浅谈城乡一体化建设的路径选择.docx

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浅谈城乡一体化建设的路径选择

浅谈城乡一体化建设的路径选择

城市与乡村是两个具有不同内涵的区域，不仅在经济、社会、政治、文化和生活方式等很多方面完全不同，而且存在着磨擦和对立，但是，二者之间又相互依存、相互影响，同时相互之间还具有协调发展的内在要求。

城乡逐步走向融合一体，是社会经济发展的必然趋势，更是推动我国经济社会可持续发展的根本要求。

由于我国是一个农业大国，工农之间和城乡之间反差颇大。

基于我国城乡二元经济结构的固有特性,一些长期困扰“三农”问题的深层次矛盾根深蒂固，仅靠某种单一的政策和措施，试图一蹴而就来推进城乡一体化是不现实的。

本文提出以下方案以供探析。

一、功能分区定位及一体化制度安排是推进城乡一体化建设的根本保障

推进城乡一体化建设，关键是对城乡一体化功能分区定位，形成城乡一体化建设合力推进的运作机制和制度，即形成以城市拉力和农村自身动力的良性互动和有机集成为城乡一体化的运作机制。

要按照“统筹城乡经济社会发展，全面推进城乡一体化，构建和谐社会”的战略思想，开展以“工业进园区、农业进基地、农民进新村”的推进路径，形成“农村发展城镇化、农业生产工业化、农民生活市民化”的城乡发展一体化的合力机制和有效制度安排。

推进城乡一体化，不仅要解决当前失地农民和贫困农民的生产和生活问题，而且要通过有效的战略举措，使农村繁荣、农业增值、农民增收。

必须要“科学规划，政策导向，资金投入，有进有退，大力推进，系统配套，创新突破”，并形成一系列的一体化制度，以制度化、可操作的实施方案把构建城乡一体化之间资金反哺农业机制、保护性反哺农业机制、技术反哺农业机制和产业关联反哺农业机制落到实处，并辅助以有效的国家产业补偿制度、国家土地补偿制度、国家生态补偿制度、国家自然灾害补偿制度以及国家社会补偿制度。

以制度化的举措来加大推进城乡一体化建设的力度，以制度化的配套方案和创新的探索来推进城乡一体化的发展。

推进城乡一体化，制度安排是保障，科学实施是关键。

为此，不仅要大力推进城乡规划一体化、城乡政策措施一体化、城乡产业布局一体化、城乡就业和社会保障一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会事业一体化、城乡居民身份和享受的公共产品和服务一体化等一体化制度和措施，还必须以进一步解放思想，实事求是为前提，努力探索和实践创新的发展思路和开拓性的运作路径，只有这样才能收到事半功倍的发展绩效。

二、农业产业化是推进城乡一体化的有效途径

农业产业化，强调的不仅仅是农业直接生产的产业化，而且要在延长和发展农业加工链条上实现产业化，在链接第二、三产业上实现产业化，在链接市场上实现产业化。

要使农产品经过绿色化生产、有机化加工、物流化营销、放心化消费，实现农产品使用价值与价值的互换，完成从产品到货币的跳跃，从而最终实现农业整体上的产业化。

当前，在市场经济条件下,我国农产品流通和市场的产业化已成为农业产业化的“瓶颈”。

在农业不断增产的同时，农产品流通和市场的产业化受阻，农产品就不能有效地转化为货币，农民不能相应地增收。

农业要改变“弱势产业”的现状，提升农业的地位，就必须推动第二产业向第一产业的农业延伸，以第二产业催化、拉动第一产业的发展；必须推动第三产业所提供的各种服务向第一产业的农业内化，以第三产业构建农产品流通和进入市场的高速公路，以提高农业的综合竞争能力，从而使农业更多地分享到社会平均利润。

可见，农业的产业化强调的不是农业某一生产、流通、消费过程及环节的产业化，而是全过程的产业化。

因此，在推进城乡一体化的进程中，我们不仅要注重农业在生产领域中的区域化合理布局、专业化科学生产、企业化高效管理，以形成规模化的生产体系，而且要注重在流通领域形成农副产品的现代物流体系，以使农村千家万户生产的农副产品集成物流和商流，渗透到国内外的大市场；在加工领域形成农副产品的新型先进的加工业体系，以使农业生产链条延伸到第二产业；在农业服务领域形成社会化的服务体系，为农业的产前、产中和产后提供社会化和市场化的服务，尤其是在优良品种引进、培育和“绿色农产品”的开发、加工等方面，要为农产品进入国内外大市场提供优质服务。

三、都市农业是推进城乡一体化的枢纽

都市农业是一种新型农业，是在城镇与乡村的交互、混生带应运而生，是融现代城市、现代农业、乡村文化、观光休闲以及环保教育、农事体验于一体的具有复合性功能的产业系统。

都市农业的发展不仅有助于农业链条向二、三产业的多向延伸，使农民有可能参与二、三产业平均利润的分享，而且还有助于夯实小城镇和小集镇的产业基础，模糊城乡的功能边界，促进城乡相融。

因此，在推进城乡一体化的建设进程中，要从都市社会经济发展和都市建设对农业产业的多种需求出发，积极推动农业产业化多向延伸和拓展，使原先仅局限于生产保障型的城郊农业，迅速转型为融绿色产品、生态建设、文化教育、休闲旅游、示范辐射等多功能于一体的都市农业，使一、三产业在都市农业的发展中率先实现互动。

目前，我国都市农业在结构上应进行卓有成效的调整和升级，避免同质性的“农家乐”，都市农业应该有各自的特色和比较优势。

我们应借鉴国外都市农业发展的教训和成功经验，以结构调整和升级，实现都市农业发展模式的多元化、差别化和现代化。

要抓住都市农业发展中的“亮点”，因势利导、因地制宜、因时制宜地通过市场和政策的引导和示范作用，使种植、养殖大户们以产权和利益为纽带，相互配合，发挥各自专长，取长补短，用现代市场经济的观念，按照“三次产业互动,城乡经济交融”的思路，创造都市农业的各种运作模式，使各类城市所带的郊区农村和农户在就地实现城市化的同时，为本地培植财源、税源和新的产业增长点。

四、新型工业化是推进城乡一体化的根本动力

当前经济发展形态正逐步由工业化向信息化过渡，即由注重物质、劳动密集投入的粗放型生产方式，向注重知识、信息密集投入的集约型生产方式过渡，这无疑是区域经济跨越式发展的战略性机遇，更是推进城乡一体化的根本动力。

新型工业化不仅可以通过自身的产业扩张张力，辐射、链接、裂变以及吸纳一产和三产，带动一产和三产的发展，而且可以通过自身的社会化集成系统机制，在城乡之间架起区域发展的纽带和桥梁。

在新型工业化推进城乡一体化的进程中，既要跟上高科技发展的步伐，又要防止技术升级过程中的“虚高度化”，不要片面追求高新技术产业的发展，而忽视经济效益和社会效益。

此外，在发展高科技制造业的同时，还应注重运用高科技来整合劳动密集型的传统制造业，以形成合理的制造业结构和加工工业结构，并在此进程中促进城乡劳动力的充分就业。

五、城镇化是推进城乡一体化的发展平台

围绕大中小城市发展卫星城镇和卫星集镇，这是促进城乡居民安居乐业的发展平台。

实施城镇化发展战略：

一要首先进行发展模式定位。

要从实际出发，结合本地情况，选择适宜的小城镇内涵化的发展模式。

小城镇内涵化的发展模式主要有：

以主导产业为对象，发展服务主导型小城镇；以龙头企业为主体，发展加工主导型小城镇；以专业市场为依托，发展市场主导型小城镇；以对外交流为重点，发展开放主导型小城镇；以农牧业科技革命为动力，发展科技主导型小城镇。

二要正确处理小城镇内涵式发展与外延式发展的辩证关系。

要改变当前小城镇发展中存在的盲目外延扩张、数量增加的不足，正确处理好小与大的关系，在大局中考虑小城镇建设；处理好共性与个性的关系，在共性中突出个性；处理好近期和远期的关系，在建设前做好论证与可行性分析；处理好用地与节地的关系，在规划中节约用地。

三要科学选择小城镇内涵发展的新途径。

从发展战略上，要把可持续发展战略寓于小城镇的建设之中，实现小城镇和乡镇企业的有机结合，从发展与完善市场经济角度来推进小城镇建设，以夯实基础设施来保障小城镇发展的稳健性。

四要把小城镇建设与乡镇企业、农业产业化经营有机结合起来，形成小城镇发展的产业基础，通过延长农业产业化链条来增加城镇居民收人。

要不断促进小城镇的功能开发和内涵的丰富，考虑小城镇产业的进入与市场的培养，注意增加进入小城镇的人口及其消费水平的提升，使产业进园,农民进镇。

五要大力发展完善村镇交通、通讯、电力基础设施，使进镇的农民能在小城镇享受到城市的文明。

六、农地合理流转是推进城乡一体化发展的杠杆

随着现代城市化、城乡一体化和农业产业化的进程，土地要素将日益成为稀缺的资源。

有效推进农村土地的合理流转，不仅有利于合理配置宝贵的土地资源，而且有利于农业产业化和农民收入的稳定增长，同时也是推进城乡一体化的杠杆和促进农地资源再配置的一个重要方面。

推进农村村土地的合理流转，关键在于土地流转制度规则的合理化和科学化，尤其要在政策上防范农民失地后的各种风险。

如果农民在农地的流转中失去了土地流转收益，又没有最基本的生活保障，势必会引起新的社会不稳定。

对此，政府有关部门应进一步细化农地合理流转的制度规则：

一是要严格控制大面积农户承包经营的土地被入股或长期租赁到公司进行产业化运作；二是要稳定和保护农户的土地承包经营权；三是要鼓励和推进农地的年租和短期租赁制，使农地流转的收益权成为现实收益权，即让农户在土地流转中得到现实的货币；四是要遵循“失地不失利，失地不失业，失地不离乡”的思想。

农地流转模式应使这些农户既获得农地合理流转的收益，又使流出土地的农户继续发挥劳动积累对资源和资金的部分替代作用，并从中获得一份作为农业工人的劳动收入。

此外还要防止农地大面积地以租地形式转化为非农用地，防范由此而危及农业和粮食安全的同时又导致土地规划的破坏和大量土地税费流失现象的发生。

七、提高农村基层干部的积极性和领导执行力是推进城乡一体化的基本动力

在推进城乡一体化建设的进程中，广大干部特别是农村基层干部的积极性、领导方式和执行力至关重要。

目前由于农村深层次矛盾的不断暴露和显化，农村基层干部的工作面和工作难度越来越大。

诸如失地农民的再就业和失地农民的利益补偿，还有像税费减免、农村义务教育、农村医疗保障制度缺失等等这样一些高难度问题，并非农村基层干部仅靠工作热情和做耐心细致的思想工作就能解决的。

因此应该构建符合当前农村工作实际的对农村基层干部的激励与约束机制，以调动农村基层干部的积极性，强化领导力和执行力，从而使推进城乡一体化的基层工作有一支强大的高素质队伍来落实。

同时，目前的农村基层工作由于缺乏财力的保障，形成“巧妇难为无米之炊”的尴尬格局。

因此在推进城乡一体化的进程中，要增强农村基层工作的力度，在鼓励农村基层干部按照实践“三个代表”重要思想的要求、勇于奉献和保持艰苦奋斗精神的同时，要适当增加农村基层工作的经费，适当提高农村基层干部的待遇，以通过精神和物质的双重激励与约束，进一步调动农村基层干部的积极性。

同时要通过引进、招聘和选留大学毕业生等来改善农村基层干部队伍的知识结构和素质结构，包括鼓励高校和科研院所的研究生到农村基层去挂职锻炼。

要加大对现有农村基层干部的各种培训力度，以提高他们的素质和驾驭农村基层工作复杂化局面的能力。

八、构建城乡一体化社会保障体系是城乡一体化建设的基石

建立城乡一体化的社会保障体系是我国社会保障制度建设的长远目标，也是城乡一体化建设的基础工作。

就目前条件而言，虽然实现这一目标客观上尚有很大困难，但在现有基础上积极探索一些具体制度的创新，更具有可行性。

（一）要科学规划，循序渐进，充分提高完善农村社会保障项目。

按照健全体系、扩大覆盖、提高标准和完善制度的要求，推进农村社会保障体系建设，促进农村社会保障内容有新完善、覆盖有新拓展、水平有新提高。

为此，应妥善处理好以下几个关系：

一是处理好国家、集体、个人三者之间的利益关系。

要在国家的支持和帮助下，依靠社会力量和社区组织来发展社会保障事业，进一步推进社会保障的社会化，强化农民积极参与意识。

二是处理好农村社会保障体系与城市社会保障体系的关系。

长远目标应实行城乡统一的一体化社会保障体系，近期既要正视这种差别的现实存在，又要努力缩小差别。

特别在制定农村社会保障办法时，应对参保农民转移到城镇后其社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨做出明确规定。

三是处理好保障需要与保障可能的内在关系。

保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。

四是处理好物质保障与服务保障的关系。

既要搞好物质上的基本生活保障，又要完善社会保障服务，建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的农村社会保障信息服务网络。

五是政府部门应处理好社会保障制度与其他转移支付之间的关系。

国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大财政转移支付力度。

（二）要多渠道筹措农村社会保障资金。

社保资金是农村社会保障的核心问题。

目前，国家的投入主要有三项，即救灾、特困户生活救济和优抚补助。

但由于农村人口多，国家财力有限，单纯依靠国家财政来开展社会保障工作，显然极不现实。

这就要求广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。

要解决农村社会保障资金问题，可借鉴城市筹措社会保障资金的经验，采取如下措施：

一是通过有关政策制度强化农村集体对保障资金的投入；二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是建立个人社会保障账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。

就当前矛盾十分突出的失地农民社会保障而言，一是坚持市场化方向，逐步提高土地征用补偿费标准，建立合理的利益补偿和分享机制。

土地征用补偿应充分考虑农村经济发展水平和农民收入增长的实际情况，逐步提高土地征用补偿费标准，补偿标准应不低于农民被征地后补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金；二是对除纯公益性项目用地以外的征地项目，应让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益；三是设立失地农民社会保障制度专项基金，确保失地农民养老保障制度的运转。

（三）要确保农村社会保障制度规范化和法制化。

目前，农村社会保障中存在的基金来源不规范、投保账户混乱以及挤占、挪用“农保”基金等违规现象，这与缺乏一套行之有效的社会保障法规有很大关系。

为此，要实行统一规范、统一管理，消除条块分割的状态，由政府设置权威机构负责制定农村社会保障制度、规划、收支标准、实施办法，指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征缴、管理和发放。

在具体执行上，要依靠基层政权组织及群众性管理组织，分级分类负责各地区的具体社会保障事务的管理、执行和监督，努力建成分工协作的社会化、法制化的社会保障网络。

依法建立农村社会保障制度，筹集社会保障基金，确保基金使用的安全、高效。

从法律上确认农村社会保障在农村经济与社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社会保障的性质、对象和内容标准，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。

（四）要加强宣传教育，提高农民参加社会保障的意识。

加强宣传教育的力度，结合农村家庭面临的实际情况，做好示范、总结工作，使农民真正清楚参保的好处。

特别应向农民宣传、解释参保缴费与缴纳各种集资费用的性质完全不同，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳保险金的预期收益，清楚参加“农保”具有收益性、可靠性和规范性，是对相当脆弱的土地保障和家庭保障的有益补充。

在条件比较差的地区，可鼓励商业保险公司积极发展“农保”业务，政府应给予政策扶持和税收减免，以便使富裕农民、自我保障意识强的农民先参保，一方面减轻他们的生活风险，提高生活水平和生活质量，另一方面也可起到示范作用，带动其他农民在条件许可的情况下积极参保。

城乡一体化建设是一个庞大的系统工程，是一项重大、深刻而又全面的社会变革,不仅需要思想观念的创新,也需要政策措施的深刻变化；不仅是发展思路和增长方式的根本转变，也是产业布局和利益关系的极大调整；不仅涉及到体制和机制的创新，还要求领导方式和工作方法的改进。

为此，必须要在贯彻和坚持科学发展观的基础上，深刻认识和掌握城乡一体化的科学内涵，紧密结合当前国内外经济社会发展的实际，正确选择一条或者综合多条适合我国国情的、具有中国特色的城乡一体化建设的道路，才能加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。