行政体制改革的模式与选择.docx

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行政体制改革的模式与选择

地方行政体制改革的模式与选择

一、地方行政体制改革的争议

　　关于地方行政体制改革的走向，政府与学界提出了以下几种模式：

市管县、扩权强县、市县分治和复合行政：

（1）市管县模式。

是指保留市的行政层级，不对原来的省领导市、市管县行政体制进行根本变革，在规范省、市、县各级地方政府的事权、财权的基础上，让市级政府继续发挥中心城市的带动作用。

（2）扩权强县模式。

是指在中央政策和法律允许下，保持原有行政区划不变，但是赋予部分县更多的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等。

（3）市县分治模式。

是指撤销市管县行政体制，市、县之间不再存在上下级管辖关系，而是处于同一竞争平台，“省直管县”的同时也“省直管市”。

市县分治试图既强化县的发展空间又发挥区域性中心城市的带动作用。

在市县分治的基础上，实施省直管市（县），这一改革会增加省的管理幅度，因此，市县分治的配套改革是“缩省扩县”。

（4）复合行政模式。

是指“在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制”。

[1]这四种模式中，“扩权强县”与“市县分治”都属于“省直管县”改革。

　　这四种模式其实解决的是四个层次的问题：

各级地方政府的事权划分问题，各级地方政府的事权、财权相匹配的问题，地方政府的行政层级问题，政府与社会的分权问题。

四个问题息息相关、层层深入，是地方政府在经济社会发展到不同阶段分别会遇到的问题。

然而，现实中，省直管县改革已经成为地方行政体制改革的主要内容，在发展情况迥然不同的各省区大范围推行。

省直管县改革不仅仅是地方财政改革的一项操作性方案，还牵涉到中国现代化发展中“城市主导”还是“县域主导”的道路之争。

[2]法国经济学家佩鲁在1950年提出“增长极”理论，该理论认为：

经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。

因此，应选择特定的地理空间作为增长极，以带动经济发展。

一个国家要实现平衡发展只是一种理想，在现实中是不可能的。

[3]此外，中国地方经济的高速发展得益于“锦标赛晋升模式”下的地方官员的推动。

[4]如果传统的政绩观、政府职能没有转变，省直管县反而会造成更多的竞争主体，导致经济的“碎片化”。

因此，对于“省直管县”改革应该进行深入调查研究，在明确其推行的基本条件的基础上稳步推行。

　　二、26个省区的聚类分析

（一）聚类的依据

　　本文拟抽取影响“省直管县”改革的主要因素，进行聚类分析。

聚类分析是统计学中研究“物以类聚”问题的多元统计分析方法。

在影响地方行政体制改革效果的因素中，有一些因素是在短期内不可能得到改变的，如辖区面积、所辖市县数量、人口规模、可支配财力、管理技术水平等，因此，本文选择了各省区的一般预算收入、各省GDP数据、辖区面积、辖区人口规模、辖区所管的县市数量、各省区的高速公路密度6个因素作为量化指标。

依据这6个量化指标，采用SPSS17.0统计软件对我国除港澳台、4个直辖市及海南省（已经推行省直管县）以外的26个省区进行聚类研究，详见表1。

（二）聚类的结果

　　本文采用快速聚类法对26个省区进行分类，指定分成5大类。

对分类结果整理见表2：

　　1.第一类：

浙江省。

“省直管县”财政体制改革肇始于浙江省，事实上，浙江省也具备得天独厚的推行“省直管县”的条件。

理由如下：

（1）省的管理幅度适中。

面积仅有10.2万平方公里，人口仅有5443万，仅有11个地级市、58个县，市县数目仅为四川、河南、河北等省的一半左右，而且80%的县位于以杭州为中心的200余公里的半径内。

（2）省本级的财政可支配收入高。

2010年浙江省的一般预算收入为2142.51亿，仅次于广东、江苏和山东三省。

（3）以“块状经济”为依托的县域经济发达。

浙江省经济是从家庭作坊和乡镇企业开始发展起来，县域经济的实力比较强，实行省直管县，并把相应的管理权限下放至县是一个符合实际情况的选择。

“浙江的发展是依托民营经济发展起来的，和省直管县体制不是没有因果关系，但是这个因果关系绝对不是主要的。

”①（4）实行“分类指导”。

第一，改革循序渐进。

省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，依据县域经济的不同发展阶段选择“强县扩权”、“扩权强县”等不同的政策，对不同类型的县也实行不同的政策。

改革之初，浙江省仅7个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以改革遇到的阻力较小。

1992年、1997年、2002年、2006年，浙江省四次实施“强县扩权”，每一次都是选择部分经济强县，将省管县体制由财政体制改革扩大到其他方面，下放省部分审批权，赋予经济强县大部分本应该属于地级市的经济管理权限，使这些经济强县的整体实力和发展后劲都得到明显增强，并且带动了周边区域的发展。

直到2008年，各县经济已经得到普遍发展，浙江省才在义乌县试点的基础上，普遍性的推行“扩权强县”。

“强权扩县”与“扩权强县”的选择其实体现出不同时期不同发展阶段选择的增长点不同。

第二，改革的精髓在于“放权”，尤其是下放行政审批权和专项权，使各县级政府得到更多的管理权限。

至于“省管”还是“市管”，浙江省并没有一个统一的模式。

例如杭州市还保留着临安、富阳、建德三个县级市，桐庐、淳安两个县，这五个县（市）的财政和人事由省直管，其他的权力还是杭州市管。

但是，杭州市也将市区边缘的已经“撤县建市”的萧山、余杭“撤市并区”。

杭州下面的宁波市是计划单列市，除管辖海曙等6个城区，仍然管辖着宁海、象山2个县，慈溪、余姚、奉化3个县级市。

“省管”还是“市管”除了考虑市、县原来的发展基础，还要考虑市是否需要发展腹地，是否需要扩展区域等因素。

第三，在放权的同时，推行政府职能的转变。

通过取消和下放多项行政审批权，各县级政府职能逐渐从直接参与市场向宏观调控、监管转变，政府精力集中于为民营经济的发展提供规则、创造良好的投资环境。

浙江全省、尤其是温州市等地区已经培育出来大量的商会、行业协会等社会组织，有效地承接了政府转变的职能。

　　2.第二类：

广东省、山东省、江苏省。

特点是：

（1）管理幅度适中，平均管辖市县87个，地域面积适中，平均为14.55万平方公里，人口较多，平均有9292万。

（2）省本级的财政可支配收入较高。

2009年三省的一般预算收入平均为3025.744亿元。

（3）拥有许多强市。

例如广东省是典型的市级经济发达、县域经济落后的省份。

珠江三角洲的广州、深圳、佛山、东莞、江门、惠州、中山、珠海和肇庆9个地级市，工业增加值占全省总量的80%左右。

这些市的交通、金融、产业已经具备一定的规模，能够发挥经济的辐射作用，带动周边县域经济的发展，但是，这些地级市存在发展规模偏小的问题，现行行政区划制约了自身的进一步发展，而且，周边的县域规模较小、经济实力比较弱。

（4）强县比例高。

在2011年的全国百强县排名中，江苏省有22个县，占县总数的42.3%，山东省有23个县，占25.3%，只有广东省是个例外。

　　3.第三类：

河南、四川、河北、湖南、湖北、辽宁。

特点是：

（1）管理幅度较大，尤其是所辖市县过多，平均为110个，其中，河南省管辖126个市县，四川省管辖159个市县，河北省管辖147个市县。

（2）省会城市和其他的少数几个区域经济中心城市的经济实力和现代化水平较强。

以2009年为例，河南全省一般预算收入为1126.06亿元人民币，其中郑州市301.9248亿元人民币，所占比例为26.81%；成都市一般财政收入占四川省的32.98%；长沙市占湖南省29.06%；武汉市占湖北省的38.79%。

与此相比，第二类省的省会城市一般财政收入占省的比重都在20%以下。

②（3）除了省会城市以外，这一类省的区域经济发展中心主要还是一些中心城市，经济发达的县也主要处于这些市周围。

以湖北省为例，2010年的考核结果表明，县域经济发展综合指数居前20名的县（市、区）“大多聚集在武汉、黄石、宜昌、襄阳、荆门等市周边……2010年创造了全省县域46.7%的生产总值和地方一般预算收入。

”[5]换言之，其他地区的县规模较小，县域经济落后。

即使由“市领导县”改为“省直管县”，也无法使县走上自主发展道路。

　　4.第四类：

安徽、广西、云南、福建、黑龙江、陕西、山西、江西、吉林。

特点是：

（1）管理幅度大。

（2）省本级的可支配财政收入少。

2009年各省的一般预算收入平均为721.76亿，不到浙江省的1/3，江苏省、广东省的1/4。

即使实行“省直管县”，省本级对县的财政转移支付力度也不大。

而且，现行转移支付以专项转移支付为主，大部分专项转移支付都要求地方政府提供相应的配套资金，如果县级政府本身没有能力提供配套资金，县级政府可以自由支配的财政资金反而会进一步减少。

（3）中心城市带动作用弱。

大部分地级市是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，对周边区域的经济辐射作用不强，尤其是一些贫困地区的地级市基本上没有带动所辖县域经济发展的能力。

（4）贫困县比例高。

吉林、山西60%以上的县是国家贫困县，福建、安徽、陕西的贫困县比例也分别高达36.46%、31.15%和37.33%。

③根据财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》的精神，县乡财政要遵循“一要吃饭、二要建设”的原则确定支出顺序。

即使实行省直管县，这些县也只能满足“吃饭财政”，并没有能力进行县域经济建设、提供县域公共服务。

　　5.第五类：

贵州、甘肃、内蒙古、新疆、青海、宁夏、西藏。

特点是：

（1）地域辽阔，管理幅度大。

除宁夏、贵州省面积较小外，其他省区都地域辽阔，地理环境复杂，交通通讯条件欠发达。

（2）经济社会发展水平较低且不平衡。

除内蒙古，其他省区2010年的GDP都没有过万亿。

（3）大都是边疆省份，多民族混居，民族、宗教问题复杂。

这类省区基本不具备推行“省直管县”改革的条件。

　　三、不同类型省区改革的路径选择

　　在上述分类的基础上，各类地区应该依据各自的发展阶段与基本条件，循序渐进地推进地方行政体制改革。

（一）第一类：

浙江省

　　逐步推行行政“省管县”，走向真正的市县分治。

浙江省“省直管县”财政体制改革主要与工业化、城市化的初期相适应。

当前，浙江省经济已经进入转型升级阶段。

在2011年的全国百强县排名中，浙江省的经济强县最多，占了27个。

因此，传统的以县域作为资源配置平台的发展模式已经逐渐无法适应经济发展的需要。

作为“市管县”和行政“省管县”的中间形态的省直管县财政体制，需要向省直管县行政体制进行变革。

（二）第二类：

广东省、山东省、江苏省

　　在兼顾地级市的中心带动能力的前提下可以稳步推行财政省直管县，而且，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上可以向行政体制上的省直管县过渡。

具体措施：

1.需要保留发展腹地的部分地级市，仍然维持市管县。

例如广东省东莞、中山等市，江苏省苏州、无锡、常州等市，已经成为区域经济中心。

如果推行“省直管县”体制改革，就会削弱市的资源汲取能力，弱化中心城市的带动效应。

2.需要扩展区域的部分地级市，撤县设区。

把城市周围与城市有着密切联系的个别县或县级市改成市辖区，扩大中心城市的发展空间，统一部署经济发展，调整地区产业结构，统一规划城市基础设施建设，充分发挥中心城市的经济辐射作用。

强化经济发达的地级市对带动周边县市经济发展的责任，避免市、县重复建设。

3.工业化、城市化基础好的全国百强县，撤县设市，市县分治。

这部分县经济实力和现代化水平已经达到建制市的水平，工业、服务业发达，农业比重低，县域基础设施完备，已经成为吸引周围农村劳动力就业的主要载体，对周边地区有较强辐射带动作用。

因此，转型为省直辖的县级建制城市可以促进新兴城市的发展，形成新的区域经济增长极。

4.经济发展规模较好，自身财政增收能力在不断增强的县，扩权强县。

这类省区的大部分经济基础较好的县，通过“省直管县”，赋予县域经济更大行政自主权和决策权，在收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、年终结算五个环节与省财政直接联系，在提高县级政府财力水平，实现城乡基本公共服务均等化的基础上，大力发展县域经济，使县域成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。

　　（三）第三类：

河南、四川、河北、湖南、湖北、辽宁

　　发展重点不是县域经济，而是有经济活力的中心城市，建议暂缓推行省直管县的改革。

具体路径：

1.已经形成区域经济中心城市的特大城市，应以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极。

以湖北省为例，目前，国家已经设立武汉综合配套改革实验区，力图建立“8+1”城市圈。

以武汉为圆心，周边100公里范围内的黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门8个城市构成的区域经济联合体，不仅是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点。

如果再推行省直管县，将经济上与中心城市有千丝万缕联系的县从行政上强行划归省级领导和管理之下，必然会增加改革的成本。

2.以中心城市为重点积极构建区域经济中心，形成新的区域经济增长点。

如果无视部分中心城市已经达到一定程度的工业化、市场化、城市化并为这些城市拓展发展空间，无视多数县域经济仍然落后的现实，强推省直管县，效果可能会适得其反。

因此，发展的重点应该是产业集聚效应已显现，区域经济已经逐步呈现一体化的地级市，使之形成中等城市辐射区。

　　第三类省中的例外是部分产粮大县。

根据粮食跨省流通数据，2007年13个粮食主产省（区）外销原粮占全国外销原粮总量的88%[6]，第三类6个省全部是粮食主产省。

2009年的中央一号文件提及将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围，防止农业的专项资金被挪为他用。

2009年，中央财政拨付505亿元，增加对民族地区、粮食主产区和边境地区的转移支付。

[7]随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，可以改变市政府在资金上“上截省、下拿县”等问题，有效缓解县级财政困难。

因此，对于粮食产量大县，应该优先纳入“省直管县”财政体制改革范围。

　　（四）第四类：

安徽、广西、云南、福建、黑龙江、陕西、山西、江西、吉林

　　建议暂缓推行省直管县，维持原来的市管县行政体制，但是，加大一般性转移支付的资金规模，严格规范财政转移支付程序。

县域经济发展是“省直管县”的前提，而不是结果。

县要有一定的产业基础、经济规模和实力，在脱离上级市的带动或代管后，能够走上自主滚动式发展之路，这是“省直管县”体制顺利运作的前提。

因此，“省直管县”无法根本解决贫困县的自我发展问题。

而且，“省直管县”之后一个省直接面对的县市数量增多，缺乏地级市的统筹之后，弱县可能又会回到以前由于层级较低，没有能力为自己争取资源的状况。

对于中西部的一些国家级贫困县来说，中央补助在地方政府可支配财力中所占比重非常高。

中部地区有些县市中央补助比重超过50%，而西部的有些贫困地区中央补助能够高达地方自身财政收入的10倍甚至20倍。

对于贫困县而言，防止上级政府截留资金非常重要。

“省直管县”可以解决地级市对中央转移支付的截留问题，却无法解决省对县的转移支付的截留问题。

因此，解决这一问题代价最小的措施不是由“市管县”改革为“省管县”，而是要加大一般性转移支付的资金规模，规范财政转移支付程序，改进专项转移支付资金分配办法，加强资金监管。

　　（五）第五类：

贵州、甘肃、内蒙古、新疆、青海、宁夏、西藏

　　从国家宏观战略看，戍守边疆、保护生态是这些省区的主要任务，推行省直管县会造成对部分边疆县市管理的弱化，对民族团结、政治稳定构成一定的威胁，以县为单位的经济发展反而会造成“开发热”，对生态环境造成影响。

因此，第五类省区不具备推行“省直管县”改革的条件，建议不推行省直管县的改革。

　　四、结论

　　综上所述，在现阶段，并不是所有的省份都适合推行省直管县，应该综合考虑各省的资源禀赋、经济发展水平、人口、地理、交通通信及管理水平等，在此基础上，进行分类指导、分类改革。

即使在“有条件的省份”，省直管县改革也不适合“一刀切”，全面推开，还要综合考虑中心城市的发展水平与县域经济的发展水平。

　　注释：

　　①2010年11月9日，杭州市编办访谈。

　　②作者依据中国城市统计年鉴（2010）、中国统计年鉴（2010）整理得出。

　　③作者依据中国地图出版社《2010中华人民共和国行政区划手册》、国务院扶贫办《新时期592个国家扶贫开发工作重点县名单》（国务院扶贫办网站

　　【参考文献】

　　[1]王健等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004（3）.

　　[2]陆军.省直管县：

一项地方政府分权实践中的隐性问题[J].国家行政学院学报,2010（3）.

　　[3]赫希曼.经济发展战略[M].曹征海，潘照东，译.北京：

经济科学出版社，1991：

166-167.

　　[4]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007⑺.

　　[5]湖北省经济和信息化委员会.2010年湖北省县域经济发展考核评价报告[R/OL].

　　[6]全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）[EB/OL].

　　[7]郭庆旺，贾俊雪.从中央财政转移支付视角看2009年预算报告[EB/OL].