刑事立案监督在司法实践中存在的问题及对策探析.docx
《刑事立案监督在司法实践中存在的问题及对策探析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《刑事立案监督在司法实践中存在的问题及对策探析.docx（7页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
刑事立案监督在司法实践中存在的问题及对策探析
刑事立案监督在司法实践中存在的问题与对策探析
摘要：
刑事立案监督，是指检察机关对刑事立案主体的立案活动是否合法进行的法律监督，是检察机关对刑事诉讼法实行检察监督的重要组成部分。
但在现实行使中，由于立法规定粗疏、缺失和实务中的不规范，使得检察机关的立案监督权难以落实，立案监督的效果更是差强人意。
因此，进一步厘清和准确认识刑事立案监督在实践中存在的问题，探析相应的解决对策，对于健全我国刑事立案监督机制具有重要意义。
关键词：
立案监督；法律法规；困境；完善
刑事立案监督，是检察机关对刑事立案主体应当立案而不立案，以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督，是检察机关所享有的诉讼监督权的重要组成部分。
它与侦查监督、审判监督、执行监督等构成完整的刑事诉讼监督体系。
立案监督是整个监督体系的起始，从某种意义上来说具有发动整个检察机关刑事诉讼监督机制的作用。
然而，在司法实践中，由于立法规定粗疏、缺失和实践中的不规范行使等问题，导致立案监督机制并未发挥出其应有的功能。
因此，在新刑诉法、新刑诉规则出台后新一轮执法规范化的大背景下，结合检察业务实践，进一步厘清和准确认识刑事立案监督在实践中存在的问题，探析相应的解决对策，些许对立案监督权的充分行使有所裨益。
一、刑事立案监督相关法律法规的缺陷
（一）相关立法规定缺乏合理性，立案监督在实践中陷入困惑
在我国，立案作为刑事诉讼中一个独立的启动环节，涉及立案材料的来源、受案与审查、决定立案和立案监督等相关内容，新刑诉法共用六个条文予以明确规定。
其中，第107条规定：
公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。
这一规定是当前侦查机关进行立案的最重要的法律依据，通常称之为“以事立案”。
根据这一规定，只要有犯罪事实存在或者发现犯罪嫌疑人的就应当立案，而不管是否应当追究行为人的刑事责任。
但随后的第110条又规定:
人民法院人民检察院或者公安机关对于报案控告举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案;认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。
控告人如果不服，可以申请复议。
由此可以看出，立案必须具备两个条件:
一是有犯罪事实发生，这是立案必备的事实要件;二是需要追究刑事责任，这是立案必备的法律条件。
根据此条规定的立案条件显然要比第107条规定的立案条件要求更高，通常称之为“以人立案”。
由于法律对立案条件的高标准规定，实际上等于将刑事案件的侦查及诉讼要求前置于立案环节，使刑事立案这一程序性审查变成了实质性审查，无形中增加了立案环节的司法成本。
由于我国刑事诉讼中对立案制度的重视，实践中，侦查机关对立案也十分慎重，通常要求“立得住、诉得出、判得下”。
侦查机关往往要经过一系列“初查”，确认有犯罪事实发生需要追究刑事责任时，才作出立案决定。
经侦查终结，非万不得已，不会撤案。
新刑诉法第161条进一步规定了撤案的条件:
在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件;犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，发给释放证明，并且通知原批准逮捕的人民检察院。
这是针对“人”错误的撤案，但没有涉及“事”错误的撤案，即对没有犯罪事实发生而错误立案的却没有法律规定。
由于这些条文在立案规定上的高要求和不合理性，导致了在司法实践中缺乏可操作性，同时也严重影响了司法效率，不适应打击犯罪的客观需要。
因为仅凭立案前的审查，很难判明是否有犯罪事实，需要追究刑事责任，也使立案前的初查手段缺乏法律依据，其所取得的证据处于缺乏合法性的尴尬境地。
为了解决立案前的调查程序问题，最高人民检察院在《诉讼规则》第173条中规定，初查过程中“可以进行询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。
不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产，不得采取技术侦查措施”，但显然仍难以解决立案前调查手段的需求。
这不但给侦查机关的立案工作带来一系列的问题，也给检察机关的立案监督造成了相当程度的困惑。
（二）立法规定粗疏缺失，缺乏强制力保障，立案监督效果一般
为了保障公民的人身权利、民主权利、财产权利和其它合法权利，有效防治和遏制有案不立、有罪不究、不破不立等执法不公、执法不严问题以及刑事错案的发生，1996年修改的刑诉法在第87条中明确规定检察机关享有立案监督权，即“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。
人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。
”[1]而2012年3月新修改的刑诉法在第111条中原封不动地作出了同样规定，仍然赋予检察机关以立案监督权，但法律并没有增加不作为需要承担法律后果的责任条款，从现状来看，依旧存在着相关的立法规定不完善，而仅有的又比较原则，可操作性不强等问题。
这一现状，既不能满足刑事立案监督工作的实际需要，影响了刑事立案的监督效果，同时又因法律没有进一步规定公安机关接到检察机关提出的应当立案的通知后却不立案需要承担的法律后果，使检察机关的立案监督缺乏刚性和强制性，立案监督的效果自然就大打折扣。
二、刑事立案监督在司法实践中的困境
（一）立案监督案件线索来源渠道狭窄
根据相关法律规定，刑事立案监督的案件线索来源主要有两类：
一是检察机关在审查案件过程中自行发现立案监督的线索；二是被害人的控告、申诉等。
司法实践中，检察机关在审查案件过程中自行发现立案监督线索的情形非常少见，此途径存在相当大的偶然性和滞后性，绝大多数的立案监督线索是通过被害人控告、申诉的途径获得的。
比如，从作者所在单位甘肃省漳县人民检察院2009年到2013年刑事立案监督的情况来看，通过被害人控告而获取立案监督线索的，占案源的80%以上；通过在审查逮捕工作中发现立案监督线索的，仅占10%左右。
然而，由于被害人自身素质及对法律知识了解和掌握的程度普遍不高，在很大程度上无法及时、准确地向检察机关提起立案监督的请求，往往是案件线索一大堆，而真正有理有据可以作为立案监督的却凤毛麟角。
立案监督线索来源的有限，导致公安机关立案活动中存在的大量违法现象难以通过立案监督的方式予以纠正。
（二）立案监督对象缺失，范围模糊
依据最高人民检察院《刑事诉讼规则》第552条规定：
“人民检察院依法对公安机关的刑事立案活动实行监督。
”第563条规定：
“人民检察院侦查监督部门或者公诉部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查或者对不应当立案侦查的案件进行立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查或者撤销案件；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。
”可见，刑事立案监督的对象是公安机关和检察机关侦查部门。
至于人民法院、国家安全机关、军队保卫部门、海关走私犯罪侦查部门等享有侦查权的其他专门机关或部门是否属于刑事立案监督的对象，现行法律和相关司法解释未予规定。
而对于检察机关侦查部门立案情况的监督，本身就属于“自己人监督自己人”的状况，难免受到人情关系、部门间相互利益情面等的影响，使对自侦部门的立案监督流于形式。
对于刑事立案监督的范围，目前，我国刑诉法仅明确规定检察机关对公安机关应当立案而不立案的情况进行监督，而没有同时规定对其他有立案权的机关或部门，例如人民法院自诉案件的立案监督，由此导致司法实践中，检察机关的立案监督范围非常有限，并且模糊。
再加上检察权在运行中行政化色彩太浓，也使检察监督陷入了进退维谷之境，与检察监督的司法性要求相去甚远，其监督效果差强人意。
（三）立案监督手段单一、措施乏力
刑事立案监督的手段依据刑诉法的规定仅为：
对公安机关应当立案而不立案的，主要是要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案；对检察机关自侦部门的立案监督手段就更为简略，即在立案监督部门的建议不被采纳时，应当报请检察长决定。
法律并没有明确规定，当公安机关接到检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》后不予回复，或在接到立案通知后拒不执行或立而不侦、久侦不结的情况应如何监督纠正，这种缺乏制裁措施的规则是毫无强制力和约束力的，这势必影响了刑事立案监督的效率与权威。
实践中，公安机关未在法定期限内立案或干脆不立案的现象时有发生，或者公安机关勉强接受检察机关的立案监督后，却不积极侦查，甚至将案件搁置一旁，久拖不决的也不在少数，对于这些现象，检察机关也只能是发发《纠正违法通知书》以示警告，在这种不痛不痒的制裁下，检察机关的立案监督权未免显得苍白无力。
仅管最高人民检察院《刑事诉讼规则》第560条第二款规定：
“公安机关在收到通知立案书或者通知撤销案件书后超过十五日不予立案或者既不提出复议、复核也不撤销案件的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。
公安机关仍不纠正的，报上一级人民检察院协商同级公安机关处理。
”但在实践中，考虑到监督成本及其他因素，检察机关大多不会轻易报上一级人民检察院协商同级公安机关处理。
由于监督手段没有强有力的制裁措施，自然也就很难出现理想的监督效果。
（四）绩效考评指标导向错误，立案监督案件真假难辨
为了提高检察机关内部各部门的工作积极性，并对案件质量好坏能够做出评价，各地检察机关都制定了相应的绩效考评机制。
但由于部分考评指标缺乏科学性和良好的导向作用，结果并没有如愿地发挥应有的效果，相反，却带来了不少的负面后果。
如目前的考评多以立案监督的数量记分，同时又要求监督立案后的案件能够诉得出、判得下，有些地方的侦查监督部门为了加分，就造假立案监督数量，这显然是违背立案监督立法本意的。
三、刑事立案监督制度的完善途径
（一）多措并举，拓宽刑事立案监督的线索来源
能否及时发现案件线索，是决定立案监督工作能否取得实效的关键所在，立案监督的弱势，在于检察机关法律监督权的滞后与被动，为解决此问题，笔者建议可以将公安机关的发案、受案、立案情况列入监督范围，赋予检察机关发案、受案、立案的知情权，进而改进检察机关仅能从审查案件时才能获得立案监督线索的局面。
在实践工作中，要主动出击，坚持动态监督与静态监督相结合，加强协调、沟通与宣传。
一是在审查公安机关在报捕的案件过程中积极收集案件线索，仔细审核案中案、牵连案及犯罪嫌疑人揭发、检举的案件证据；抓住要点，细致审查，挖掘案件线索。
二是加强与检察系统内部职能部门的配合,尤其要与控申、公诉、民行等部门加强协作和配合,及时发现立案监督线索。
三是加强法制宣传，提高公民参与的法律意识和法律观念。
通过媒体等各种方式大力宣传检察机关立案监督的职能。
充分利用“检务公开”、“举报宣传周”等形式及广播、电视、网络等媒体宣传检察机关立案监督的职能,使群众勇于监督,被害人也敢于举报。
并且在审查此类案件的过程中及时反馈立案结果,通知举报人或被害人,让群众看到立案监督的成效,这同时也是最好的宣传。
四是加强与税务、工商、药监等行政执法部门之间在工作机制上的联系和衔接，建立行政执法与刑事执法之间的工作衔接机制和线索移送机制。
五是加强检察机关与党政、信访部门、纪检部门、人大、政法委、法院、公安机关等机关、部门之间的联系，可以建立案件信息共享平台、信息通报机制等，实现各机关、部门在立案监督线索方面的信息共享。
（二）明确立案监督对象，拓宽立案监督范围
笔者认为，立案监督的对象，除了现行法律规定的公安机关和检察机关自侦部门外，还应当从以下两个方面进行吸收：
第一，将国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关走私犯罪侦查部门等享有侦查权的其他专门机关或部门吸收确定为刑事立案监督的对象。
因为，这些机关或部门按照刑事诉讼法的规定对特定案件实行立案、侦查等诉讼行为,在刑事诉讼中承担着与公安机关相同的诉讼职能,所以也应当与公安机关一样接受检察机关对其立案活动的监督。
第二,尽管现行刑事诉讼法没有具体规定人民法院是否属于刑事立案监督的对象,但这并不代表检察机关对刑事自诉案件的立案就没有监督权,因此，对人民法院受理自诉案件的活动也应当被吸收确定为检察机关刑事立案监督的对象。
对于立案监督的范围，目前，我国刑诉法仅明确规定对公安机关应当立案而不立案的监督，司法实践中，需要立案监督的领地还很广阔，如人民法院自诉案件的立案情况、人民检察院自侦案件的立案情况，以及公安机关不应当立案而立案的情况等，需要特别注意的是，公安机关对尚不构成犯罪的人进行的治安处罚、行政处罚等情况更应监督，尤其是公安机关越权办案，插手经济纠纷不应当立案而立案的，以及错误地追究责任的案件等，都应在立法上予以明确规定，这样检察机关的立案监督才能名正言顺地进行，立案监督的内容才能达到期待的效果。
（三）完善刑事立案程序，加强立案监督的强制力
完善刑事立案监督的程序，包括建立刑事立案监督的程序沟通机制、程序选择机制、程序制裁机制。
具体而言，可以从以下几个方面入手：
第一，建立备案审查制度。
该制度主要是针对检察机关对立案缺乏知情权而设计的。
它可以促使检察机关及时以报备的方式获得立案机关与立案有关的法律文书,以便形成对立案机关法律活动的全天候监督,增强检察机关进行监督的主动性和及时性。
根据该制度,凡是立案机关受理的受案、立案、不立案、撤案以及行政处罚等情况,应当在一定时期内将全部案卷报送立案监督机关备案,由立案监督机关予以审查。
第二,赋予检察机关立案监督调查权。
检察机关的立案监督活动是建立在审查和调查的基础之上的,刑事诉讼法没有明确规定检察机关对立案监督的案件享有调查权。
为了保证刑事立案监督的规范化,应当赋予检察机关立案监督调查权。
具体包括有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料,有权审查刑事立案主体受案、立案的登记表册,有权对刑事立案中的违法行为做进一步的了解、调查与核实,而立案机关必须予以配合。
第三,赋予检察机关一定的违法处分建议权。
目前，我国的立案监督疲软无力的原因之一就是监督缺乏相应的制裁措施，即对侦查机关在法定期限内不纠正违法的行为缺乏法律后果上的制裁，没有强制力保障实施。
因此，为充分发挥检察机关的立案监督效果，必须从具体措施上增强立案监督的强制力，从立法上明确规定不执行监督意见的法律后果，从制度上保障监督的效力，具体措施：
对检察机关发出立案通知书后，侦查机关无法定理由仍不立案，或立而不侦的，检察机关可以通过向享有处罚权的机关或部门提出检察建议；对于严重违法的立案活动，检察机关立案监督部门应当协同相关部门如贪污贿赂侦查部门、渎职侵权侦查部门对此进行调查，追究有关人员的相应责任，通过这些具体的保障措施以加强立案监督的强制力。
四、在现行法律规定和体制下如何更好的开展刑事立案监督工作
以上理论如果能够践行实施，将对我国检察机关的立案监督权的充分行使有所裨益。
但是，现行《刑事诉讼法》是在2013年1月1日开始实施的，那么在短期内有关立案监督方面的法规是不可能作进一步完善的，这就要求我们的检察工作者深入思考：
在现行法律规定和体制下如何更好的开展刑事立案监督工作？
对此，笔者提出以下几条建议：
（一）坚持公正执法，积极开展监督工作
立案监督难，除了上述原因外，笔者认为也应该从检察机关自身找找症结所在，有些检察工作者认为立案工作是侦查机关的事，立不立由侦查机关决定，对于违法立案或不立案可通过追究办案人员的责任来解决；还有些同志害怕立案监督存在一定的风险性，所以对立案监督工作存在一定的抵触心理；从目前检察机关的职责分工方面来看，立案监督的大量工作是由侦查监督部门负责的，而侦查监督部门同时又承担着审查批捕的工作，较短办案期限的制约与承担任务的繁重，以及人力资源的缺乏，在客观方面对立案监督工作造成了一定的消极影响。
针对上述自身问题，笔者认为：
首先，作为一名检察工作者要端正工作态度，进一步树立公正执法、秉公办案的思想，不怕风险，勇于担当，真正承担起一名法律监督者应担的责任，该监督就监督，该怎样监督就怎样监督。
其次，检察机关内部各部门之间应该相互配合、人员相互调剂，通过整合检察机关内部各部门的人员予以缓解工作量大、人员少、监督立案难的问题。
（二）以立法规定为依据，充分发挥现有线索的功能
尽管目前在发现违法立案方面的线索非常有限，但是如果检察工作者能将接到的控告举报或通过批捕发现的违法立案现象都予以妥善处理的话，也能在很大程度上达到立案监督的效果。
在现实生活中，对权利最为关心的还是权利被侵害者本人及其利益相关人，如案件中的被害人及其法定代理人近亲属等，要是这些人在利益受到侵害时都会想着向人民检察院投诉举报，而且通常又能得到及时地调查反馈与处理，渐渐地，检察机关就有了群众利益保护人的名声和公信力，这条线索自然也会越走越宽，越来越成为检察机关立案监督信息的主要渠道。
（三）以《诉讼规则》为指导，充分发挥现有监督权的功能
从最高人民检察院《诉讼规则》的规定看，目前，检察机关在立案监督方面可用的主要权能有:
一是提出检察意见权，即人民检察院接到控告举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，应当向行政执法机关提出检察意见，要求其按照管辖规定向公安机关或者人民检察院移送涉嫌犯罪案件;二是调查核实权，即人民检察院侦查监督部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案的理由（第555条第一款）;三是询问查阅复制权，即人民检察院进行调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，查阅、复制公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚等相关法律文书及案卷材料（第556条）;四是要求说明权，即书面说明立案理由或不立案理由权，比如：
有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事经济纠纷，或者利用立案实施报复陷害敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由;五是直接立案权，即对于由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，人民检察院通知公安机关立案，公安机关不予立案的，经省级以上人民检察院决定，人民检察院可以直接立案侦查（第561条）。
等等。
有了上述这些职权，检察机关在立案监督方面其实是可大有作为的。
参考文献：
[1]参见李月晨：
《论刑事案件监督的制度缺陷与法律完善》，载《中国司法》2012年第8期；
[2]参见季美军单民：
《论刑事立案监督的困境与出路》，载《当代法学》2013年第4期；
[3]参见谷祖颖《立案监督在司法实践中存在的问题及对策》，载《当代法学》2002年第10期；
[4]参见肖秋娟：
《试析新刑事诉讼法对诉讼监督职能的完善及其贯彻》，载《中国检察官》2012年第8期；
[5]参见巩富文：
《刑事立案监督制度的改革与完善》，载《人民检察》2010年第22期；
[6]参见王冠民：
《刑事立案的法律困惑与立法构建》，载《社科纵横》（新理论版）2012年9月总第27卷；
[7]参见姚石京、于宝华：
《刑事立案制度的“是”与“非”》，载《华东政法大学学报》2008年第5期；
升级会员 