浅谈专业社会工作介入中国城市社区发展.docx
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浅谈专业社会工作介入中国城市社区发展
浅谈专业社会工作介入中国城市社区发展
【摘要】随着社会的进步，中国城市社区的某些基本特征也凸显出来，而在中国社会的转型时期，城市社区治理结构的变迁表现得更为明显，这一变迁趋势一方面表现在政府将部分权力和服务下放至社区，社区组织的重要性增强。
另一方面体现为政府管理逐步撤退和社区自治功能的提升，社区组织成为主要的公民社会组织。
与此同时，社会工作被引入并在教育领域迅速成长，但其在实务领域尚没有被认可及发挥作用。
为此，笔者认为专业社会工作应在社区治理结构变迁的大背景下，发挥更多的主动性，介入到社区发展中，并争取以此为契机，在服务社区发展的同时推动社会工作实务的发展，并进一步提高专业的社会认同。
【关键词】专业社会工作；介入；中国城市社区；发展
一、中国城市社区的基本特征
“社区”这一概念,是由德国社会学家腾尼斯在1887出版的《社区和社会》一书中首次提出的。
腾尼斯认为社区是人类群体生活而结成的社会联合。
在这种社会联合中,情感的、自然的意志占优势,个体的或个人的意志被感情的、共同的意志所抑制。
通俗而言,社区就是由地理要素、经济要素、社会要素和心理要素共同结合起来的社会生活共同体,是社会最基本的单元,也是人们参与社会活动的基本场所。
由于社区的本质属性或显著特征是多方面的，因此，可以根据不同的目的，运用不同的标准对社区进行多元划分。
在中国，一般采用两种标准划分社区：
一是按照社区的性质划分出农村社区和城市社区；二是按照社区的形成方式划分出自然性社区和法定性社区。
自然性社区是自然形成的，如中国农村的自然村。
法定性社区是指人为规定的，主要出于行政管理需要而设置的社区，例如中国的乡、镇、行政村，城市的区和街道办事处辖区等等。
由此可以看出中国的城市社区主要是指街道办事处辖区，街道被认为是城市社区的一种类型。
这是因为，作为法律意义的街道，既不是指道路，也不是指公共活动区域或经济区域，而是指借助某一特定的道路名称而命名的城市社会生活区域共同体，是城市人口的居住区或居民区。
如北京的新街口街道、牛街街道等。
与其他类型的社区相比，城市街道社区具有三个比较明显的特点：
（一）它是法定性社区。
主要表现为街道社区的地理范围是依据一定的法律程式设置、确立的，并设有管理机构——街道办事处。
1954年颁布实施的《城市街道办事处组织条例》规定，10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人以下，5万人以上的市辖区和不设区的市，如果工作确有需要，也可设立街道办事处。
（二）它是城市的基层社区。
主要表现为，一方面，从中国城市社区的构成层次来看，一个几十万、几百万乃至上千万人口的城市往往是由若干个区所构成的，而每一个区又是由若干个街道所构成，因此街道社区处在城市的基础层次，较大范围的城市社区是由它们集合而成的。
另一方面，从我国城市政权的构成层次来看，现行法律规定，中国城市的基层政权是指不设区的市和市辖区一级人民代表大会和人民政府，而街道办事处则是基层政府的派出机构，从而决定了街道办事处（街道社区）是一种法定的基层性社区.
（三）它是一种局部性社区。
街道作为城市的基层社区，虽然它具有了社区构成的主要因素，拥有人口、地域、生活设施、社会群体和社会组织，也发挥着多方面的功能，但就其功能的完整性而言，他还不是一个功能齐全的整体性社区，如大部分居民的工作地点在本街道辖区以外，许多居民要到街道社区以外的商贸中心购买重要的物品等。
显然，街道社区主要发挥的是满足居民的居住和日常生活的功能，而这只是社会的一部分功能，因此从这个意义上看，街道是一种局部性社区。
这个特点是由城市的集中性特征和其自身所处的基层性地位所决定的。
二、中国城市社区治理结构的变迁
中国社区治理结构的建立，是以1954年颁布实施的《城市街道办事处组织条例》为标志的，并在很短的时间内，完成了由国家“街居制”对传统社区的替代，即通过街道、居委会，依靠行政力量管理社区事务。
“街居制”在近50年的发展过程中，其社区治理结构也发生了急剧的变化。
而本文的观点是，这种变化主要源于中国自上而下的经济和政治体制的改革，其总体趋势上表现为政府的管制功能的逐步撤退，和以社区自治组织为代表的公民社会组织的崛起。
而在过程上，大致体现为如下几个阶段：
（一）1978年以前，计划经济体制下的社区行政机制——政府自上而下控制功能的延伸。
1978年以前，中国的经济模式主要是学习苏联经验而建立的计划经济体制。
计划经济体制最重要的特征是国家对所有资源的垄断，而这种垄断主要通过建立“街居制”和“单位制”来实现。
20世纪50年代，中国全面建立“街居制”。
所谓“街居制”，是指由街区内的党组织、街道办事处和居民委员会构成的城市基层社会的行政建制。
党组织、街道办事处和居民委员会构成的城市基层社会的行政建制。
它在整个国家行政体制中充当着“手”和“脚”的角色。
尽管“街居制”在1958年“大跃进”中得到进一步强化，但随着“大跃进”的失败及“单位制社会”的形成，街道资源几乎全部纳入单位，街居成为仅仅控制部分缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他社会成员（即当时所谓“社会闲杂人等”），街居因此也成为不具有真实行政权力或近乎虚拟的行政机构，是“补单位之缺，拾单位之遗”的辅助性组织。
[4]
（二）1978年至1992年，计划/市场经济混合体制下的社区行政与社区服务机制——政府自上而下的控制与服务功能的结合。
1978年，中国开始改革开放，并以渐进主义的方式提出有计划的商品经济，以克服原有计划经济模式的弊端，其中最重要的决策是要求政府与企业分离，表明国家不愿也不能再依靠行政权力为单位配置资源，而是要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
80年代中期，改革开放还引发了社会结构的变化，如人口老龄化，家庭小型化，家庭劳动总量增加而自我服务功能却在弱化。
（三）市场经济体制下的社区行政与社区自治机制——政府自上而下的控制、服务功能与自下而上社区自治的整合。
进入90年代后，中国明确提出要建设“社会主义市场经济”。
而这一经济转型给国家的政治和社会生活带来了深刻的影响。
首先从社会角度看出现了一系列问题，如由于大批国有企业不能适应市场竞争而破产、转制，导致下岗、失业人员大量增加，贫困问题日益严重，社会矛盾突出。
其次从政治角度看，为适应市场经济的要求，政治体制改革也被提上了议事日程，尤其是在简化行政程序，提高行政效率方面。
从中国社区治理结构的变迁过程，我们可以看出政府在有意识培养公民社会组织，而与西方世界不同的是，由于各种历史原因，“非政府组织”在中国社会组织结构中力量是薄弱的，而社区自治组织则是一种“制度化”的普遍存在。
因此如果能够减少其“行政化”印记，还其“自治”空间，这一组织形态将在中国公民社会中扮演重要角色。
而专业社会工作存在的基础是公民社会的建立，所以“社区制”的形成，使得专业社会工作的积极介入成为可能和必要，因为要完善“社区制”治理结构，社区自治组织的能力建设成为关键，如果社区工作者能够接受社会工作专业训练，则有助于在思想层面建立以人为本、民主、参与、正义和负责等价值观，在行动层面学习到具体解决问题，挖掘和运用资源、动员群众参与等专业技巧，为其更好地承担社区建设和发展任务奠定基础。
三、专业社会工作介入中国社区发展的策略
（一）专业社会工作在中国的实务发展策略
20世纪80年代末期，在民政部倡导“社区服务”的同时，也推动引入专业社会工作制度，配合其部门社会福利体制的改革，尤其是希望通过提升民政干部的社会工作专业素质，来提高传统民政业务（如福利院和福利企业）的运行效率和服务质量，以及顺利建立新机制和载体来应对新生问题（如社区建设，最低生活保障制度等），满足日益增长的福利需求。
显然专业社会工作在中国的发展得益于政府自上而下的推动。
另一方面发育成熟于西方的专业社会工作也存在着“扎根”问题，尽管1998年以后高等教育体制改革为社会工作教育提供了发展的良机，使中国有100余所的院校建立了社会工作系或专业，但不容回避的是至今为止专业社会工作仍然是以学校内的知识传播和学术研究为主，在实务领域尚没有被广泛认可及发挥作用。
因此在笔者看来，中国专业社会工作亟待解决的发展问题有两个：
一个是推动学术研究，通过研究发展适合中国本土的社会工作理论体系；另一个就是推动实务发展，是专业社会工作能够为中国社会福利实践活动做出贡献，而这也是本文所关注的问题。
而在中国，目前推动专业社会工作实务发展的策略主要有两种：
一是借助政府自上而下的推动策略。
即将社会工作与政府和群团组织（如民政部、劳动与社会保障部、全国妇联、总工会、共青团、老龄协会、残疾人联合会等）社会福利业务相结合，敦促它们在其部门政策的制定过程中，纳入社会工作的专业要求，
并相应设置社会工作的专业岗位。
在这一方面所取得的成效已经开始呈现：
在中央层面，民政部和中国社会工作协会正在起草社会工作专业资格认证制度；民政部颁布实施的最低生活保障制度政策文本也明确提出任用社会工作者执行政策。
在地方层面，上海市已经出台了“社会工作者专业资格考试制度”，上海司法系统，也开始要求在街道设立的“司法所”需聘用“司法社工”开展民间纠纷的调节工作；北京市出台了从事社区居委会工作的“社区专职工作者”的岗位培训要求，强调其业务课程的培训内容主要是社会工作的理论和技巧。
此外，越来越多社会工作教育者被邀请参与政府的政策咨询活动，参与社会福利前线工作者的培训工作，使得社会工作专业理念、知识和技巧得以更广泛的传播，并争取了更多的社会认同。
二是借助基层自下而上的推动策略。
即社会工作专业群体深入到基层社区，或社会福利机构，从社会关注的问题入手，运用社会工作的知识和技巧策划和提供服务，展示专业效能，以获得基层民众认同的过程。
相对于“自上而下”策略，这个策略只能说是刚刚起步，因为其运行需要一定的基础条件，如社会问题的复杂程度较高；前线工作者迫于工作压力有较强的学习需求；以及社会工作教育者具有深入基层的动机和一定的实务经验等等。
本文所探讨的专业社会工作者介入社区的策略，是属于这类“自下而上”策略的一种。
四、专业社会工作介入中国城市社区发展的依据
（1）必要性 ：
社区是专业社会工作关注的重要领域，这不仅仅是因为社区工作与个案、小组工作并列为社会工作的三大方法之一，更重要的是社区本身是社会工作的工作环境，是一个互相照顾的网络，以及影响社会政策的基地。
（2）重要性：
使中国“本土化”的社会工作“植根”于社区实践，也就是说，专业社会工作应借助社区治理结构的变迁，以社区为载体展示专业能力，并促进社区发展，从而提升专业的社会认同。
另外，专业社会工作与社区发展的这种亲和关系可以发展成为专业社会工作和政府在实践领域的密切合作。
借助于政府这一强大的资源来实现社会工作在政治上和社会上的合法化，促进社会工作在社区的介入和发展。
（3）限制性：
在当前中国的现实背景下，专业社会工作在政府的主导与推动下，借助“官民合作”的方式介入社区发展是一种理性而现实的选择。
如何在与政府的合作中保持专业自主性，这是社会工作在介入过程中需要考虑的问题。
五、案例分析
北京市中关村街道华清园社区服务站的介入模式探讨
（一）、华清园社区服务站简介
由中关村街道办事处与中国青年政治学院社会工作学院合作，在2007年6月成立。
意在引进专业社工人才，为社区提供专业化的服务。
双方的合作模式具体体现为：
中关村街道负责提供社区服务场地设施、办公和服务设备、办公经费、服务经费以及工作人员的工资，中国青年政治学院社会工作学院负责社区服务的策划、提供和管理。
目标：
服务社区居民，动员居民参与，推动社区管理，发展专业优势，探索社会管理、社区建设和专业社会工作有机结合的社区管理和服务模式。
服务特色：
服务站的专职工作员全由社会工作专业毕业生担任。
服务站设计由社会工作学院师生担任：
一方面能够为居民提供公共服务、公益服务和便民服务等多元化的服务，另一方面也充分体现了专业社会工作的专业服务要求和特色。
华清园社区服务站现在是民政部社会工作人才队伍建设试点单位、北京市社区服务体制改革试点单位、北京市高等学校市级校外人才培养基地，它的成立无论对于基层社区服务体制改革，还是对于社会工作的专业化和职业化的发展都具有重要的创新意义。
在此，专业社会工作与社区发展在理论上的亲和关系在实践中由于现实的需要已经发展成为专业社会工作和政府在实践领域的密切合作
（二）、华清园社区服务站的服务状况
1、服务内容
第一，社区公共服务。
该部分的服务内容主要为协助政府办理社区公共事务。
第二，社区便民服务。
社区服务站受理社区居民服务需求信息，根据需求，开发社区服务内容，整合社区内外资源为社区居民提供多元化服务。
第三，社区公益服务。
社区服务站的服务内容大多是公益服务，根据公益服务的主题和性质的不同，提供的服务内容大致包括以下内容：
（1）老年服务。
（2）青少年服务。
（3）社区教育。
（4）社区休闲娱乐文化活动和主题活动。
2．服务策略
进行社区资源分析、挖掘社区资源、整合社区资源是社区工作重要的服务策略和手
段，华清园社区服务站从运行以来就将整合社区资源作为其重要的服务策略之一，在
挖掘、整合、利用社区内外资源方面进行了很多有益的尝试，也取得了很多成果。
具
体表现在以下几个方面：
第一，与商业组织的合作
第二，与事业单位的合作
第三，与高校社团的合作
第四，与NGO的合作
（三）、专业社会工作介入社区发展的模式探讨
1．介入方式——政府主导、高校与政府合作下的专业介入
“华清园模式”与上海和深圳的社工发展模式具有相似之处，都具有“政府主导、官民合作”的特点。
以深圳为例，专业社工的发展具有两种不同的路径：
第一种是“政府采购、民间运作”模式。
政府扶持成立了各种非营利性的社工服务机构，并将一些社区公共服务项目“外包”给社工服务机构，社工服务机构派驻社工到基层社区，依托社区工作站开展社区工作。
第二种是深圳南山区的“社工进社区”模式。
南山区面向全国高校招聘社会工作等专业毕业生作为社会工作者，并把区内8个街道分为8个片区，将社工分配到各社区工作站工作。
在这一模式中，社工在组织体系上隶属于区政府，被纳入原有的区街制的行政体制管理框架内。
与深圳的这两种模式相比，“华清园模式”同时具有这两种模式的某些特征。
服务站工作人员不是由街道直接聘用，而是由中关村社会工作协会（街道扶持培育的非营利组织）聘用的，服务站在名义上是中关村社工协会的一个项目部。
这在形式上与深圳的第一种模式类似。
但是实际上，中关村协会并不对服务站进行直接管理，服务站更多地受到街道的管理与控制。
因此在实质运作方面，它与南山区的模式类似，受到行政力量的直接控制。
华清园社区服务站的运作是处于政府主导之下的，政府的主导地位体现在以下几方面：
服务站的场地、设施设备以及日常行政和办公经费由街道提供；服务站的社工岗位由街道出资向中关村社工协会购买；街道通过项目管理的方式，对服务站的服务运作进行监管，服务站的服务资金来源、项目审批以及工作成果的交代都直接与街道发生联系。
借由这种主导地位，街道办事处一方面可以实现社区服务体制的改革、满足居民提高社区服务质量的诉求；另一方面也可以对专业社会工作在基层社区的发展进行控制和管理。
因此，总体上来说，“华清园模式”说明了专业社会工作在社区发展中的介入是政府主导下的介入。
因此，从某种意义上来说，专业社会工作借助社区服务站这一平台，与政府形成了一种自主合作的互动关系。
实现了三方共赢：
第一，它为专业社会工作的职业化发展构筑了有力的平台，使其获得了介入社区发展的途径并加强了自身的合法性；
第二，它使政府得以借助专业社会工作的力量实现了社区服务体制的改革以及社区服务质量的提高；
第三，它为培养社会工作专业人才的高校提供了高品质的实习和教育场所，为其在基层社区进行全面的专业实践创造了条件。
2、介入理念——和谐主义
从华清园社区服务站的个案可以看出，专业社会工作对于社区发展的介入是依托于政府的行政力量来进行的，这种专业社会工作与政府所形成的亲和关系虽然在很大程度上有利于社会工作的快速发展，但是在自主性上也会受到很多限制。
在这种寻求平衡的过程中，地区发展模式的共识论与和谐主义以及强调专家和社工力量的社会策划模式受到了社会工作者的青睐和政府的接纳，因为它与当前中国构建和谐社会的宏大话语体系是一致的。
在共识论与和谐主义的价值取向占主导地位的社区建设的宏观背景下，专业社会工作在介入社区发展时更多地秉持了和谐主义的介入理念，以此来取得政府的认同，寻求与政府的合作，寻找介入社区发展的空间和生长点。
社会工作这种在价值取向上的偏好和取舍同样也体现在华清园社区服务站的介入理念中。
专业社会工作在介入华清园社区时所采取的和谐主义的价值理念可以从以下几点体现出来：
第一，服务理念和目标。
以专业服务社区、推动居民参与、建立和谐关怀社区。
第二，工作模式。
其工作内容主要聚焦于满足居民需求、提供专业服务、推动社区参与、加强邻里联系、促进沟通合作、实现社区共融这些服务目标和服务策略。
第三，工作职能。
服务站的主要工作职能是为居民提供各种类型的社区服务。
和谐主义的介入理念对于促进社区参与和社区和谐来说有着重大而积极的意义。
但是，单一的工作假设和介入理念可能会将社区工作的丰富图景片面化和碎片化，无法全面而完整地实现社区工作的终极追求。
社会行动模式下的冲突论可以为我们解决社区问题、促进社会公正提供不同面向的工作策略和模式，它可以促使我们通过冲突策略来调整利益冲突从而实现社会公正和公平的改良。
但是这需要社会不同利益群体的分化和足够宽松的民主政治环境。
3、介入目标——培育社区社会资本
目前，国内外的诸多学者都逐渐认识到，社区社会资本的创造和培育对于社区内部人际关系整合、社区发育以及社区治理等方面具有积极的作用。
吉登斯指出，社区建设中的广泛民主参与和互助合作，能“直接或间接地促进社会公正”和“改善一个街区的生活质量”，社区发展必须重视支持网络、自助以及社会资本的培育。
由于社会转型和结构变迁所引发的各种问题已经影响到社会的和谐稳定与发展，我国的社会资本正处于衰落和下降的时期，具体到社区层面，社区社会资本同样也呈现出脆弱、缺失的特点。
社会资本是实现社会效率和社会活力的有力手段，随着社区社会资本的下降及其带来的深刻影响，如何培育和重建社区社会资本已成为社区建设的目标模式之一。
华清园社区存在社区社会资本不足的问题，主要表现在：
居民的社区参与度不足；邻里关系淡漠，并且存在隔阂；社区自组织发育不足；社区居民的信任度低，缺乏邻里互助等。
华清园社区服务站在机构规划中将培育社区社会资本作为重要的介入目标之一，希望通过对华清园社区社会资本的培育，促进居民的参与、提高社区的活力与效率，最终促进社区的和谐发展。
成效：
首先，促进了社区居民之间的沟通和互动。
其次，促进了社区关系网络的建立。
最后，推动了社区志愿服务的发展。
（四）、“华清园模式”总结
首先，华清园社区服务站的建立是专业社会工作介入社区发展的有益尝试，它形成了与上海和深圳社工发展不同的介入模式。
其次，华清园社区服务站在社会工作和社区服务方面具有试点性和典型性，它的经验有可能在北京甚至全国得到推广和应用。
再者，探讨华清园社区服务站这一个案，对于探讨专业社会工作在社区发展中的介入问题具有重要的理论意义和现实意义。
最后，华清园模式呈现出一定的特点，这种特点在很大程度上可以说明专业社会工作在中国本土化的发展过程中所呈现出的一些典型特点。
五、思考
该模式是一个很好的典范，对于专业社会工作介入社区发展具有很好的借鉴意义，但是它没有提到介入的程序该怎样，从而使得它的可行性有所降低，本文通过参考其他研究以及自己的思考，认为可以考虑在介入程序上做宏观分析，建议专业社会工作介入社区的策略应该考虑优先次序。
初期应以方法介入为主。
因为无论是街道干部，还是居委会工作人员，他们习惯运用的是行政化的工作方法，加上文化素质不高，所以面对今天社区中出现的新的问题、新任务时，经常因为传统方法无效、低效而产生困扰。
为此，社会工作者需要扮演教育者和服务提供者的角色。
所谓教育者，主要是教授一些专业社会工作的方法和技巧，帮助他们准确判断居民的需求，运用专业知识策划和设计服务方案，协助社区工作人员执行方案，评估成效，让其在行动中学习和反思。
这些过程所产生的有效性，能够较好地促成社区工作者对专业社会工作的“另眼相看”，从而激发他们进一步深入了解专业、学习专业知识的动机。
中期应以理念介入为主。
专业社会工作的社区工作方法与个案、小组工作的重要区别在于其强烈的社会改革意识，以及由此衍生出来的正义、民主、参与、制度取向、社会责任感等价值取向。
而在中国“社区制”治理结构的建构过程中，也积极倡导民主、参与、互助和自立的观念，因此社会工作在获得初步的认可后，就需要将这些价值理念带入到社区实践中。
为此社会工作者需要扮演“倡导者”的角色，一方面帮助社区工作者理解社区互助行为背后的涵义，以及对“助人者”和“受助者”的积极意义，倡导建立关怀社区；另一方面，让他们学会从社会结构和制度的角度分析问题，学会运用民主协商的方式讨论问题，带动他们自我意识、政治意识和社会意识的全面提升，而这种从观念层面接纳社会工作，才是一种真正的认同。
后期应以吸纳专业社会工作者为主。
无论方法的介入，还是理念的介入，都是正对那些没有接受过专业训练的社区工作者的。
而在中国社会工作被人通过的标志应是政府聘用受过专业训练的社会工作者从事社区建设工作，并明确规定岗位的专业要求。
在基层社区是可以通过现行任用社会工作者，自下而上推动专业制度的奖励。
目前中国部分街道办事处已开始聘用社会工作专业毕业生，但还存在两方面的问题：
一是社工毕业生在街道工作，但却没有从事社区建设或福利工作；二是从事社区建设或福利工作的专业人员较多从事行政工作，而不是前线工作。
而解决这一问题的途径是在街道办事处架构内将原有的民政科和社区办公室合并，组建社会工作科，是社工能够形成“专业团队”，既有分工，又有协调与合作，既有行政工作，又有转换深入前线的要求，并强调运用“整合社会工作”实务，发挥专业的综合优势，满足社区多元化的需求。
六、结语
中国城市社区具有法定性、基层性和局部性特征。
自20世纪50年代起，中国通过建立“街居制”来实施对城市社区的管理。
在过去50余年间，中国社区的治理结构因政治和经济体制改革而不断发展和变化。
从单纯运用行政机制控制管理社区，到在行政控制中加入服务内涵，以至最后行政机制逐步撤退，社区自治功能逐渐加强，出现了“社区制”的治理结构。
而这种变迁的结构是促成了中国公民社会组织的出现，同时也为专业社会工作发展提供了基础。
成熟于西方世界的专业社会工作在中国正面临如何“扎根”本土的问题。
社区建设的蓬勃发展使得成长中的专业社会工作找到了“植根”的土壤，而其介入社区的努力，也成为自下而上推动专业走出学院，进入实务的基本策略。
具体到介入社区实践时，应以政府主导、高校与政府合作的方式进行，介入的理念应是和谐主义，介入的目标应是培育社区社会资本。
同时，应考虑优先次序，初期的方法介入，中期的理念介入和后期的专业社会工作者的介入体而最终目的是为了使专业社会工作得到更广泛的社会认同和接纳。
[1]冯玲、李志远，2003：
《中国城市社区治理结构变迁的过程分析——基于资源配置的角度》，《人文杂志》，第1期。
[2]魏娜，2003：
《我国城市社区治理模式：
发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》，第1期。
[3]赵孟营、王思斌，2001：
《走向善治与重建社会资本》，《江苏社会科学》，第4期。
[4]王思斌，2000：
《体制改革后的城市社区建设理论分析》，《北京大学学报》，第5期。
[5]俞可平主编，2000：
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