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公文的种类和作用

第一章公文的种类和作用

公文就是公务文书，也被称为机关应用文。

是党政机关、团体、企事业单位在管理过程中形成的、按照规定程序办理并在法定的范围内使用的、具有法定效力和规范体式的文书。

是实施领导和管理，进行公务活动的重要工具。

第一节公文的分类

为了认识、使用和处理公文的需要，常依据不同标准，从不同角度，对公文分类。

一、按形成和使用的公务活动领域划分

1.通用公文是各级各类机关、团体、企事业单位，在公务活动中普遍使用的公文。

2.专用公文指一定的专门业务机关、部门、组织在业务工作范围内，因特殊需要专门使用的行业、专业、部门公文，例如外交文件、司法文件、军事公文、审计文件等等。

二、按公文的来源划分

1.对外文件简称发文指本单位向外单位发出的文件。

2.收来文件简称收文，指由外单位发送来本单位的文件。

3.内部文件限于单位内部制发、运行和使用的文件。

三、按公文的行文关系和行文方向划分

1.上行文指下级机关、单位向隶属的上级领导机关和单位报送的公文。

2.平行文指同级或者不相隶属的机关单位之间的行文。

3.下行文指上级领导机关单位对所属的下级机关单位的行文。

四、按公文的秘密程度和阅读范围划分

从公文内容涉及秘密的程度，以及对公文规定的阅读范围，可将公文划分为：

1．绝密文件指内容涉及国家核心秘密，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受重大损害的公文。

2.机密文件指内容涉及国家重要秘密，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受严重损害的公文。

3.秘密文件指内容涉及国家一般秘密，一旦泄露会使国家的安全和利益遭受一定损害的公文。

4.内部文件指内容虽不涉及秘密，但不宜或不必对社会公开，只限在国内某系统、某部门内部使用的公文。

5.限国内公开的文件指内容不涉及秘密但不宜或不必向国外公布而只在国内公开发布的公文。

6.对外公开的文件指内容不涉及任何秘密，可直接对国内外公布的公文。

五、按公文处理时限的要求划分

1.特急件指内容至关重要并特殊紧急，已临近规定的办结时限，需随时随地优先迅速传递处理的公文。

2.急件（党的机关公文作加急件）指内容重要并紧急，需打破工作常规优先迅速传递处理的公文。

3.平件平件指无特殊时间要求，需按工作常规依次传递处理的公文。

如系电报，可分为特提件、特急件、加急件、平急件。

六、按收文机关对收到公文的处理方式划分

1.阅件即阅知性公文，指只需按规定交有关部门、有关人员阅知的收文。

2.办件即承办性公文，指必须交有关部门、有关人员及时办理（或答复、或贯彻执行）的收文。

七、从物质载体的角度划分

1.纸质文件用纸张印制、书写的文件。

2.感光介质文件以感光胶片、像纸等感光材料为物质载体的文件，如照片文件、影片文件、缩微胶片文件、显微胶片文件等。

3.磁介质文件以磁带、磁盘、磁鼓等磁性材料为物质载体的文件。

如录音文件、录像文件、计算机磁带文件和磁盘文件以及磁光盘文件等。

4.电子文件指借助于电子计算机生成、传输和处理的文件等。

他们的制作方式、处理方法和保管要求均各不相同。

八、按公文性质和作用划分

在通用公文和专用公文的不同范畴内，都可以有不同的类型。

我们从管理工作的性质和公务活动的内容相结合的角度，可将通用公文分为若干类型。

第二节通用公文的类型

我们从管理工作的性质和公务活动的内容相结合的角度将通用公文分为以下类型。

一、党政机关主要公文类

这是《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）和《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）中规定的党的各级机关、国家行政机关正式文件常用的主要文种。

企事业单位、人民团体也常酌情比照使用。

也有人称之为机关公文、法定公文、正式公文。

党的各级领导机关常用主要公文14种，国家行政机关常用主要公文13种，综合起来，可分为几个小类。

（一）领导指导性公文

命令（令）用于依照有关法律发布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，嘉奖有关单位及人员。

法定的国家机关，才有权在规定的权限和范围内，依法发布命令。

（党的各级机关通用公文无此文种。

）

指示用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。

（国家行政机关常用主要公文无此文种。

）

决定用于对重要事项或者重大行动做出安排及决策，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

决议用于发布经会议讨论通过并要求贯彻执行的重要决策事项。

（国家行政机关不用此文种。

）

通知用于批转下级机关的公文，转发上级机关、平行机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

通报用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

批复用于答复下级机关请示事项。

会议纪要用于记载和传达会议情况、主要精神和议定事项。

（条例、规定，系党的各级机关通用公文，当属此类。

但从国家行政机关的行文规范和从写作规律看，将其列入法规和规章文体为宜。

）

（二）呈报性公文

议案用于各级人民政府（或者法定人数的人民代表）按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表天会常务委员会提请审议事项。

（党的各级领导机关不用此文种。

）

请示用于向上级机关请求指示、批准。

报告一用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

（三）公布性公文

公告用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

通告用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

飞党的各级领导机关主要通用公文无以上两文种。

）

公报用于公开发布重要决定或者重大事件。

（四）商洽性公文

函用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，向有关主管部门请求批准和答复审批事项。

（五）兼容性公文

意见行政机关用于对重要问题提出见解和处理方法。

（党的机关使用意见就是下行文了。

）

二、行政法规、规章和管理规章

条例用于对某一方面的行政工作作出比较全面、系统的规定的法规。

国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得用条例（但党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的党规，用条例），也不能用于管理规章。

规定用于对某一方面的行政工作和事务制订出带有约束性的措施和部分的规定。

既可用于法规、规章，又可用于管理规章。

办法用于对某一项行政工作作出比较具体的、可操作性的规定。

既可用于法规、规章，又可用于管理规章。

章程管理规章的一种，用以规定一个组织或团体的性质、宗旨、任务、组织机构、组织成员及其权利义务、活动规则等事项。

守则管理规章的一种，用于在一定范围内对有关人员作出行为准则、道德规范。

规则管理规章的一种，用于在一定范围内对某项工作或活动作出行为规范。

准则管理规章的一种，用于在一定范围内对组织的成员，或者限定的有关人员作出的行为规范。

细则规章、管理规章的一种，用于具体执行实施有关法律、法规和行政规章而制定的一种解释性、操作性的规章。

规范管理规章的一种，用于对某项工作质量标准、质量要求作出的规定。

规程管理规章的一种，用于对某项工作、某项活动的操作过程、实施办法作出的有序的规定。

制度管理规章的一种，用于对某项具体工作、具体事项制定出一些切实可行而又必须遵守和执行的纪律、规定。

公约管理规章的一种，某一组织、群体为了做好某一工作，正常开展某项活动或维护正常的工作、生产、学习、生活秩序，经过商量确定的、必须共同遵守的行为规则。

三、会议文书

开幕词与闭幕词有关领导人在庄重、严肃的大型会议开幕时和闭幕时的短篇讲话稿。

会议工作报告主要领导人在代表会议、工作会议上代表领导机构所作的，说明成绩和经验、问题和教训，介绍形势与工作情况，提出任务与措施的全面性报告。

专题讲话有关领导人在会议上围绕形势与任务，就某方面工作、某一专门问题所作的指导性讲话。

提案与会代表按规定向某些重要会议提出并提请大会讨论或处理的书面意见和建议。

多用于各级政协会议。

会议记录当场记录会议基本情况、即会议组织情况、会上的报告、讲话、发言以及会上讨论的问题、议定的事项等内容的书面材料。

四、计划、决策与反馈文书

可行性分析（研究）报告领导机关、部门、单位对某项工作作出重大决策前，对决策方案进行比较、分析等可行性论证，根据论证结果写出的报告。

计划机关、单位、团体预先对一定时期内的工作提出目标、要求、措施和安排的公文。

通常说的安排、方案、设想、打算、要点、纲要、规划等，都属计划。

总结是对前一阶段的工作回顾、检查和分析研究，找出成绩与问题、经验与教训，用以指导今后工作的一种公文。

答复是各级政府办公厅（室）及有关部门，对人大代表建议（批评和意见）、政协提案办理之后，将办理意见或处理结果直复提出建议、提案的有关人员和组织的公文。

五、公务信息文书

调查报告对客观事物调查研究后写成的反映调查结果的公文。

简报机关、单位、团体用来反映情况、传递信息、交流经验的一种公文。

信息快报及时反映公务活动运转情况和社情民情，供领导和有关部门决策和指挥工作参考的一种短篇公文。

信访摘报信访部门对群众来信来访内容摘要整理而成的报告。

信访分析报告信访部门对一段时间内群众来信来访反映的问题，作出综合分析研究而写出的分析报告。

六、日常事务文书

这是党政机关、单位、团体在处理机关日常具体事务时所使用的、格式很固定的公文。

它的种类较多，可分为如下类型。

（一）公务书信

种类较多，机关日常工作中常用的有：

介绍信用于证实单位有关工作人员的身份，介绍其工作使命，凭此与其他单位接洽工作的一种证明性函件。

证明信用于证明有关人员身份或有关事情真相的一种证明性函件。

公开信机关、单位、团体就某项重要工作或者某个重大问题，向一定范围的有关人员公开发布的书信。

倡议书机关、单位、团体或会议、或某一群体就人们所共同关心的事情，向社会或有关方面首先提出的带有号召性建议的一种专用书信。

慰问信机关、单位、团体或群体向有关方面、有关人员表示安慰和问候的一种专用书信。

感谢信机关、单位、团体或群体向有关方面、有关人员表示感谢的一种专用书信。

贺信向取得成绩或遇上喜事的有关方面、有关人员表示庆贺的一种专用书信。

邀请书（请柬）在举行某项活动、开展某项工作、召开某个重要会议时，向有关单位、有关人员发出邀请而使用的一种专用书信。

聘请书机关、单位、团体招聘、聘任某些专门人员所使用的一种专用书信。

（二）告启文书

启事机关、单位、团体需要公开向大家说明某项事情或者希望公众协助办理某件事情而使用的文书。

海报机关、单位、团体向公众公布有关文艺、体育、科技、学术、展览等方面活动消息的文书。

声明国家、政府、政党、团体、机关或有关人员对重大事件和问题表明立场、态度、主张而发表的一种文书。

广告有关单位通过一定的舆论媒介，进行有关商品或劳务智力服务的公开宣传、传递市场信息的文书。

也属经济文书的一种。

公示机关、单位、团体领导机构，需作出涉及某项决策、人事任免、组织处理或安排等等重要事项的决定，在事前征求一定范围公众意见的一种周知性公文。

（三）条据

单位之间、单位与个人之间，在收、领、借钱财物品时所写的凭据。

如收条、领条、借条、欠条等。

（四）大事记

按时间顺序连续记载某个机关、单位在一定时期的重要工作、重大事件、重要活动的书面材料。

（五）丧事礼仪文书

讣告机关、单位、团体把某人不幸去世的消息告知亲属好友和有关方面的一种文书。

唁函（电）机关、单位、团体向死者家属或死者所在单位发出的、向死者表示哀悼、向其家属或所在单位表示慰问的专用书信（电报）。

悼词领导人代表机关、单位、团体在追悼会上对死者表示悼念与哀思的致词。

值得注意的是，日常事务文书的不少文种（如启事、条据、讣告等等），具有兼容性的特点，它们用于私人时则不属公文而是私人文书了。

第三节正确使用公文文种

一、文种的涵义

在公文写作和处理中，把性质和用途相同的公文归并为同一种，对每一种公文规定了固定的名称，这就是文种的名称，即公文种类，简称文种。

文种是公文必不可少的组成部分，所有公文都必须在标题中标明文种。

二、正确标明文种的作用

1．在公文中正确标明文种，有利于维护公文的严肃性、规范性。

2.为公文的撰写提供方便。

《条例》和《办法》都对每一类公文文种的适用范围作出了明确规定；有关法规、规章也对有些公文例如法规、规章、经济合同、法律文书、外交文书等等文种的用途作了明确规定；还有一些文种例如总结、调查报告、启事等等，它们的用途则是人们在长期实践过程中不断总结、约定俗成的。

而每一种公文的写法，也经过长期实践形成共识逐步规范，有些文种的写法例如事故调查报告等等，还由主管部门作出了明确的规定。

写作公文时，正确选择、标示文种，就能了解该文种写作的基本要求和基本规范，有利于提高写作效率和质量。

3.为公文处理提供方便。

根据有关规定和惯例，不同的文种有不同的处理方式。

收发文机关处理公文的有关部门和有关人员，根据文种名称就可作出相应的处理。

例如请示属办件，要及时交有关领导和有关部门审批、办理。

而报告属阅件，一般就无须答复，只需交有关人员传阅。

撰写公文时，务必正确选用文种。

不用、错用或生造文种，都会损害公文的效用。

三、选择文种的依据

1．选择文种要依据国家的有关法律、法规以及党和国家有关领导机关关于公文处理的有关规定，选择恰当的、规范的文种。

绝不能违反有关法规、规定和标准，随意另选文种。

2.要看作者与主要受文者（即主送机关单位）的工作关系。

只有当作者是主要受文者的所属上级机关单位时，才能选用具有规定性、领导指导性、公布性的下行文种。

当作者是主要受文者的所属下级机关单位时，才能选取呈报性的上行文种。

当作者与主要受文者是同级或不相隶属关系时则只能选用商洽性的平行文种。

3.要看作者权限。

有一些文种对使用者的权限有明确规定，如作者不具备规定的法定权限，则不能使用这些文种。

如命令、决议、议案、公告等等文种的使用。

4.要看行文目的、行文要求的需要。

每一种文种都有特定的适用范围，只在实现某一行文目的和要求方面有效。

因此，应选取最有利于表达和实现具体行文目的、行文要求的文种。

四、正确区分一些易混淆的文种

公文中有的文种之间既有相似之处，又有不同之处，既有联系又有区别，使用时容易混淆。

能否正确选用文种，直接关系到公文质量的高低、表达效果的好坏和公文处理的方便与否。

强调公文文种规范，尤其要注意正确区分一些容易混淆的文种。

（一）决定与决议

他们都是带有制约，规范、指挥或指导作用的指挥性公文，在性质、写法上都有许多相似之处。

从写法上看，他们一般都不在正文前写主送机关，而可在文尾抄送栏标明“主送”或者“分送”单位。

正文都由行文依据、行文事项和结语三部分构成；都可视内容多少写为篇段合一式、多段式、总分条文式和分部式结构。

但是他们又有以下显著区别。

1．成文过程不同。

决定可经会议议论通过，也可由领导机关或机关单位领导审定签发。

而决议成文程序严格，须经全体会议或代表大会例如党代会、人代会、职代会、会员代表大会讨论通过方才生效。

2.发文机关（组织）不同。

各级领导机关及机关、单位领导机构都可以制发决定；而决议只能由圣手关会议发布，不能以机关、单位的名义制发决议。

正因为如此，决议己不再列为国家行政机关常用公文。

3.涉及内容不同。

决定内容多为对某一领域、某一方面的重要事项、重大行动做出安排。

因此它可分为部署指挥重要工作的决定（简称部署性决定）、处理具体事项的决定（事项决定）和表彰处分决定。

决议内容多是某系统、某单位、某组织带全局性、原则性的重要决策事项。

它可分为部署指挥性决议、批准性决议和专门问题决议。

4.作用不同。

决定都带指令性。

起领导、指导作用。

决议则有多种作用：

有的带指令性，如《四川省人民代表大会常务委员会关于依靠科技振兴农业的决议》；有的带说理性，对有关人和事做出评价，如《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若千历史问题的决议》；有的带号召性，如《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》：

有的带批准性，如党代会、人代会对各种工作报告所作的决议。

5.写作格式上签注和落款不同。

决议都在标题下加括号签注通过决议的会议名称和通过日期，正文后就不另标落款了。

凡会议通过的决定，也同决议一样签注；由领导人签发的决定，则在正文后写明发文机关和成文日期。

（二）公告与通告

公告和通告都是周知性公文，内容都不涉密，都要公开发布，登报、张贴、通过电视播出或广播，其写法也相似。

但他们也有明显区别。

1.内容适用范围不同这是两个文种最主要的区别。

公告用于向国内外宣布重要事项，公布某些法定专门事项，通告用于向一定范围公布应当遵守或周知的事项。

2.制发单位不同公告由较高级别的国家机关、人大机关和有关法律、法规指定机关制发。

规定胜通告多由政府机关或者机关单位领导机构发布，周知性通告任何行政机关、团体、单位均可发布。

但党的机关正式常用公文一般不用这两个文种。

3.发送对象不同公告向国内外有关方面、法定有关方面发布。

通告向一定范围内的机关单位和有关人员发布。

4.作用不同公告强调法定权威性，其周知事项常有较强的法律效力或行政效力。

除法定机关或者较高级别行政机关外，基层行政机关和企事业单位不用公告行文。

规定性通告有一定的规定性，涉及的事项往往要求一定范围的机关、单位、群众遵守或办理，对其有一定的约束力。

而周知性通告只具有告知性、知晓性作用。

特别要注意不滥用公告。

（三）请示与报告

它们都是上行文，常常被混淆使用，但实际上是有明显区别的两类文种。

1.行文目的、作用不同。

请示旨在请求上级批准、指示，需要上级批复，重在呈请。

报告重在向上级汇报工作、反映情况，一般不需上级答复，重在呈报。

2.呈报时间不同。

请示要事前行文，报告一般在事后或者工作进行过程中行文。

3.主送机关不同。

请示一般只写一个主送机关，而且一般必须逐级上报。

报告有时可有多个主送机关，如情况紧急需要上几级领导机关尽快知道的灾情、疫情等等。

4.受文机关处理方式不同。

请示均属办件，收文机关必须及时处理，明确作答，限期批复。

报告均属阅件，收文机关对其不作答复。

5.涉及内容不同。

请示用于向上级机关请求批准、指示，凡是下级机关、单位无权解决、无力解决以及按规定应经上级机关批准认定的问题，均可写为请示。

而报告用于向上级机关汇报工作、反映情况、答复询问。

6.写作侧重点不同。

它们虽然都要陈述、汇报情况，但报告的重点就在汇报工作情况，报告中不能夹带请示事项。

而请示中陈述情况只是作为请示原因，即使反映情况所占篇幅再大，其重点仍在请示事项。

正因为有上述区别，绝不能把向上级请求批准、指示的请示写成报告，也不能写为请示报告。

（四）请示与函（请求批准函）

这里的函专指用于向有关主管部门请求批准的函。

请示和请求批准函都可用于请求批准，但使用时有严格的区别。

1.类型不同。

请示是上行文，函是平行文。

2.主送机关不同。

请示是向有领导、指导关系的上级机关行文；而函是向同一系统平行的和不相隶属的业务主管机关行文。

3．内容范围不同。

请示既可用于请求批准，又可用于请求指示。

函主要用于请求批准涉及业务主管部门职权范围内的事项。

4.受文机关复文方式不同。

请示的受文机关以批复表明是否批准或作出指示。

函的受文机关只能用函（审批函）表明是否批准或作出答复。

（五）批复与函（审批函）

这里的函专指用于有关主管部门发出的审批函。

批复和审批函都可用于审批有关事项，但使用时有严格的区别。

1．类型不同。

批复是下行文，函是平行文。

2.主送机关不同。

批复是向有领导、指导关系的下级机关、单位行文；而函是向同一系统平行的和不相隶属的机关、单位行文。

3．内容范围不同。

批复既可用于作出批准，又可用于作出指示。

函主要用于审批涉及业务主管部门职权范围内的事项。

（六）规划与计划

规划、计划都属计划类文种，但在使用上有区别。

规划是时间较长、范围较广、内容比较概括的长远计划，常常是对工作方向、目标提出提纲式、原则性的计划。

计划则可用于各种情况、各种场合。

但从时间角度来区分，年度内常用计划；从机关单位的层级来区分，基层单位常用计划。

其内容更为具体，通常包括目标任务（做什么）、工作措施（怎么做）、步骤时间（什么时候谁做）、督促检查（检查计划执行情况）。

（七）法规、规章与管理规章（规章制度）的区别

尽管法规、规章与管理规章（规章制度）在写作上有一些共同特点，但它们毕竟是外部结构相似而性质极不相同的两类公文。

它们的主要区别如下。

1．效用不同。

法规是法律文书，具有法律效力，违反法规就是违法行为；规章也具有法律效力。

而管理规章是行政文书，具有行政效力、组织效力或纪律效力，违反管理规章（规章制度）就是违政违纪行为。

2.作者的限定范围不同。

法规不是任何机关、团体、单位都可制发的，它的作者有严格的限定。

按照有关规定，行政法规中的部门法规由国务院制定；地方性法规由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、较大的市（专指省、自治区政府所在市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市［一般为计划单列市］）的人民代表大会及其常务委员会制定；民族自治地方的人民代表大会可制定自治条例和单行条例。

行政规章的作者也有限定性，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定部门规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以制定地方政府规章。

而管理规章的作者范围十分宽泛。

所有的机关、单位、团体都可以制定。

3.制发程序不同。

法规有法定的严格的立法程序。

行政法规须经国务院有关部门报请立项、国务院组织起草、国务院法制机构进行审查、国务院常务会议审议或者由国务院总理审批，然后由国务院总理签署国务院令公布。

地方性法规制定程序的预案提出、审议和表决程序，要按《组织法》、《立法法》及相关规定执行；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定和颁布地方法规，须报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市制定地方法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例，都须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

行政规章应按《组织法》、《立法法》《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等有关规定，经立项、起草、审查后决定并公布、上报备案。

其中部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

管理规章只须经相应的党政机关、单位、团体领导审批，或者经有关会议通过即可发布施行。

4.文种不同。

法规规定用条例、规定、办法等文种，其中条例只能作法规（党内文件中的条例例外）。

行政规章一般用规定、办法。

而可作管理规章的文种比较多，如规定、办法、章程、守则、规则、准则、细则、规程、制度、公约等。

正因为法规、规章与管理规章文书有这些不同，因此不能把他们混为一谈笼统地称为法规性文件。

第四节公文的作用

公文中不同类型文书的作用各有侧重。

但总的来说，作为实施领导和管理的重要工具，公文具有下列重要的作用。

一、明法传令，指挥工作

公文的许多文种，不同程度地规定了有关机关、团体和单位的办事准则和行为规范。

特别是各级党政领导机关的指挥指导性公文、法规规章、规章制度、计划决策类文书，常常是发布法律、法规和规章，传达党和国家的方针、政策，传达领导意图、决策，实施领导管理职能，布置、指挥、指导工作的载体，具有申明法度、传达政令、指挥、指导工作的作用。

二、联系公务，沟通信息

机关、团体、单位联系公务、沟通信息