依法赋权既是责任也是挑战.docx

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依法赋权既是责任也是挑战

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依法赋权既是责任也是挑战-法律

依法赋权既是责任也是挑战

河北省人大常委会法工委

2014年12月3日，河北省委组织部、省人大常委会办公厅、省编办联合下发了《关于做好依法赋予设区的市地方立法权准备工作的通知》，对设置立法机构、选配立法专业人才、开展立法培训等提出了明确要求。

2015年5月15日，以省人大常委会办公厅38号文件印发了《河北省人大常委会依法赋予设区的市立法权实施办法》，明确了机构、人员、经费三个赋权条件。

下步能不能获得赋权，主动权完全掌握在备设区的市手中。

当然，赋权工作是一个过程，既包括机构、人员、经费等硬件条件，也包括立法需求和立法培训等软件条件，两者有机统一、不可偏废。

要在酝酿硬件条件的过程中，一步不落、卓有成效地做好赋权前的各项准备工作，为赋权后依法履行立法权奠定扎实基础。

一、充分认识依法赋权是对地方立法新的更高的要求

党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

立法法对此也作出规范。

从我省情况看，目前全省11个设区的市，尚有8个市没有立法权。

落实中央全会精神和立法法有关规定，既要依法赋权，以适应地方立法急需，又要相应明确其权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。

这既是政治责任和法定职权，也是重要机遇和严峻挑战，是推进“四个全面”战略布局、建设法治国家的必然要求，是来自广大公众和社会各界的强烈呼唤，是对市一级国家权力机关履职本领的现实检验。

可以说任务艰巨、使命光荣。

作为我省法治建设进程中的一件大事，必将为地方立法注入新的生机和活力。

我们必须从全局和战略高度，深刻认识中央这一重大决策部署的重要性和必要性，正确面对立法法及其有关赋权规定所带来的责任、压力和种种挑战，切实从思想认识上引起高度重视，从贯彻执行上坚定自信自觉，以充分的准备和良好的姿态奋力担当起宪法法律赋予的神圣使命。

第一，对市级地方法治建设是有力促进和提升。

目前全国设区的市284个，享有地方立法权的49个，尚未赋权的235个。

这些年来，一些设区的市要求赋予立法权的呼声越来越高、此起彼伏。

随着全面深化改革开放和现代化建设的推进，设区的市立法需求更加迫切。

顺应这一要求，国家立法法作了适时修改，这对设区的市尽快提升立法能力必将是一个有力的促进。

我们必须适应立法需求，提高立法能力，使之相互匹配、协调推进。

第二，对进一步完善补充法律体系是有力的推动。

适应深入推进改革开放和现代化建设、加快建设法治国家的需要，不断完善和发展中国特色社会主义法律体系，是新时期立法工作总的目标任务，也是贯彻实施立法法、做好赋权及赋权后地方立法工作的根本要求。

就法律体系来说，它体现了统一性与多层次性的结合与统一。

一方面，为维护国家统一和团结，立法权要相对集中在中央；另一方面，为适应各地不同情况，又必须赋予地方一定的立法权。

如何依法行使好、运用好地方立法权，通过立法搞好顶层设计，依法规范本行政区域内的各项事务，既是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的客观需要，也是摆在各设区的市面前的艰巨使命。

第三，对地方深化改革是有力引领和保障。

国家立法、省市自治区立法，替代不了市一级立法。

因为，各市情况干差万别、干变万化、千姿百态，国家和省级大法没有必要也不可能包罗万象、大包大揽，穷尽一切微观事务。

必须充分调动各个层级的积极性和主动性，发挥不同层级在规范经济社会事务方面的优势，多方整合可以利用的立法资源，做到立法先行、急需先立、于法有据，使市一级立法的需求以及与之匹配的立法能力得到有效释放，使各个层级和方方面面的作用得到有效发挥，从而有利于推进地方改革开放和各项现代化事业的不断深入健康发展。

一、牢牢把握地方立法的根本原则

立法是国家重要政治活动，政治性、法律性、综合性、政策性都很强。

总结以往经验，着眼今后实践，设区的市开展地方立法工作，必须坚持正确的政治方向，坚持根本制度安排和原则，增强代表人民行使国家权力的政治责任感，履行好宪法法律赋予的职责。

第一，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

要坚持党的领导，坚持发挥党的领导核心作用、人大主导作用、人民主体作用有机统一，坚持党委意图、人民意愿、国家意志有机统一，以宪法为根本立法准则，坚定立法工作正确政治方向，及时把党委决策通过法定程序上升为国家意志，成为社会普遍遵守的行为规范。

要坚持立法重大事项向党委请示报告制度，立法规划计划的制定报党委讨论决定，立法中涉及本地改革发展稳定的重大问题报党委决定。

人大及其常委会在立法全过程要当好主角、体现主导，在发挥好政府职能和基础作用的同时，把握立法决策的主动权，加强立法工作组织协调。

要坚持发挥人民群众主体作用，充分发挥人大代表、专家学者和社会公众参与立法的积极性、主动性、创造性，注重行使代表大会立法职能，使制定的法规具有深厚的群众基础、实践基础和社会基础。

第二，坚持围绕中心、服务大局，努力使立法决策同改革决策相适应。

要围绕同级党委重大决策部署来谋划立法工作，根据本地深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革要求，结合改革发展稳定实际，更好地发挥立法在顶层设计中的重要作用。

要抓住事关全局、事关人民群众切身利益的重大问题，科学确定立法项目，使有限的立法资源发挥最大的实际效益。

要正确处理立法与改革的关系，使立法积极对接本行政区域重大发展战略和重点改革举措，实现立法决策与改革决策相结合。

凡改革方案对制定、修改或废止有关地方性法规提出需求的，及时启动立法程序。

第三，坚持不抵触、有特色、可操作和不照搬、有刚性、能落地。

要以维护国家法制统一和权威为前提，在确保地方立法在宗旨、原则和规定等方面与上位法保持高度一致的同时，紧密联系本地实际，坚持依法立法、先行先试、有所作为、改革创新，最大限度地发挥创制优势、突出地方特色，满足本行政区域对立法的需求，切实解决当地经济社会发展中存在的、上位法尚未解决的突出矛盾和主要问题。

不抵触与不照搬是辩证统一关系，二者并行不悖。

要坚决避免照抄照搬、重复立法，确保所立法规立得住、行得通，有刚性、真管用。

三、紧紧扭住关键环节全面依法履职

获得立法权并依照立法法和省立法条例做好地方立法工作，是项崭新的事业，既要经历一个学习的过程，也要经历一个实践的过程。

毛泽东主席曾经说过，一张白纸，好写最新最美的文字，好画最新最美的图画。

这一教导，同样适用于今天的地方立法。

我们必须全面适应和从容应对赋权后的新形势，在理论与实践的结合上着力提高依法履职能力，依法按权限和程序办事，发挥立法的引领和推动作用，推进科学立法、民主立法，着力提高法规质量和效率及针对性、及时性、系统性、可操作性，努力为深化改革开放和现代化建设提供坚实的法制保障。

第一，把好权限关。

新修改的立法法，明确规定设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，这就明白无误地界定了地方立法权限和范围。

为此，地方立法不得涉足国家专属立法权，不得与上位法相抵触，不得违反法定程序，不得重复立法。

在此前提下，我们也要看到，立法法虽然规定了三个方面的权限和范围，但它深刻的内涵和广泛的外延，为设区的市地方立法提供了广阔天地，使我们在维护国家法制统一、推动地方法治建设中有所遵循，在引领和推动地方各项建设中获得了强有力的法制手段，这对各市提升现代化治理能力和治理方式既是有力促进，也是现实检验。

第二，把好立项关。

这是地方立法的“源头”、“入口”和“起点”，其意义和作用至关重要，务必牢牢把好把住。

在实际运作中，要坚持服从服务于中心和大局，坚持突出重点、统筹兼顾，坚持以人为本、立法为民，坚持立足实际、切合民情，坚持立法先行、急需先立，既充分考虑经济社会发展对立法的需求，又充分考虑每项立法的必要性和可行性，变被动“等米下锅”为主动“点菜上桌”。

要将经济社会发展急需的、条件成熟的立法项目纳入年度立法计划，经市委同意后，报省人大常委会批准。

要妥善处理数量与质量、前瞻性与可操作性、稳定性与变动性等关系，使立法规划和计划项目更加切合实际，并留有余地。

总之一句话，法规立项是立法决策的前提和基础，尤其要发挥好地方国家权力机关的主导作用，在关键项目的决策上坚持“说了算”、“我作主”，在充分考虑和征求人大代表、常委会组成人员、各专委工委以及政府部门意见的基础上，凸显重点领域立法和创制性立法，使地方法规的制定体现立改废并重、经济立法与社会领域立法并重、管理型立法与保障型立法并重，更好地解决经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面的突出问题。

第三，把好起草关。

这是整个立法中最为基础的环节，也是最大限度地提高质量和效率的关键。

在起草主体上，要加强引导、提前介入，发挥好政府部门职能优势、专业优势和管理优势，调动其起草或参与起草法规草案的积极性。

要以改革创新精神健全起草机制，大力拓宽起草渠道，对涉及综合性、全局性等事项的立法项目，可由人大有关专门委员会或法工委组织自主起草或提前参与起草工作，或联合政府法制部门共同起草，或委托专业机构起草，或整合立法资源，实行立法工作者、实际工作者、专家学者联合起草等等。

通过多渠道，多元化的起草机制和方式，着力打造良法，从源头上防止和杜绝部门利益法制化倾向。

在起草过程中，要坚决避免小法抄大法、后法抄前法甚至简单抄袭其他省市法规倾向。

要抓住关键的那么几条，需要几条就立几条，成熟几条就立几条，哪条切实管用就立哪条，切忌贪大求全，坚决摈弃片面追求体例完备而导致法繁扰民的倾向。

第四，把好协调关。

做好地方立法工作，功夫在于组织协调。

根据这几年的经验，一是人大法制委员会和专门委员会要合理分工、密切配合。

要充分发挥人大专门委员会“专”的优势，重点审议法规案的必要性、合理性、可行性。

法制委员会侧重在法规的统一性、合法性、规范性上多下功夫，搞好把关。

二是人大备专门委员会、法制委、法工委、政府法制办以及起草部门，应当就立法工作和法规草案中的重大分歧和疑义，利用联席会、通报会等多种形式，及时互通情况、协调解决问题。

三是法制委员会在统一审议期间，就法规草案修改工作，邀请起草部门、政府法制办、有关专门委员会参加，共同分析、研究和有选择地采纳常委会审议意见和社会各方面反馈的意见。

四是善于针对重大分歧和矛盾焦点，依据法律和本地实际，敢于砍一刀并确保砍准砍好。

第五，把好审议关。

审议前，常委会组成人员要进行充分准备，包括认真研读法规草案文本，咨询有关部门和专家，搞好相关调查研究，做足做好“功课”，务求有备而来。

对列入常委会会议议程进行审议的法规案，办事机构应当将相关资料，依照规定时限，提前送达常委会组成人员。

审议过程中，要掌握三条标准，一是合法性，即地方立法不越权、不与上位法相抵触；二是协调性，即地方立法制度设计与经济社会发展状况相协调、与其他地方性法规相协调；三是可行性，即地方性法规能够准确反映本地实际，立得住、可操作、能落地。

常委会组成人员在一审时对法规案的必要性有较大分歧意见的，经主任会议决定，可暂不进入二审，由有关专门委员会继续就立法必要性进行调研、论证、审议，并向主任会议报告。

必要时主任会议可以就是否继续审议，提请常委会会议决定。

有关专门委员会审议法规案时，认为法规案质量不高、不够成熟或者存有重大分歧意见的，应当向主任会议提出，经主任会议决定，对该项法规案暂不列入常委会会议议程，交由提案单位就草案中的相关问题作出修改、提出意见后再决定进行审议。

总之，要开好“三会”，即主任会议、法制委统一审议会议、常委会会议，把审议工作做好做实。

第六，把好质量关。

要坚持科学立法、民主立法，把提高质量和效率放在首位，认真抓好抓实，使所立法规有效管用，经得起时间、历史和实践检验。

要走好精细化立法路线，重点围绕增强法规的可执行性和可操作性，着力提高立法的科学性、针对性、有效性。

要积极探索和把握立法工作的内在规律、法律法规的自身规律，完善确保立法质量的工作机制，强化立法前论证、立法中调研、立法后评估等各个环节的工作，充分运用座谈、听证、咨询、面对面征求意见等多种方式，在开门立法、立法调研和集中民智上多下功夫。

要遵从立法技术规范要求，确保法规草案内容完整、要素齐备，措辞准确、表述严谨，结构合理、简明扼要。

要坚持公平正义原则，确保法规规范符合社会发展规律、市场经济规律和立法规律，符合本行政区域的具体情况和实际需要。

要统筹协调各方面利益关系，科学划定各种边界，实现公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任相统一，兼顾各方利益，保护弱势群体的利益，照顾少数人利益。

要正确处理公共权力与公民权利之间，公共权力之间、公民权利之间的关系，做到实体权利与程序权利相统一。

第七，把好宣传关。

要坚持立法工作与宣传工作同步谋划、同步推动，统筹安排、互相促进，把立法过程作为普及法律知识、引导社会舆论、凝聚各方共识的过程，着力提升立法的宣传力度、报道深度和普及程度。

要从立法目的、意义、主要内容、焦点难点等方面，向新闻媒体提供全面资料，动员社会各界积极参与立法，提出意见建议。

要综合用好新闻通气会、发布会、集体采访、专家访谈、权威解读等多种形式，有针对性地释疑解惑、回应社会关切。

重要法规要及时出台法规释义，依法进行正确解读与权威引导。

第八，把好审批关。

严格来说，设区的市立法权不是完整的，或者说只有半个立法权。

根据立法法规定，设区的市地方性法规需报省人大常委会审查批准。

此外，设区的市政府规章也需报省人大常委会备案审查。

为此，省市两级人大之间、市政府与省人大之间，要切实形成紧密联系、协同配合、通达顺畅的工作机制和态势，共同做好法规的审查批准和规章的备案审查工作。

省人大常委会对设区的市地方性法规进行合法性审查，主要着力点在立法权限、程序是否合法，立法宗旨、基本原则和具体规定是否与上位法相抵触。

省人大常委会对市政府规章的备案审查，坚持有件必备、有错必纠，随着形势发展，今后还会进一步加强主动审查。

为保证设区的市制定的地方性法规和规章质量较好、顺利施行，各设区的市应在工作过程中主动加强与省人大法制委员会、省人大常委会法工委的及时沟通。

省人大法制委员会、省人大常委会法工委也要坚持提前介入，通过双方共同努力，把问题尽量解决在报批之前。

第九，把好实施关。

各设区的市开展立法，不能不问落实、不问效果，一立了之。

从法规颁布的那一刻起，就要同步建立健全确保法规实施的监督落实机制。

一是建立地方性法规实施情况报告制度。

可以在新通过的法规实施一年后的第二个月，由政府及其主管部门向人大常委会报告法规实施情况，包括实施效果、配套规定、法规操作性、媒体和社会公众反应及存在问题和原因、修改建议等。

二是加强执法检查与立法的有效衔接，把新制定和颁布的法规作为执法检查重点，对执法检查发现需要修改完善的个性问题，及时提出修改或废止法规建议，对法规本身涉及的共性、普遍性问题，适时启动立法后评估。

三是围绕立法中的关键条款开展“点穴式”执法检查，在强力问责、提高威慑力的同时，检验关键条款是否站得住、行得通、真管用。

四是建立人大常委会听取政府普法情况报告制度，可以在每年年末的最后一次人大常委会会议上，由政府专题报告年度出台的地方性法规宣传普及情况，提交会议进行审议，审议意见连同普法情况报告作为参阅件印发年度代表大会。

把上述关口把严把牢把好，关键在人在队伍。

因此，要抓紧建立健全与工作任务相适应的立法机构，选好配强立法专业人员，把建设一支为党增光、为国立法、为民谋利的过硬干部队伍作为长远大计，紧紧抓在手上，贯彻始终。

要努力扩大增量，争取党委在机构和人员上给予支持；要尽力盘活和优化存量，使现有人才作用得以充分发挥；要着力提升变量，靠理想信念、靠制度机制、靠引领推动，持之以恒地加强立法队伍建设。

栏目责编：

胡莉敏

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