南通新农保制度的实施成效问题与建议doc 22页.docx

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南通新农保制度的实施成效、问题与建议（doc22页）

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引言

江苏南通市是我国长三角经济发达地区的一个地级市，近年来,随着经济实力的不断增长，人民生活水平的不断提高，农村人民对养老水平提出了更高的要求。

南通市委、市政府认真落实科学发展观,统筹城乡经济社会协调发展,着力推进和完善新型农村社会养老保险工作。

在政府推动、政策引导、形式灵活和费率合理等综合因素的影响下,农民的参保热情空前高涨。

早在上世纪90年代中叶,按照民政部《县级农村养老保险基本方案》的要求,南通即在全市农村推行农村养老保险工作。

南通市在1996年以政府令的形式,颁发了《南通市农村养老保险暂行办法》,经过10多年的实践探索,南通市的“老农保”形成了“个人缴费+市场机制”的特色,与苏州、盐城共同被誉为江苏农村社会养老保险工作的三面旗帜。

但是,随着经济社会发展水平的不断提高,特别是市城镇职工基本养老、医疗、城镇居民医疗等社会保险制度的日益成熟,“老农保”已不能适应农民社会养老保障的现实需求,制度设计上的“先天不足”日益显现。

农民个人缴费比重高和社会保障水平低的矛盾,导致的直接结果是农民参保积极性越来越低,“老农保”已失去了其存在与发展的吸引力和生命力。

第1章南通新老农保制度内容的比较

社会保障权是现代社会保障人的生存和发展的重要权利，其中养老保险制度是社会保障权的重要组成内容。

在获得社会保障权上，无论是城镇职工还是农村居民都应享有平等的权利。

我国是一个农业大国，农村人口有7.37亿，占全国总人口的56%。

农民作为我国公民的主体构成部分，理应享有基本养老保障权，在年老时也应获得基本养老保障。

第1．1节南通市老农村社会养老保险制度

1.1.1南通市老农村社会养老保险制度的主要内容和特点

　从1986年开始，我国部分地区开始探索建立农村社会养老保险制度。

民政部在试点基础上于1992年出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，南通市参照该方案启动了老农保制度。

包括农村社会养老保险的指导思想和基本原则；保险对象及缴纳、领取保险费的年龄；保险资金的筹集；交费标准、支付及变动；基金的管理与保值增值；立法、机构、管理和经费；理顺关系，稳妥处理与部分现行养老办法的衔接等方面的内容。

它在资金筹集上采取以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，即个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付的集体补助允许税前列支体现。

1.1.2南通市老农保制度的背景

南通市老农保制度的背景：

一是农村人口老龄化速度加快和长期的低生育水平使传统的家庭养老功能趋于弱化,农民对社会养老保障的需求十分强烈。

而南通在这一点上显得尤为突出,南通市是全国计划生育先进单位,多年来人口出生率一直在全国处于较低水平,控制在5%—6%以内;南通市又是全国著名的长寿之乡,老龄化程度一直在全国处于较高水平,2007年已达22%。

再加上南通市人多地少,人均耕地仅有0.92亩,土地的保障作用日渐式微。

二是由于受历史的和现实的多种因素的影响,我国城乡社会保障一直存在二元结构体制。

城镇职工的养老保险由政府财政解决,农民的养老保险限于国家财力,只能依靠土地、家庭保障解决,老年生活风险基本依赖家庭化解。

这种不平等的制度显然给城乡关系带来了诸多矛盾和摩擦。

全国是如此,南通作为沿海经济较为发达的地区也是如此,农村养老保险明显落后于城镇,建立的主要是处于底线上的社会救助及零星的社会福利。

1.1.3南通市老农保存在的问题

南通市农村社会养老保险存在的主要问题:

一是没有法规性文件指导。

农村社会养老保险开展十几年来，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）以及各级主管部门下发的业务指导性文件，没有国家法律法规的支持，完全依靠各级政府领导自身的认识推动。

1999年国务院下发通知，对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止接受新业务，工作全面停止，致使许多投保农民产生误会，对农村社会养老保险失去信心，很多地方出现了大规模农民退保，这些影响一直持续到现在。

二是政策扶持不到位。

“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”是农村社会养老保险工作开展的基本原则。

由于南通市大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，集体补助在很多地方根本得不到落实。

另外，《基本方案》中明确规定，集体补助的“具体办法由县或乡（镇）、村、企业制定”。

各地集体补助标准千差万别，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则。

国家给与政策上的扶持原则，“主要通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支”来体现，但实际上，税务系统并没有相关的政策规定可以执行。

除此之外，国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持。

由于国家没有制定有效激励政策，农村社会养老保险工作难以维持和发展。

三是保障能力差。

《基本方案》经过实际运作，已逐渐显现出了制度上的不足和缺陷。

其保障范畴是根据当时社会状况将保险对象定位在“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”。

随着城镇化建设的加快，引起就业结构的变化，农村剩余劳动力必然向城镇转移，保障范围受到了极大的局限。

缴费标准较低，《基本方案》中将缴费标准确定为最低2元，最高20元，每两元一个档次，共十个档次。

由于投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现。

四是基金管理不规范。

由于缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。

基金运营监管集于一身，相互之间不能有效制约，使基金管理与运作很难规范。

制度建设不完备，到目前为止，仍没有建立统一的基金管理和监督制度，基金运营随意性较大，存在着极大的管理风险。

第1．2节南通市新型农村社会养老保险

随着经济社会发展水平的不断提高,特别是市城镇职工基本养老、医疗、城镇居民医疗等社会保险制度的日益成熟,“老农保”已不能适应农民社会养老保障的现实需求,制度设计上的“先天不足”日益显现。

农民个人缴费比重高和社会保障水平低的矛盾,导致的直接结果是农民参保积极性越来越低,“老农保”已失去了其存在与发展的吸引力和生命力。

江苏省南通市从2006年底开始在江苏率先进行新农保试点。

1.2.1南通市新型农村社会养老保险的内容和原则

“新农保”，全称新型农村社会养老保险。

采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。

新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，三个筹资渠道。

新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。

年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。

年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。

1.2.2南通市新型农村养老保险的特色

一、广泛宣传扩大覆盖面。

对广大农民来说,新农保是一个前所未有的新事物,而新事物的产生和发展往往有个复杂而又艰巨的过程。

南通在新农保工作发动阶段，受到传统观念等诸多因素影响，各县（市）区充分发挥新闻媒体覆盖广、时效强的优势,采用电视专访、电台热线、报纸专栏等多种形式,对新农保政策的普惠性、全民性进行全方位、多角度、大容量、高频率的宣传。

二、重视发挥试点经验的作用。

建立新农保制度,是一项宏大的社会系统工程,是一项艰巨复杂的工作任务,涉及多个层面利益关系的调整,农村的情况又千差万别,必须区别对待。

遵循典型引路、逐步推开的原则,坚持市、县（市）、乡镇三级政府层层抓典型试点,以试点经验推动面上工作,体现了推进工作的科学性、有效性的特点。

三、坚持因地制宜，保持新农保的适应性、可持续性。

南通市各县（市）区的经济发展水平、财政承受能力、集体经济实力和农民收入水平都各不相同,因此在个人缴费、集体补助、政府补贴、养老待遇等方面,市政府按照“立足当前、着眼长远,因地制宜,分类指导”的原则,不搞“一刀切”、“一律化”,以确保新农保与当地实际相适应,确保新农保发展可持续。

第1．3节新农保与老农保制度相比的最大变革

1.3.1模式的不同

新农保实行的是社会统筹与个人账户相结合，新农保在支付结构上的设计是两部分：

一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。

而基础养老金是由国家财政全部保证支付的；而老农保实行是基金积累制个人账户，以农民投保为主，集体补助为辅，养老金靠存银行本金利息增值发放。

1.3.2原则的不同

新农保的原则是保基本、广覆盖、有弹性、可持续。

“保基本”意味着其政策目标主要是农村减贫，“广覆盖”意味着其将覆盖全体农村居民，“有弹性”指其将满足不同收入水平的农民的多样化保障需求，“可持续”说明其将建立在科学预测与精算的基础之上。

旧农保的原则是自愿储蓄、自我保障。

缺少了政策扶持，老农保实际变成一种自我储蓄，农民得不到任何补贴，这是老农保政策施行若干年来举步维艰的主要原因。

1.3.3基金管理模式的不同

新农保的基金管理模式是财政专户与收支两条线管理方式。

新农保试点吸收了城镇基本养老保险基金管理模式，实行财政专户管理和收支两条线管理方式，一定程度上解决了传统农保基金管理中的制度性缺陷。

旧农保的基金管理模式是集权管理方式。

传统农保制度启动之后，有关农保基金违法违规的案件就频繁发生，原因在于传统农保基金管理方面存在制度缺陷，由此引发了众多地方政府的道德风险。

1.3.4理念的不同

新农保的理念是社会养老保险与家庭养老、社会救助等配套衔接。

新农保试点充分考虑到了当前中国城市化和人口老龄化发展趋势对家庭保障方式的负面影响。

旧农保的理念是社会养老保险与家庭养老相结合。

家庭养老仍是我国农村养老的基础，而社会养老保险由于农民的缴费额过低，等领的时候，平均每人每月只能领到几元钱，根本起不了养老的作用。

第2章南通新农保制度的实施成效与主要问题

第2.1节南通新农保制度的实施成效

2.1.1新农保基本实现全覆盖

在政府推动、政策引导、形式灵活和费率合理等综合因素的影响下,农民的参保热情空前高涨。

截至2009年8月底,南通市新农保参保总人数达109.03万人,参保覆盖率达95.78%,全市新农保基金累计达33.13亿元,目前已有12.1万人领取养老金,另有90574名70岁以上农村老年居民领取了养老补贴,六县（市）和三区已全面完成市政府提出的“新农保基本实现全覆盖”目标。

农保基金累计金额和参保人数占全省总数的30%左右。

2.1.2新农保的推进为新农村建设提供了稳定器

发展农村的养老保险,不仅仅是个人养老,使农民无后顾之忧,提高生活质量和对生活自信心问题,它还从多个侧面化解农村经济社会发展中所产生的各种矛盾,有助于构建和谐社会和社会主义新农村建设。

从南通的实践来说,最突出的表现在以下几个方面:

一是有利于减轻子女的经济负担,在相当程度上避免因经济利益引发的家庭矛盾,有利于在全社会形成敬老爱幼的良好风气和更为和谐的家庭关系。

二是能有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境,使它们能够集中有限财力更好地为老年人服务,从而加快形成文明的乡村风气和和睦的邻里、干群关系。

三是有利于改变养儿防老的传统观念,促进计划生育工作,控制人口数量和男女性别比例失调的问题。

四是有利于促进农村土地流转,提高土地的利用率和产出率。

显然,推进新农保是一项一举多得,能从多方面、多角度化解经济社会矛盾,促进南通社会更加和谐的最有效的举措、最理性的现实选择。

2.1.3南通市在实施新农保的过程中得到的几点经验

一是在推进新农保的过程中必须坚持以人为本的核心理念，民生工程要获得民众支持,必须把以人为本的原则体现在新农保的各项工作中。

南通市的新农保工作之所以能在短短的3年中取得骄人的成绩,其中一条重要经验,就是各级党委和政府始终把这项工作作为为民办实事和好事的重要内容。

无论是新农保方案的设计、组织发动,还是资金筹集、管理和养老金发放,都十分注意突出以人为本的理念,以富民、安民、便民为政策导向,增加新农保对广大农民的吸引力。

二是政府财政的大力支持，农村养老保险属公共产品,公共产品理应由政府提供,按同一水平向该制度下的所有人供给。

南通市新农保之所以推进速度快、覆盖范围广、农民满意度高,其中一个重要原因,就在于新农保有了市、县（市）政府财政投入作支撑,政府以一定程度的利益诱导,激发了广大农民的投保热情。

三是政府不断增加行政推动力，新农保工作是政府职责所在,作为当前农村社会保障工作的重点和难点,新农保工作能否顺利推进、圆满实施,在很大程度上取决于政府推动工作的广度、力度和深度。

第2.2节南通新农保制度在实施过程中存在的主要问题

2.2.1在退保程序上存在问题

启东市农村社会养老保险事业管理处的一位负责人表示：

“一旦参加了新农保，一般来说是不退保的。

只有三种情况可以退保：

一是投保人参加了其他社会保险；二是投保人户籍迁出启东；三是投保人死亡，由其继承人办理退保手续。

”一般办理退保需要一个月以上的时间才能办好，如果在办理过程中出现证明不全等问题时则还要延期。

这不能很好地体现自愿原则，“进出自如”才是自愿原则的完整体现。

“新农保”是政策性、保障型保险，集中解决农民养老和农村社会安定问题，政治意义鲜明。

但随着现代农业的整体推进，农民人均收入将随农业效益同步提高，其中会出现不少先富起来的农户。

如果新农保能提供合适的退出路径，将使这部分农户有更多的资金统筹空间和投资选择。

2.2.2新农保的运行平台还不健全

新农保从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放,数据信息庞大、保费经手人员多、手续复杂;虽然南通主要市区已经建立了现代化的网络平台，社保办理与缴费分开，然而目前大部分县（市）仍采取上门收缴的传统方式,工作量大、误差率高、效率低,直接影响了新农保的推进进程和广大农民的投保热情，并容易造成部分负责办理的公务员贪污公款，引发道德风险,更不利于监管。

2.2.3南通市内某些县（市）政府逐级定指标，压任务，向农民摊派

有关省区推进新农保的实施意见以及各试点县的实施办法都强调农民自愿参加。

但是，试点地区普遍制定了比较高的参保率。

这样，乡村干部为了完成指标任务，被迫采用各种行政手段甚至以摊派的形式，强制农民参保。

一些地方政府将“新农保”参保任务指标层层下压，分解到各乡镇，再由乡镇分解到村，提出“将新农保工作列入对乡镇的劳动保障整体工作考核体系，根据指标完成情况，给予适当专项奖励”;对不能如期完成农保工作任务的村实行一票否决，取消年度评优评先资格;将农保工作完成情况与村干部报酬和机关干部年度工作津贴紧密挂钩。

2.2.4社保资金的运营模式不规范

新农保个人账户资金的管理和运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行，缺乏创新，基金的保值增值难。

随着新农保制度的扩大和推广，基金规模越来越大，如何系统地管理和运作是个难题。

此外，个人账户中有地方财政补贴资金注入，使其资金保值增值风险责任复杂化。

个人账户资金如果完全是参保者缴费，则基金的保值增值由政府运作，政府承担责任。

当前个人账户资金既有个人缴费，也有政府补贴，政府是筹资者的一部分，则基金风险责任难以确定。

第3章强化南通新农保制度实施的思考和建议

第3.1节妥善解决农村养老保险与其他社保政策的并轨问题

随着城镇化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等势所难免。

因此，新农保制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移，逐步由储蓄模式向统账结合模式转变，不断消除城乡差别和两种保险制度的不公平待遇，逐步实现城乡统一的养老保险终极目标。

农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系,各项制度功能各异,不可或缺。

同时,各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系,搞好各项工作之间的协调和衔接十分重要。

因此,在推进新农保制度建设的同时,一定要着眼长远,立足当前,从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发,搞好协调,要按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则,做到与其它社会保障制度有接口,好衔接,可转移,并确保转移过程中参保农民的权益不受损失。

第3.2节完善“新农保”的运行平台

新农保从保费的收缴、存储、移交到保险金的审核、发放,数据信息庞大、保费经手人员多、手续复杂，难于监管。

鉴于此,搭建村级农保工作平台、建立市、镇、村三级信息网络,显得尤为紧要和迫切。

各县（市）区应自主研发农村养老保险信息管理系统和领取人员审批、发放管理系统,利用联网技术对参保人员进行信息入库管理,逐步提高工作效率。

在前移服务平台的同时,由当地财政部门出面公关,说服银行和邮政等中介机构在注重经济效益的同时更注重社会效益,坚决打好民生牌;在设立基金专门账户的基础上,为广大农民提供持卡缴费、代扣、领金的平台和窗口,从而实现农保中心和保费代理银行之间数据的双向传输和无缝对接。

随着农村养老保险工作的现代化、信息化和规范化,“新农保”的信息服务和基金监管也将更加到位和有效,基金的安全性将进一步提高。

第3.3节避免强制参保

一、强化激励机制建设。

“新农保”明确和加大了政府的资金投入力度，这既是“新农保”相对于“老农保”的基本特征，也是“新农保”的激励机制之所在。

如果政府能够严格确保和落实相关资金投入，让农民看得见和摸得着“新农保”所带来的实惠，他们参保的积极性自然就会调动起来。

比如，从试点的情况来看，一些地区根据当地经济发展水平向上或向下增设了缴费标准，增加了农民参保的选择自由。

还有一些地区出台了缴费年限较长的激励性补贴政策，从而激励农民长缴多得，这些都提高了农民参保的热情。

　　二、加强宣传和教育普及。

一方面，地方各级政府要通过动员会、座谈会、广播、电视、宣传车、标语等多种方式全面宣传和介绍“新农保”，让农民更多地了解“新农保”的政策内涵;另一方面，相关机构也要及时有效地做好农民的咨询和辅导工作，使广大农民心中有政策、眼里有标准，准确无误地把握“新农保”政策的优惠之处。

此外，对于那些一时不愿参保的农民，政府要学会站在农民的立场上开展说服和教育工作，让农民们意识到参加“新农保”就是给自己的养老增加一道保险，是不会吃亏上当的投资，从而让他们自觉自愿、明明白白地参保。

　　三、完善配套基础设施建设。

完善的配套设施有助于简化农民的参保手续、提高“新农保”的运营与服务效率，最终起到提升“新农保”的自身形象、增强农民对“新农保”的信任等作用。

具体而言，要进一步健全“新农保”在县、乡（镇）、村各级的经办服务网络，补充经办服务人员并加强对它们的业务培训;同时加强“新农保”的信息系统建设和金融服务网点建设，并不断创新服务与管理模式。

第3.4节规范新农保的资金运营模式并加强资金监管

目前南通的新农保主要有个人账户模式、个人账户与社会统筹相结合、个人账户与政府直接提供的基础养老金相结合只种模式。

应采取以个人账户为主，并辅之以较小规模的社会统筹。

具体来说，个人帐户的资金来源于三个部分，分别是:

个人缴费、集体的缴费、政府补贴的一部分。

统筹资金的来源是政府资金的另一部分。

把政府对农民参加社会养老保险的补助分成两部分，一部分记入参保农民的个人帐户，另一部分记人社会统筹帐户。

社会统筹费用的用途包括农民的丧葬补助、待遇调整、启动资金，主要用于已参加养老保险，但因参保时年龄比较大而导致个人帐户的积累比较少，从而领取的养老金过少的农民。

农村社会养老保险基金适宜由县（市）管理，不应片面强调上收。

但应建立制度、经办、监督三位一体的社会保障体系，把基金监督工作贯穿到社会保障的每个环节。

充分发挥行政监督、专项监督和社会监督的作用。

结语

南通市新农保的推进过程中，最大的亮点有两个：

一是筹资模式有了重大改变，二是养老金待遇有了重大调整。

筹资模式上，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

虽然集体补助不确定，但政府补贴是“实打实”的。

养老金待遇上，由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

新农保可以部分地解决老农保暴露出来的一些问题，比如筹资模式问题、基金利差损风险问题等，但本身也存在一些改革难点。

地方财政配套能否落实，如何运用现代管理方式，如何运用政府购买服务方式（即政府与市场结合，进行公私合作），来降低行政成本，提高工作效率，还需要继续改进。

笔者认为要从加强推进新型农村养老保险制度的队伍建设，规范新农保的资金运营模式并加强资金监管，妥善解决农村养老保险与其他社保政策的接续转移问题，完善“新农保”的运行平台，厘定各级财政职责，强化政府主导作用等方面下手进行改进。

参考文献:

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11、龙格任明超.三元养老考量新旧农保如何接轨乡镇论坛2009（32）

致谢

转眼间，四年本科生学习即将画上圆满的句号。

首先感谢苏大文正学院，给了我学习的机会，其次感谢陈红霞导师在完成论文期间个我的指导