城市房屋拆迁行政强制执行程序探讨.docx

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城市房屋拆迁行政强制执行程序探讨

城市房屋拆迁行政强制执行程序探讨

城市房屋拆迁行政强制执行程序探讨

今年以来，在区委、区政府的正确领导下，我区市政建设和旧城改造力度明显加大，城市面貌日新月异。

初步统计今年我区城市建设总投资额超过40亿元，拆迁总户数超过1万户。

在这大拆迁、大变化、大发展的背景条件下，要求每一个拆迁户都能完全信任、理解、配合党和政府是不现实的，对极少数漫天要价、无理取闹的钉子户，采取强制执行措施在所难免，也是必然选择。

当前，强行拆除拆迁房屋主要有两类执行程序，一类是司法强制执行。

由于公正与效率是司法行为的永恒主题，公正是第一位的，效率是第二位的，因此，司法执行更加强调严格的程序，一般说来效率较低；另一类是行政强制执行。

由于效率优先、兼顾公平是行政行为的重要准则，因此行政执行更加强调的是效率第一，具有高效、快捷的特点。

越来越多地成为推进拆迁工作的重要选择。

但是我国迄今为止尚未制定《行政程序法》，也没有制定《行政强制执行法》，对行政强制执行缺乏统一的程序规定。

而现行的法律、法规在规定行政机关执行权时，包括国务院《城市房屋拆迁管理条例》授予政府相关部门对拆迁房屋的强制拆除权时，缺乏执行程序的规定。

因此，根据行政强制执行的基本理论和原则，总结城市房屋拆迁行政强制执行的一般做法和经验，探讨并逐步规范城市房屋强制执行的程序和方法具有十分重要的意义。

它是保证行政执行低成本、高效率的必然要求，是维护行政执法的严肃性、统一性的必然要求，是保护拆迁户的合法、正当权益，体现执政为民，维护政府形象，树立政府权威的必然要求。

一、基本原则城市房屋拆迁行政强制执行的基本原则是行政强制执行在城市房屋拆迁强制执行中的具体体现，对拆迁中的行政主体所有的强制行为起着统率和指导作用。

主要包括以下几项原则：

1、依法强制原则。

也称强制法定原则，这是行政合法性原则在行政强制执行中的延伸和体现。

指行政机关行使强制执行权必须有法律依据，行政机关强制执行必须依照法定方式和程序。

主要内容包括设定权法定、主体法定、手段法定、程序法定、对象法定等。

房屋拆迁行政强制执行权的设定来源于行政法规，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定：

“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。

”《南京市房屋拆迁管理办法》第21条也作了相应规定。

这里实际上还包括主体法定的内容，即由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，如何界定有关部门，①必须与城市建设管理相关联；②必须拥有行政强制执行权。

由此可以包括房屋拆迁主管部门、城市建设管理部门、行政执法部门。

但是，在房屋拆迁强制执行中，最具有操作性应当是程序法定和方法法定。

在尚未有明确规定的条件下，应当有一个最低限度和起码要求，即对拆迁房屋实施强制执行中，执法程序和方法必须是现行法律、法规和政策中已有明文规定的程序和方式，并对强制执行中涉及专门法规定的，必须依有关专门法规定办事，如遇阻挠执行、影响现场秩序的，必须由公安机关按《治安管理处罚条例》执行。

2、自我履行原则。

这是当代行政法倡导的相对人主体地位和行政合作精神在行政强制中的延伸和体现。

行政机关在实施行政强制时，应对相对人进行事先教育与告诫，以保证其有自我履行的机会和合理时间。

房屋拆迁首先是政府在维护社会公共利益、公共秩序与牺牲相对人个人利益之间的价值取舍的结果。

对相对人而言，是服从国家、社会或集体利益，还是主张个人利益，也有一个价值取舍的过程，特别是相对人之间个体差异大，有的拒不接受拆迁确有客观原因，因此作为行政主体一定要积极主动地做好工作，否则就是失职。

包括充分的行政指导，向相对人说明履行的必要性，规劝采取适当的方式，在合理的期限内履行。

充分的告诫，明确拒不履行将要承担的法律责任，以给相对人再一个反思的机会。

要做好过细的思想动员说服工作，坚持反复做、做反复。

对年老体弱、生活困难的，还应采取行政救济等方法，给予必要的安抚、慰问。

让相对人理解大局、服从大局，最终实现自我履行。

3、最小损失原则。

这是以人为本思想和人权保障原则在行政强制执行中的延伸和体现。

指行政机关强制执行时，一般应选择最轻的强制手段达到强制执行的目的。

行政强制必须具有必要性。

只有在万不得已的情况下才能以行政机关的强制执行代替相对人的自我履行；行政强制必须具有合理性。

行政机关在采取强制执行措施时应当客观、适度、理性。

因此，尽管因相对人拒不搬迁导致了强制执行的后果，但有关法律仍然规定在强制执行前，拆迁人应当就拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全手续，对被拆房屋内的生活用品要逐一清点，妥善保管；行政强制必须具有最小损失性，在有多个强制执行手段可采用的情况下，要进行多方权衡比较，一般地应当选择对相对人强制程度最轻、损失最小的方法。

如即使相对人在强拆中有过激言行，行政机关亦应优先考虑使用告诫、强制带离现场等手段给予必要的制止，一般不宜直接采取拘留等行政强制措施，以免激化矛盾

，一旦强制执行目的实现，强制执行的一切手段应立即停止；行政强制必须具有人权保障性。

尽量尊重相对人的人格尊严，做到以德拆迁、文明执法。

4、法律救济原则。

有权利必有救济，这是法制的一个基本原则。

对拆迁房屋的强制执行，是因为维护公共利益和公共秩序而牺牲相对人个人权益，尽管相对人再无理取闹、再漫天要价，但损害的终究是相对人合法的财产权益，因此更应当高举正当程序的旗帜，充分保障行政相对人的权益，必须明确相对人对行政机关作出拆迁纠纷裁决或实施的行政强制行为不服的，有权依照法律、法规规定，提起行政复议、行政诉讼或者申请异议，对行政强制行为侵犯其他合法权益造成损害的，有权要求国家赔偿。

二、一般程序一般程序是指城市房屋拆迁强制执行与其它行政强制执行相同或相通的执行程序。

从实践来看，主要包括以下三个阶段：

（一）告诫告诫是指当行政相对人逾期不履行其应当履行的义务时，行政机关向相对人发出通知，要求和督促其自动履行义务的一种措施。

房屋拆迁中有权作出告诫的行政机关包括房屋拆迁主管部门即区拆迁办或区房产局、作出拆迁纠纷行政处理决定的行政机关即市房产局和由政府授权行使房屋拆迁强制执行权的行政机关即行政执法局，其它任何机关或组织都无权作出告诫。

特别强调，由政府对某一个或几个拆迁户以通告形式直接作出告诫这种事无巨细必亲躬的做法是不恰当的，降低了政府职能作用，有损政府权威地位。

告诫从性质上看只是一种通知行为，但由于其作用和行政强制执行的特点，原则上应以书面形式进行。

房屋拆迁行政强制执行中的告诫应载明下列内容：

①明确期限。

即限期搬迁的最后期限，这个期限应当是合理的，是相对人自动搬迁所必需的；②明确强制执行方式。

即如果不能自行搬迁，由有关行政机关代为履行，强行搬迁并拆除房屋；③明确不履行义务的法律责任。

包括不自动履行将导致强制执行的法律后果，阻碍执行的，将由公安机关依照治安管理处罚条例予以处罚，构成犯罪将由司法机关依法追究刑事责任。

　　相对人收到告诫后有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取相对人的意见，对相对人提出的事实、理由和依据，应当记录在案并进行复核，给予答复。

相对人提出的事实或证据成立的，行政机关应当采纳。

（二）行政强制执行决定行政强制执行决定，是指行政机关作出的，决定对相对人采取行政强制执行的具体行政行为，它是实施强制执行的直接依据。

在房屋拆迁中，作出拆迁纠纷行政处理决定的行政机关是市房产局，实施行政强制执行的行政机关是由区政府“责成”或者称授权的某一区级行政机关，一般是区行政执法局。

作出行政处理决定的与作出行政强制执行决定是两个不同的行政机关，因此，强制执行机关在接受区政府授权并受理开发企业的强制执行申请后，应当认真审查原行政处理决定是否合法，对该户实施强制执行是否符合法定条件，并弄清相对人不履行义务的原因。

如果相对人不履行义务是由行政处理决定违法或不当造成的，应对原行政处理决定进行纠正。

如果确属相对人无故拒不履行义务或故意拖延履行义务，应依照法定程序立即作出书面的行政强制执行决定，并及时送达给相对人。

房屋拆迁行政强制执行决定书主要包括下列内容：

①相对人依法应当履行的义务，即必须在什么期限内腾空房屋，自行搬迁；②采取行政强制执行的事实根据和法律依据；③执行机关和时间；④采取执行的方式方法；⑤申请复议和提起诉讼的途径和期限；⑥行政机关首长的签名或盖章；⑦作出行政强制决定的日期。

（三）行政强制执行决定的实施行政强制执行决定送达以后，相对人仍拒不履行搬迁义务，行政强制执行决定即产生执行力。

行政强制执行的实施主要包括以下步骤：

1、在执行开始时，执行人员应当向相对人出示证明身份的证件和执行文书并说明有关情况。

2、应当履行义务的公民或法人、其他组织的法定代表人不在场时，执行人员应邀请公民的家属或该单位的工作人员到场作为执行见证人，见证人有证明执行情况和在有关记录文件上签字的义务。

3、在执行中，如果遇到相对人或其他人的妨碍、阻挠，执行机关可以运用法律允许的适当手段予以排除，但不得超过必要的限度，更不能采取非法手段。

4、强制执行实施完毕，执行人员应制作执行笔录，执行笔录应包括如下内容：

①执行机关、执行负责人和依据。

②被执行公民的姓名、职业、住所或被执行组织的名称、法定代表人的姓名、职务。

③执行的地点和时间。

④执行的内容和方式。

⑤义务履行情况和执行标的物的现状。

⑥强制执行实施的基本情况。

⑦有执行证明人的，应写明其姓名、所属单位、职务。

⑧执行负责人、被执行的公民、组织的法定代表人或执行证明人的签字。

⑨制作执行笔录的时间。

5、属于强制执行需要的费用，执行机关应酌情向相对人征收一定的执行费，以从加重经济负担角度实现警示的目的。

三、特殊程序特殊程序是指城市房屋拆迁行政强制执行与其它行政强制执行相比较特有的程序。

1、公证程序根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第17条第2款规定：

“实施强制执行前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。

”这就是说公证程序是房屋拆迁行政强制执行的必经程序，依照上述规定，公证机关就强制拆迁房屋应办理两种公证事项：

①房屋拆迁证据保全公证。

房屋拆迁证据保全公证是指国家公证机构根据拆迁人或房屋拆迁主管部门的申请，在房屋拆迁之前，依法采取勘测、绘图、拍照或摄像、登记造册等保全措施，对即将被拆迁的房屋、附属物及现场状态进行全面、客观的记录，以确保其真实性、证明力的活动。

对房屋进行勘测的，应当聘请专业技术部门或其他部门中有该项能力的人员进行，专业技术部门及其勘测人应当提出书面勘测结论，并在勘测书上签名或盖章；其他部门勘测人勘测的，应当由勘测人所在单位加盖印章，证明勘测人身份。

对房屋拍照摄像的，应当全面反映、记录房屋的全貌。

房屋结构、门窗、厨房以及附属设施等，要有单独的图片显示。

②现场财产清点公证。

实施强制拆迁房屋中有物品的，拆迁人应组织对所有物品逐一核对、清点，需要拍照的，应进行拍照或摄像。

由公证机关进行登记和分类造册、记录上述活动的时间、地点，交由清点人和两名在场人员核对后签名。

清点工作应在物品所在地进行，物品清点登记后，凡不能立即交由被拆迁人接受的，由公证员监督拆迁人将物品存放在其提供的安全可靠的仓库内，丢失损坏的，拆迁人应承担相应责任。

拆迁人应通知当事人在一定期限内领取物品。

逾期不领的，公证处可以接受拆迁人的提存申请，办理提存公证。

2、协助执行程序协助执行是指在一定条件下，作出行政强制执行决定的行政机关，请求有关行政机关或其他单位予以协助，后者在执行机关的组织或要求下，与执行机关共同实施行政强制执行活动，确保执行合法、高效、正常进行。

房屋拆迁强制执行是一项综合性、协作性很强的行政强制执行活动，从执行对象来看，不仅涉及到拆迁房屋的强制拆除，而且包括房屋内财产的强制搬迁，不仅包括了对财产的强制，而且常常会遇到阻挠，包括了对人的强制。

从执行主题来看，由于行政机关职能不同，职责分工不同，需要在党委、政府统一领导下，在强制执行机关牵头、指导下，由许多行政机关或社会组织协调一致，相互配合，才能完成。

包括对人身的强制需要由公安部门配合，对房屋的强制拆除需要房产部门配合，对现场交通管理，需要交通管理部门的配合，对现场工作人员包括行政相对人的生命健康安全应急处理需要卫生部门配合等。

从执行方式来看，包括强制搬迁、强制拆除、强制传唤、强制拘留等多种。

协助执行程序是房屋拆迁强制执行中的必有程序。

执行机关依法要求有关机关、单位进行协助时，应当向协助机关、单位发出协助执行书，并附上行政强制执行通知书的副本，以便协助机关、单位了解情况，及时协助。

房屋拆迁强制执行协助执行书主要包括以下内容：

①协助机关或其他单位的名称、地址；②要求协助执行的方式和理由；③作出执行决定的机关名称、地址和主要负责人的姓名；④被执行公民的姓名、职业和住所，或法人、其他组织的名称、地址；⑤要求协助执行的时间、地点。

*，一个令人望而生畏的字眼，它是暴力、野蛮、血腥的代名词。

*犯罪组织是有组织犯罪的最高形态，它是一种独立于正常社会、具有反社会的价值观念、文化心理、严密的组织形式的犯罪团体。

有组织犯罪不但人数众多，而且有严密的组织性，其组织化程度已达到一个“小社会”的程度，因而其危害是极大的。

黑帮、黑道的恐怖活动似乎成了人类进程中的浊重低音。

从西西里岛渗向全世界的黑手党，到美国的三K党、到东方最大的黑帮日本山口组，再到香港的三合会、台湾的竹联帮，无不在向人们昭示着这一不容回避的事实。

随着时代的进步，这些*组织，也在努力地变换着他们对抗的方式。

因而在1985年，联合国大会就宣称：

“*犯罪已成为世界三大犯罪灾难之一。

”犯罪学家们预言：

21世纪，集团性犯罪向*发展，将成为“四大犯罪趋势之一”。

以往人们大多是在国外的一些电影、电视中认识*的，通过对张子强的世纪审判，人们突然发现，*原来离我们的生活并不遥远。

其实在这场“全球性的瘟疫”面前，中国也不能幸免。

以常德银行运钞车抢劫案为代表，可以视为国内*性质组织犯罪升级为*组织的最新标志。

虽然清剿*曾是新生中国的一大创举，旧社会黑帮销声匿迹。

但几十年后的今天，我们不得不清醒地看到，一些*势力正在一些地方悄然形成。

据公安部专家分析，我国黑恶势力形成有以下几个原因：

一是受历史传统的影响。

*在我国曾经根深蒂固，它如同一颗毒瘤藏在社会的肌体里，一旦有了合适的土壤，就会恶性发作，可以说这是社会发展进程中一种不可回避的现象。

二是我国正处于转型期。

社会发展的历史表明，在转型期，新旧文化的冲突，势必引起社会价值和道德观念的紊乱，导致社会矛盾加剧和犯罪发生。

我国正处在社会主义计划经济向市场经济转轨的历史进程中，经济管理存在着很多薄弱环节，黑恶势力有溺生发展的空间。

三是改革开放以来，一些负面效应的影响和海外*犯罪的侵蚀，成为滋生这一犯罪形式的“肥沃”土壤。

这些海外黑势力主要集中在港澳台地区，如香港的“14K”、澳门的“和东安”、台湾的“竹联邦”、“四海帮”等，他们通过各种途径，进入大陆发展组织。

四是一些地方基层组织软弱涣散，社会管理失控，给黑恶势力滋生的机会。

五是法律法规仍有不完备之处，一定程度上影响了打击的力度；同时执法协作不到位，造成一些涉黑涉恶案件被降格处理。

据研究*问题的南京大学教授蔡少卿估计，中国目前*成员至少有100万人。

从国内的这些黑恶势力犯罪的形式来看，突出表现在以下几个方面：

一是采取暴力、恐怖手段，肆无忌惮地*、抢劫、绑架人质、强奸污辱妇女、敲诈勒索、*贩毒等犯罪活动。

二是作案手段凶狠残暴，令人发指。

三是称霸一方，横行乡里，欺压百姓，甚至，对抗党政机关。

四是不择手段暴敛财物，疯狂攫取经济利益。

他们还往往以暴力或行贿手段，占据某些行业，非法垄断经营。

在一些地方，如果没有黑恶势力的允许，建筑工地就不能开工，娱乐场所就无法经营，市场就无法营业。

五是充当打手、杀手。

他们有的专门看护地下*场、*娱乐场所，充当保镖；有的插手经济纠纷，使用暴力、胁迫等手段替人催款讨债；有的干扰司法公正，充当“地下法庭”，替人摆平事端。

六是境外*渗透加剧，内外勾结跨境作案。

一些境外*分子潜入内地，网络地痞流氓，发展组织，进行*、贩毒、偷渡、拐卖人口、洗钱、诈骗等犯罪活动，诱发刑事犯罪升级。

加强基层民主*建设是深入开展依法治区的基础，我区依法治区工作始终坚持抓基层，打基础的指导方针，以贯彻实施《村民委员会组织法》为主线，以依法治村为突破口，以富民强村为落脚点，不断推进基层民主*建设。

一、以村委会组织法为核心，坚持三项制度，真正做到还权于民1、推行村级民主选举制度，把干部的选任权交给村民。

每次换届选举，都按照宪法、村民委员会组织法等法律法规依法进行，基本实现了党的领导、群众的意愿、合法的程序三者之间的有机统一。

一是及时成立选举机构，制定实施方案。

实行党政领导包片，区、镇两级机关干部定镇、定村挂钩指导和联络制，各村也依法推选产生村民选举委员会，保证选举工作的正常运作。

二是认真细致地做好选民登记和核对工作，做到不错、不重、不漏，并于选举日20天前将选民名单公布在村、组醒目的地方。

为了提高参选率，确保村民直接投票选举，各镇村采取广播、通告、发信等办法，通知外出务工、经商人员返村参加选举。

选举当日，镇、村办企业统一放假，使选民的权利得到保障。

三是精心组织直接提名候选人工作。

在选举过程中始终坚持公平、公正、公开的原则，不带意图、不定框框、不作暗示，让选民从中鉴别筛选，好中选优，引导群众把那些德才兼备的、有知识有能力、愿意为群众办事的人选进村班子。

四是缜密布置投票选举工作，实行公开投票、唱票、监票、计票，当场公布选举结果，当众颁发村委会成员的当选证书。

第六届换届选举当日全区共设置主会场247个，投票站2657个，每个主会场设立2个以上的秘密划票间，既方便选民投票，又避免了任何干扰，使村委会选举一次成功率达95%。

2、推行村民议事制度，把重大村务决策权交给村民。

近年来，村级事务的决策正逐步从村干部向村民代表会议转化，从体制上保证了建立科学、民主、合理的决策机制的可行性。

一是民主推选村民代表。

各村按照每10户左右推选1名代表的比例，把那些能坚持原则、关心集体、有较高*觉悟的村民推选出来，组成村民代表会议。

二是设立村民议事室和联系箱。

各村根据村委会自身经济状况，均设立议事场所，便于代表集中议事、决策，同时，也全部设置了村民联系箱，及时听取村民的合理化建议。

三是发挥村民代表的代表作用。

村民代表经常收集村民的意见和建议，及时将村民的意愿提交村民代表会议上讨论，实行一事一议，真正反映出广大村民的心声。

四是定期或不定期召开会议。

各村每年都召开2次以上村民代表会议，听取村委会的工作计划和各项任务的完成情况，凡涉及村民利益的重要事项，村民关心的热点、难点问题以及经济建设和社会发展等重大决策，都由代表会议讨论，按大多数人的意愿作出决策。

凡系国家政策和法律规定以外的，任何组织或个人未经村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，村民有权拒绝。

全面推行村民议事制度，调动和发挥广大村民的积极性和创造性。

3、推行民主监督制度，把日常村务知情权交给村民。

各个村委会全部实行了村务公开，做到五个规范一满意。

一是组织机构规范。

各镇成立了村务公开监督小组，村成立了民主议事和民主理财小组。

如针对村级财务由党支部书记一人审批、无人肯监督而群众有意见的状况，区委、区政府根据有关部门意见，专门下发文件，改为村主任一支笔，进一步完善了监督机制。

二是公开内容规范。

我区统一规定了必须公开的16项内容，凡涉及到群众利益、群众关注的问题都列为公开内容，如动以来，基层民主*建设取得了明显成效：

1、做到了两个密切，即密切了党群关系，密切了干群关系。

实行村民自治后，各地都注意把涉及村民利益的事按照村民代表会议制度的规定，交给村民代表讨论决定，并及时公开，让村民监督。

群众普遍反映，实行村民自治好处很多，过去村里要我们交这交那，不讲明来龙去脉，我们不知缘由，当然有意见。

现在村里的事务都公开了，而且还找村民代表商量，我们心中有了底，自然口服心服。

村干部也说，过去村里的事没有交给村民讨论，为了完成任务蒙着干，结果事与愿违，我们越努力，群众意见越大，费力不讨好，干群之间有距离。

现在村里的重大村务都交给村民代表讨论决定，有了群众基础，有了依托，工作好做了，干群、党群关系也密切了，村干部也轻松多了。

2、实现了两个加强，即加强了干部依法办事的自觉性，加强了村民的民主意识和参与意识。

实行村民自治后，一改过去干部拍板，群众照办为集思广益，群策群力，村干部能依法行政，组织群众参政议政，把各项正确决定，变成了群众的自觉行动；村民通过村民代表会议等民主决策、民主监督形式的锻炼，民主意识和自治能力也大大增强。

3、达到了两个促进，即促进了农村经济和社会事业的发展，促进了农村基层稳定。

民主选举意味着村干部不再由上级组织任命，干部的任免权在群众手中，这使村干部感受到了肩上的压力，产生了危机感，意识到工作中不仅要向上负责，更重要的是要向下负责，因此，从体制上激发了村干部的主动性与积极性，进而能坚持把发展农村生产力、引导村民勤劳致富、增强集体经济实力作为中心任务来抓，加之民主决策的科学化和群众的自觉拥护，从而有力地促进了农村经济的发展壮大。

随着干群关系的密切，各类矛盾也随之化解，促进了农村社会的稳定。

4、实现了两个好转，即社会治安和社会风气的进一步好转。

实行村民自治后，各地十分注重提高村民的素质，采取多种形式进行宣传教育，提*部和村民的思想觉悟、自治能力，并通过建章立制，提高了干部和群众的遵纪和法制观念。

凡是开展村民自治活动较好的镇和村，社会秩序井然，村民民风良好。

5、增强了一个功能，即村委会的自治功能。

随着村民自治活动的深入开展、村级集体经济的壮大，村委会的自治功能也不断提高。

以前靠政府办不了也办不好的事，现在村民自治迎刃而解，不仅为发展农村经济提供了良好环境，同时也促进了群众生活水平的提高。