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经济增长财政压力与地方政府土地城镇化偏好
经济增长、财政压力与地方政府土地城镇化偏好
摘要：
土地城镇化过快是中国城镇化发展面临的主要问题，文章以Turnbull模型为基础研究了经济增长和财政压力对地方政府土地镇化偏好行为的影响。
分析表明：
官员晋升激励与分税制导致的经济增长与财政压力能够加速土地城镇化进程。
利用中国省际面板数据的实证研究表明，地方政府追求经济增长的动机和财政压力对土地城镇化具有正向效应，并且财政压力对地方政府土地城镇化的影响存在跨地区差异。
研究土地城镇化对城市产业结构的影响，得出了土地城镇化引起的高地价不利于城市工业和服务业的发展。
关键词：
经济增长；财政压力；土地城镇化；Turnbull模型
一、引言
2008年金融危机爆发以来，西方主要经济体一直未能完全从经济衰退的阴影中走出来，美国、日本以及欧盟相继陷入主权债务危机，经济增长面临重重困扰。
在全球脆弱的经济体系中，中国经济独树一帜，迅速从金融危机中走出，成为世界经济格局中的一个异象。
中国经济之所以有别于其他经济体能够率先从金融危机中复苏，主要得益于中国城镇化的快速发展，在外部需求受到抑制的条件下，城镇化启动了内需，成为拉动中国经济增长的重要力量。
20世纪90年代以来，伴随着工业化的快速发展，中国城镇化也进入了加速阶段。
城镇化率从20世纪90年代末期的30%提高到2012年的52%，人口从农村向城市的流动带动了各种生产要素在空间上的重新配置，在促进人力资本和实物资本积累的同时，引致了大规模的城市建设需求，推动了经济增长。
但近年来，中国城镇化发展脱离了正常轨道，出现了“急速、冒进”的现象，尤其表现在土地城镇化方面，各种类型的开发区、工业园区和新城区不断涌现，总面积已超过3.48万平方公里（姚士谋等，2012）。
[1]然而，土地城镇化突飞猛进的发展并没有相应的人口城镇化与之配合，人口城镇化与土地城镇化的失衡问题显著（李子联，2013）。
[2]
有别于西方发达国家的城镇化路径，中国城镇化的发展一直是在政府主导下进行的，表现出明显的土地城镇化偏好，其内在逻辑是怎样的？
土地城镇化的过度发展对中国经济的健康发展是否会造成负面影响？
这是本文要研究的主要问题。
二、文献评述
20世纪90年代初期以前，中央政府实行放权让利的改革，在调动地方政府发展经济积极性的同时，也使得中央财政陷入连年赤字的境地，在此背景下，中央政府于1994年开始了分税制改革。
改革的基本表征是财权上收，事权下放，此后中央政府收入占全国总收入的比重由1993年的22%增加到2012年的48%。
李学文（2012）研究表明，财权上收，事权下放，使得地方政府的财政收支缺口增大。
[3]分税制造成所谓的财权“层层上收”效应，使得大部分地方政府尤其是县乡政府的财政陷入困境（杨浚，2012）。
[4]由于地方政府没有自主收税的权利，收费行为又受到了严格限制，加之承担着公共物品的提供、各种福利支付和补贴等（黄小虎，2007）[5]，地方政府很难作到财政收支平衡，面临巨大的财政压力。
改革开放以来，地方财政收支经历了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的转变，分税制改革后地方政府的预算内收入大幅减少，为了维持不断加重的财政支出压力，地方政府开始寻求预算外收入以弥补日益增长的财政赤字（王小平，2014）。
[6]分税制以来，土地出让已成为地方政府的一项重要的预算外收入来源，过度依赖“土地财政”已成为地方政府面临的主要风险（Zhu，2005）。
[7]
地方政府与土地相关的收入主要包括以下四个方面：
一是土地“招拍挂”收取的土地出让金；二是与土地有关的各项收费；三是以土地入股所取得的股息；四是土地资本利得，其中尤以土地出让金所占的比重最大。
上述四项收入取得的前提是政府必须启动土地城镇化，为了增加土地财政收入，地方政府需要扩张城市的外延，增加投资规模，以此带动土地供应量和土地出让金的增加。
伴随城市扩张的房地产投资热潮带来的大量房产税和建筑税也构成了地方政府一笔可观的收入来源（周彬，2013）。
[8]因此，土地城镇化为地方政府带来的财政效应，极大缓解了分税制以来地方政府面临的财政压力，成为地方政府偏好土地城镇化的一个内在逻辑。
由于中央政府对地方政府的绩效考评主要以GDP为纲，使得地方政府将促进区域经济增长和扩大本级财政收入作为政府工作的重心，表现出明显的增长型政府特征（Li&zhou，2005）。
[9]在现行的政绩考核体系下，地方官员为了得到“官场”上的晋升，获取更多的政治收益，有着强烈的促进地方经济发展的激励（李勇刚等，2013）。
[10]但是，由于信息不对称，中央政府和民众始终处于信息劣势，构建一个对官员进行评估的完全合理的指标存在很大的困难（张晏等，2005），[11]使得民众和中央政府更多地采用某个指标的相对绩效（GDP增长率）来对地方官员进行考核，从而造成了地方政府过度追求经济数量的增长，忽视了经济发展的质量。
为了彰显政绩，地方政府更多地采用土地开发的方式来“经营城市”和发展经济。
从时间上看，土地对地方政府推动经济增长的功能可以划分为两个阶段：
一是2000年以前的数量效应，地方政府通过大量廉价的土地供应来吸引投资，1998年之前全国的平均地价始终处于下降状态，工业园区的数量却在不断增长。
二是2000年之后的价格效应（颜燕等，2013）。
[12]随着城市土地供应普遍采用“招拍挂”出让方式，城市建设用地价格迅速上涨，从2001―2010年的10年间全国土地出让总收入增长近24倍（何杨和满燕云，2012）。
[13]土地出让收入已成为地方政府的第一财政，与此同时，地方政府将获得的土地出让收入大量投入到城市基础设施建设上，使得政府主导型投资已成为各地方政府拉动GDP增长的主要力量。
本文将以官员晋升考核制度带来的地方政府追求区域经济增长的行为变化和分税制带来的财政压力作为分析基础，对地方政府的土地城镇化偏好行为给出合理解释，并利用2000―2012年的省际面板数据对理论分析进行实证检验。
余下的具体内容做如下安排：
第三部分在Turnbull（2007）模型基础上构建理论模型，分析经济增长与财政压力对地方政府的土地城镇化偏好的影响。
第四、五部分为实证检验，分析财政压力与区域经济增长对土地城镇化的具体效应，同时研究土地城镇化的过度发展对工业和服务业的影响效应。
最后给出本文的结论和政策建议。
三、理论模型
本文根据Turnbull（2007）模型[14]，通过构建一个符合中国制度结构的动态结构模型，来分析地方政府促进经济增长的激励和面临的财政压力对土地城镇化的影响。
为了简化分析，我们将一个区域内的土地分为农业用地和城市用地，并将区域的土地总量一般化为1。
以l（t）表示t时期内城市用地总量，1-l（t）则表示t时期农业用地总量。
t表示t时期内土地城镇化的数量，即t时期内农业用地向城市用地的转换数量。
（t）=x（t）
（1）
地方政府通过征收农地的方式，将农业用地转换成城市用地，以c[1-l（t）]表示政府征收农地的单位补偿成本，并将其视为农业用地总量的函数，由于政府对征用农地的补偿金额取决于农地的生产率，根据边际生产力递减规律可知c′[1-l（t）]<0，c″[1-l（t）]≥0。
以v[t]表示地方政府t时期获得的土地出让金收入，它是关于t时期土地城镇化数量t的递增的凹函数。
地方政府追求经济增长的目标主要表现在扩大城市部门的产出，本文将城市部门产出视为城市用地的函数，以R[l（t）]表示，并将其看作关于l（t）的递增的凹函数。
地方政府与土地有关的财政收入可以分为两个方面：
一是土地出让净收益，v[t]-c[1-l（t）]t；二是城市部门产出增加带来的税收收益，τR[l（t）]，τ表示税率。
以γ≥1表示地方政府面临的财政压力，δ表示贴现率。
地方政府在t时期内选择最优的土地城镇化数量t，以使其目标收益最大化：
其中l0表示初如城市土地使用量。
以λ（t）表示t时期城市用地的影子价格，可得到目标函数收益最大化的最优条件：
对（4）式求积分可以得到城市用地的影子价格：
由（5）式可以看出，在其他情况不变的条件下，城市用地的影子价格λ（t）会随着未来城市部门产出增长率R′（l）的增加而递增。
由式（3）可得：
根据（6）式可知土地城镇化数量t与城市的用地影子价格λ（t）同方向变动，结合（5）式的分析结果，可以得到本文的第一个结论：
结论1：
地方政府提高城市部门产出增长率的目标，带来了城市用地影子价格的提高，而城市用地影子价格的提高又进一步促进了土地由农业用地向城市用地的流转，加速了土地城镇化的进程，因此，地方政府以促进本地区经济增长为目标的发展战略，是导致该地区土地城镇化进程加快的重要因素。
由式（3）对γ求导可得：
由（7）式可得本文的第二个结论：
结论2：
当地方政府面临的财政压力越大时，土地城镇化的进程则会加快。
四、变量选择与实证模型设定
（一）模型设定
理论模型分析了现行的政绩考核体系下，官员晋升激励带来的地方政府促进经济增长动力和分税制造成的地方财政压力导致的政府土地城镇化偏好的行为，由于模型是在假定其他条件不变的情况下得出的结论。
因此，为了更准确地反映地方政府偏好土地城镇化的行为，防遗漏变量，在实证模型的设定中应当加入控制变量，根据前文的理论分析，建立如下的计量模型：
式（8）中下标i和t分别地区和年份，ρ和r是系数矩阵，ε是模型的差项。
被解释变量Lub是土地城镇化指标，gdp为经济发展指标，fp为财政压力指标，M为一组控制变量，D为模型设定虚拟变量。
（二）变量说明与数据来源
被解释变量，土地城镇化指标（Lub）：
本文认为最能体现土地城镇化变动的指标是各省建成区面积。
建成区面积是指行政区范围内实际发展起来的非农业生产建设用地和经过征用的土地总和。
数据来源于2002―2012年《中国城市统计年鉴》。
经济发展指标（gdp）：
基于人均GDP相比于总量GDP更能反映地区经济增长水平，同时由于运用人均GDP数据进行实证检验比总量GDP数据出现的误差更小，本文选取各省份人均GDP作为经济发展水平的衡量指标。
数据来源于2002―2012年《中国统计年鉴》。
财政压力指标（fp）：
地方政府财政压力主要体现在财政收支缺口，本文以地方政府预算内财政支出与财政收入之比作为衡量政府财政压力的指标，该指标值越高，表明政府面临的财政压力越大。
数据来源于2000―2012年《中国财政年鉴》。
M中的控制变量包括：
（1）土地市场化指标（Ld）：
通常情况下，土地市场化水平越高，地方政府通过转让土地所获取的土地出让金越多，政府推动土地城镇化的动力越强，本文选取各省份通过“招拍挂”方式出让的土地占土地供应总量的比重作为土地市场化的衡量指标，数据来源于《中国国土资源年鉴》。
（2）地方政府基本建设支出占预算内财政支出的比重（cstr）：
该指标值越大说明地方政府以土地财政为基础设施建设筹资的激励越小，政府推动土地城镇化的动力越小，数据来源于《中国财政年鉴》。
（3）外商直接投资（FDI）：
地方政府为了促进经济增长，吸引外商直接投资，通常以免费或较低的土地使用权对外资企业进行补贴，外商直接投资对地方政府的土地城镇化进程有正向影响，数据来源于《中国统计年鉴》。
（4）城区人口密度（upd）：
人口不断向城镇聚集在增加城区人口密度的同时也会带来城市空间不断向外扩张的要求，数据来源于《中国城市统计年鉴》。
（二）变量描述统计
由于西藏地区的数据不完整，本文的研究剔除了西藏地区，以2002―2012年除西藏外的其他30个省（市、自治区）的数据为研究样本，变量的具体描述统计如表1所示：
五、实证分析结果解释
（一）经济增长、财政压力对土地城镇化的影响效应
运用EVIEWS7.0软件，结合各变量的计算方法，利用2002―2012年间全国30个省（市、自治区）的面板数据对式（8）进行估计。
在估计方法的选择上，根据Hausman检验结果以及中国不同地区发展差距较大的现实，本文采用固定效应模型，同时为了保证模型估计结果的精确度，本文对方程进行了横截面方差加权。
具体估计结果如表2所示。
根据表2的回归结果，gdp和fp的回归系数在不同的模型中均为正，回归结果稳定性较强，gdp的回归系数均在1%的显著性水平下通过检验，fp的回归系数均在10%的显著性水平下通过检验。
实证结果表明，地方政府官员为晋升而面临的经济增长压力与分税制带来的财政收入压力对地方政府的土地城镇化行为均有正向影响。
经济增长和财政收入的双重压力迫使地方政府一方面通过扩张城市空间，为城市产业发展提供载体，并以土地补贴的形式吸引各类投资入驻。
另一方面土地城镇化可以使得地方政府通过土地出让，尤其是商住用地的出让获取可观的土地出让金收益，以弥补日益增长的公共支出造成的财政缺口。
除人口密度外，其他控制变量对土地城镇化的影响效应与前文的分析一致。
从表2可以看出，人口密度的回归系数为负，且t统计量值不显著，说明中国城市空间的扩张并非由于人口不断向城市聚集引起的，不同于发达国家人口聚集导致城市空间向外延伸的城镇化发展特征，进一步说明了政府在推动中国土地城镇化进程中的主导作用。
由于中国区域经济发展的不平衡，东、中、西部地区地方政府受分税制的影响不同，面临的财政压力差异较大，弥补财政收支缺口的财政行为也不尽相同。
因此，分税制造成的财政压力对地方政府的土地城镇化偏好可能存在区域差别。
为了分析财政压力对不同区域土地城镇化的影响，同时为了避免样本观测值的丢失，本文引入了区域虚拟变量，分别以DomE（东部地区赋值1，其他0）、DomM（中部地区赋值1，其他0）、DomW（西部地区赋值1，其他0）表示，表2中模型4―6给出了引入虚变量后的实证结果。
从中可以看出，不同区域面临的财政压力对地方政府选择土地城镇化的激励存在差异。
东部地区财政压力与区域虚拟变量交互项系数最大，中西部地区次之，交互项系数均在10%显著性水平下通过检验，说明财政压力对地方政府土地城镇化偏好的影响，东部地区高于中部地区，中部地区高于西部地区。
究其原因，可以从以下两个方面解释：
（1）区域经济发展水平的失衡，导致东、中、西部地区的土地价格水平存在较大差距，对东部地区而言，较高的地价使其更有动力通过土地城镇化来扩大预算外收入，西部地区则相反，较低的土地价格使其通过土地出让所获得的预算外收入较少，降低了其推动土地城镇化的动力。
（2）国家实施的西部大开发、中部崛起等区域发展战略，增加了对中西部地区政府的转移支付和各种财政补贴，使其对土地财政的依赖度要低于东部地区。
（二）土地城镇化对城市产业结构的影响
农业用地向城市用地的转变能够促进劳动力、资本等经济资源由农村向城市转移，由第一产业向第二产业、第三产业流动，在提高资源配置效率的同时也带来了全要素生产率的增长。
但是中国城镇化发展的实际情况与上述的资源配置机理并不一致，政府过于偏向土地城镇化的行为，造成了土地价格的过快上涨，一方面，过高的土地价格使得城市生活成本大幅提高，有碍于农村劳动力向城市的转移，使得人口城镇化滞后于土地城镇化，不利于第三产业的发展。
另一方面，在其他条件不变的情况下，土地价格的上涨还将导致企业的劳动力和资本成本的提高，如果上升的成本无法被集群收益或企业技术创新抵消，将会造成企业因竞争力的下降而被淘汰，出现城市的“去工业化”现象。
为了验证以上推断，本文通过构建以下实证模型进行分析。
被解释变量，产业发展指标（y）：
以各地区工业增加值占GDP比重和服务业增加值占GDP的比重作为衡量指标，数据来源于《新中国六十年统计资料汇编》及各省份统计年鉴。
解释变量，土地城镇化指标（Lub）说明同上。
根据Henderson（2003）对城市规模和聚集效应的研究，本文选择控制变量为：
城市公交车数量（bus），数据来源于《中国城市建设统计年鉴》，城区人口密度（upd）说明同上，人均工资水平（wage），数据来源于中经网。
回归结果如表3所示。
从表3可以看出，土地城镇化与其他控制变量对城市产业结构均有显著影响，其中土地城镇化在不同模型中对城市工业和服务业的影响方向均为负，这种情况与2000年后政府推动的土地城镇化进程带来的高地价有直接关系。
高地价引起的高租金导致城市过高的生活成本，削弱了城市的聚集效应，而聚集效应的丧失不利于企业创新活动的开展和城市服务业的发展，造成了城市产业的空心化与去工业化现象的产生，这样的城镇化显然不利于经济的长期健康发展，当前中国各地不断显现的“鬼城”、“空城”问题，很好地印证了本文的研究结论。
控制变量的回归系数表明，城市公共交通的改善、更高的人口密度，将会提高工业增加值和服务业增加值在国民经济中所占的比重，而城市生活成本上涨必然会引起人均工资水平的提高，将不利于工业和服务业的发展。
根据Hausman检验结果，固定效应优于随机效应。
六、结论与政策建议
本文研究了地方政府面临的经济增长和财政压力对土地城镇化的影响，在Turnbull模型的基础上构建了反映经济增长、财政压力与土地城镇化变动的模型，从模型的分析中得到地方政府面临的经济增长和财政压力使其具有土地城镇化偏好的倾向。
在理论模型的基础上，本文根据2002―2012年中国30个省份的面板数据，进行了实证检验，结果进一步证实了文中的结论。
地方政府官员晋升激励带来的经济增长压力与分税制造成了财政压力对地方政府的土地城镇化行为有显著的正向影响，并且由于区域经济发展的不平衡，东部地区政府面临的财政压力对土地城镇化的影响最大，中部地区次之，西部地区最小。
另外，土地城镇化对城市产业结构的实证研究结果表明，土地城镇化不利于城市工业与服务业的发展，其原因是地方政府的土地城镇化偏好推动了地价的高涨，带来城市定居成本上升和城市的聚集效应的减弱。
根据理论与实证研究结果，本文的主要政策建议是：
1.规范土地市场，提高政府财政透明度。
加强土地市场建设，有助于抑制地方政府盲目扩大土地财政收入，过度攫取土地资源的冲动，建立公开透明的财政运行体系，加强对政府土地出让金等预算外收入的监管，避免土地出让金的滥用。
同时要对现有的中央与地方的财税分配体制进行适当的调整，缓解地方政府对土地财政的过度依赖。
2.转变对地方政府的考核机制，规范政府行为。
在以GDP为考核地方政府官员绩效的唯一标准的条件下，政府推动的城镇化难免扭曲。
城镇化包含人口城镇化与土地城镇化两个层面，其中人口城镇化是核心，是城镇化可持续发展的关键。
提高人口城镇化率需要地方政府将更多的资源用于保障性住房、养老、医疗、教育等社会福利支出上，但是在这些项目上的投入在短期内无法带来经济数量上的增长，抑制了政府投资动力。
土地城镇化不仅能带动一系列固定资产投资的增长，提高经济短期增长速度，而且还能使地方政府获得大量土地财政收益，缓解财政压力，可谓一举两得。
但任由这种情况发展下去，必然会使中国人口城镇化与土地城镇化失衡问题变得越来越严重，不利于中国城镇化和经济的长期发展。
因此，转变对地方政府的考核机制，使政府目标和行为能够兼顾短期和长期利益，减少政府对城镇化和经济增长的行政干预，引导地方政府转变增长方式，从对物的投资向对人的投资转变，推动地方政府由偏好土地城镇化向偏好人口城镇化转变尤为重要。
3.引入民间资本参于城镇化建设。
国外城镇化发展历程证明，公私合营的PPP模式对于加快城镇化进程中公共基础设施建设具有重要作用，在中国引入民间资本参于城镇化建设，不仅可以缓解政府对土地财政的过度依赖，而且对于合理引导民间资本流动，减少对资本市场冲击以及促进民营经济发展都有积极意义。
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