行使符合法定程序。

《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然对未依法报批环境影响评价文件和虽经报批但未经批准的行为规定了不同的法律后果，但上述法律、法规针对的是擅自开工建设的行为，对未报批环评文件但项目已投入生产使用的行为则没有明确的规定。

《宁波市环境污染防治规定》则明确了未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用者所应承担的法律责任，该规定与上位法并无抵触，符合环保立法精神，且配件厂成立在《规定》施行之后，所以环保局适用该地方性法规作出行政处罚，并无不当。

【适用法律】

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条 新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。

环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。

宁波市人民代表大会常务委员会2007年《宁波市环境污染防治规定》第十条建设项目未取得环境影响评价批准文件的，项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设或者投入生产使用。

用于从事餐饮、娱乐、洗浴、酒吧等经营活动的建设项目，未取得环境影响评价批准文件的，工商行政管理部门不予核发营业执照。

第三十条 违反本规定，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门责令停止生产使用，并可处二万元以上二十万元以下罚款：

（一）未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用的；

（二）建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化后，未重新取得环境影响评价批准文件，擅自投入生产使用的。

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）起诉被告不作为理由不能成立的；

（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；

（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

【法律文书】

行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审裁定书 撤回上诉申请书

【效力与冲突规避】

参考性案例　有效　参考适用

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂诉慈溪市环境保护局环保行政处罚案

【案例信息】

【中 法 码】行政诉讼法·法律适用·适用法律法规·法规的适用·适用地方性法规（J070102022）

【案    号】 （2010）浙甬行终字第28号 

【案    由】 环保/行政处罚 

【判决日期】 2010年03月16日

【权威公布】 被浙江省高级人民法院《案例指导》2011年第1期（总第17期）收录

【检 索 码】 A0334++1++ZJNB++0410D

【审理法院】 浙江省宁波市中级人民法院 

【审级程序】 第二审程序 

【上 诉 人】 慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂（原审原告） 

【被上诉人】 慈溪市环境保护局（原审被告）

【裁判文书原文】  （如使用请核对裁判文书原件内容）

《行政裁定书》

上诉人（原审原告）：

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂。

被上诉人（原审被告）：

慈溪市环境保护局。

上诉人慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂因与被上诉人慈溪市环境保护局环保行政处罚纠纷一案，不服慈溪市人民法院民事判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭开庭审理了本案，现已审理终结。

慈溪市人民法院经审理查明：

原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自2003年7月8日经工商登记成立，经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造、加工。

经营地点为掌起镇周家段村。

在同一经营场所，原告负责人之子另行办理了工商登记手续，成立了慈溪市掌起镇慈晓五金厂。

但两厂实际统一从事五金加工生产，从人员、业务各方面均难以区分。

原告未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。

2008年12月12日，被告向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出环境违法行为限期改正通知书，责令在2008年12月31日前补办环评审批手续，在未取得环评批准前停止五金加工生产，并告知不按时履行将依法处理。

原告负责人及慈溪市掌起镇慈晓五金厂负责人均在该通知书“被责令改正单位签收栏”签字。

2009年6月30日，被告根据群众举报对原告环境违法行为进行立案。

同年7月9日，被告对原告经营场所进行现场勘察，发现原告未经环保部门批准从事有噪声污染的五金加工生产，且噪声排放超标。

经调查询问，并履行行政处罚告知义务后，被告于2009年9月3日作出慈环罚[2009]第119号行政处罚决定书，认定原告未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并从事五金加工生产，噪声超标排放，其行为违反《宁波市环境污染防治规定》（简称《规定》）第十条第一款的规定，根据该法第三十条第

（一）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚。

原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂诉称：

一、慈环罚[2009]第119号行政处罚决定认定事实不清。

原告自2003年7月8日起建设五金加工项目并从事五金加工生产，在2008年1月1日之后，原告在未取得环境影响评价批准文件的情况下，继续从事五金加工生产。

根据2003年的《建设项目环境保护分类管理名录》，五金加工项目无需进行环评审批。

二、原告是经宁波市工商行政管理局慈溪分局核准注册登记后依法开业从事五金加工生产的。

工商行政管理机关是最后一道行政审批核准的机关，经工商登记后，原告毋须再向被告等行政职能机关办理其他申请事项。

三、被告适用法律错误。

1.原告企业开办于2003年，而处罚适用的依据是2007年1月施行的《规定》，违反“法不溯及既往”原则；2.环评审批作为建设项目的前置审批程序，针对的是相关法律施行后的待建项目，而不是已完成的项目，对原告这种已建项目进行处罚于法无据；3.《规定》第十条第一款、第三十条第一款第

（一）项针对的是建设单位已经向环保主管部门申请报批环评文件，但经审查没有通过审批而建设生产的行为，并不适用于原告这种未提出环评申报的行为。

而且，应报批而未报批与报批后未予批准擅自建设的法律后果是不同的。

即使原告未进行环评申报的行为违法，根据《建设项目环境保护管理条例》等相关规定，其所应承担的也仅是“停止建设、限期补办”的法律责任，而不是直接的经济处罚。

请求撤销被告作出的慈环罚[2009]第119号行政处罚决定。

被告慈溪市环境保护局辩称：

一、被诉行政处罚决定认定事实清楚。

原告成立于2003年7月8日，其未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并持续从事五金加工生产，直至被被告查处。

上述事实为现场勘察笔录、照片、监测报告、对裘绍均的调查询问笔录所证实，事实清楚，证据确实。

二、工商行政管理部门的核准注册登记，不能代替环保许可审批。

原告在营业中有涉及环境保护方面的具体行为的，仍须遵守环境保护法律、法规的规定。

三、对原告的行政处罚，适用法律正确。

原告虽然成立于2003年，但未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，从事五金加工生产的环保违法行为处于持续状态，并在2009年7月9日被被告查获。

《规定》于2007年8月1日起施行，该规定实施后，原告仍在未取得环境影响评价批准文件的情况下从事五金加工生产，其行为违反了《规定》的相关规定，被告根据该规定，对原告实施处罚，适用法律并无不当。

请求予以维持。

慈溪市人民法院经审理认为：

被告慈溪市环境保护局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。

根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条的规定，建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。

原告从事的五金加工项目，经监测排放噪声超标，可见原告从事的是可能产生环境噪声污染的项目，依法应当向环保部门报批环境影响评价文件。

2008年的《建设项目环境影响评价分类管理名录》亦已明确将金属制品加工制造列为应申报环境影响报告表的项目。

原告负有申报义务，而未向被告报批环境影响评价文件，且在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并投入生产至今，应当给予行政处罚。

被告在接到群众举报后，经立案调查，并履行行政处罚告知义务后，依据《规定》第十条第一款、第三十条第

（一）项的规定，作出责令原告立即停止五金加工生产、罚款20000元的行政处罚，该行政行为并不违法。

原告对其在未取得环境影响评价批准文件的情况下，建设五金加工项目并从事五金加工生产至被告查处这一事实并无异议，因此，被告认定事实并无错误。

工商行政主管部门和环境行政主管部门具有不同的行政管理职能。

工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批。

原告企业虽成立于2003年，但在《规定》施行之后，原告未取得环境影响评价批准文件从事五金加工生产的事实清楚，被告适用该地方性法规作出行政处罚，并无不当。

《中华人民共和国环境影响评价法》以及国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然对未依法报批环境影响评价文件和虽经报批但未经批准的行为规定了不同的法律后果，但上述法律、法规针对的是擅自开工建设的行为，对未报批环评文件但项目已投入生产使用的行为则无明确的规定。

《规定》则明确了未取得环境影响评价批准文件，建设项目擅自投入生产使用者所应承担的法律责任。

该规定与上位法并无抵触，且符合环保立法精神。

被告依据该地方性法规对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当。

据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂不服一审判决，提起上诉。

在二审过程中，上诉人慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂自愿撤回上诉，宁波市中级人民法院裁定准许撤诉。