新居民积分管理及公共服务的供给研究.docx

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新居民积分管理及公共服务的供给研究

新居民积分管理及公共服务的供给研究

——以温州为例

（硕士论文摘要）

改革开放以来，我国东部沿海地区经济迅猛发展，吸引了大量的人口流入。

庞大的人口流入对城市公共服务供给提出了更高的要求。

基于农业转移人口市民化的新型城镇化发展战略和为流动人口提供更好公共服务的考虑，国家已逐步把推动实行居住证制度作为加快推进户籍管理制度改革的重要补充，作为创新人口管理的重要制度突破。

如何有效地缓解目前存在的有限的公共服务资源和不断增长的新居民需求之间难以对等的矛盾，这就需要在新居民管理与公共服务供给政策上作一些创新和调整。

本文从新居民管理出发，研究新居民积分管理挂钩公共服务的模式，以浙江省温州市为例，通过统计、梳理新居民的现状特征，分析城市公共服务承载及供给能力的存在特点问题及成因，构建新居民积分管理体系，并提出可操作性的新居民积分管理与公共服务供给对策建议，为与温州同类的二三线城市的新居民管理具体操作实践提供借鉴。

论文采用文献研究法、统计分析法、案例分析法等研究方法，主体分五个部分。

首先探讨新居民管理问题和新居民公共服务供给问题的研究意义、国内外相关研究以及核心概念的界定；其次，研究新居民管理和公共服务供给的理论依据；再次，通过数据统计，总结归纳温州市新居民群体特征；继而，罗列温州市新居民公共服务存在的主要问题，并分析主要成因；然后，提出构建温州市新居民积分管理的体系框架，完善管理模式。

最后，将新居民积分管理与公共服务相结合，提出温州市新居民积分管理与公共服务供给的对策建议。

本文结论为，针对温州这样的新居民人口数量众多但城市社会经济承载能力又属二三线的城市，可以采用新居民积分管理挂钩公共服务供给的对策，通过“五化”措施，即各级政府公共服务建设职能的核心化；新居民公共服务政策、制度体系的系统化；新居民公共服务的财政投入的扩大化；城乡户籍制度的一体化；公共服务供给主体和方式的多元化，完善新居民公共服务供给机制建设，可以对有限资源进行公开、公平、公正的再分配，使城市新居民更好地融入城市。

[关键词]：

新居民；积分管理；公共服务供给

NewresidentsIntegralManagementandPublicServiceSupplyResearch——TakingWenzhouasanExample

（AbstractofMaster'sThesis）

Sincethereformandopeningup,China'srapideconomicdevelopmentineasterncoastalareas,attractingalargepopulationinflows.Hugeinflowofurbanpublicservicessupplyahigherdemand.Basedonpublicagriculturaltransferofpopulationurbanizationdevelopmentofnewstrategiesandconsiderprovidingbetterpublicservicesforthefloatingpopulation,thestatehasgraduallypromotetheimplementationoftheresidencepermitsystemasanimportantcomplementtoacceleratethereformofthemanagementsystemofhouseholdregistration,populationmanagementasanimportantinnovationsystembreakthrough.Howtoeffectivelyalleviatethedifficultconflictbetweenpeerresourcelimitedpublicserviceexistingandgrowingdemandfornewresidents,whichneedtomakesomeadjustmentsoninnovationandnewresidentsinmanagementandpublicservicedeliverypolicies.

Inthispaper,startingfromthenewresidentsofmanagement,researchlinkedtonewresidentsintegralmanagementofpublicservicesmodel,WenzhouCity,ZhejiangProvince,bystatistics,currentcharacteristicsofcardingnewresidents,analyzetheexistingproblemsandcausesthecharacteristicsofurbanpublicservicesandthesupplyofcarryingcapacity,buildingmanagementsystemsintegratingnewresidentsandnewresidentsproposeworkableintegralmanagementandpublicservicesupplysuggestionsfornewresidentswiththesamekindofsecondandthirdtiercities,Wenzhoumanagespecificoperatingpracticesforreference.Thesis,literatureresearch,statisticalanalysis,casestudiesandotherresearchmethods,thebodyisdividedintofiveparts.First,managementissuesanddiscussthesignificanceofpublicservicedeliveryissuesnewresidentsanewresident,relatedresearchesanddefineskeyconcepts;Secondly,thetheoreticalbasisforthenewresidentmanagementandpublicservicedelivery;again,throughstatistics,summarizedinWenzhouThenewresidentsofthecitypopulationcharacteristics;then,alistofthemainproblemsinWenzhouCity,thenewresidentsoftheexistenceofpublicservices,andtoanalyzethemaincauses;thenproposedtobuildanewframeworkWenzhouresidentsintegralmanagement,improvethemanagementmodel.Finally,thenewresidentsandtheintegralmanagementofpublicservicescombined,makesuggestionsfornewresidentsWenzhouintegralmanagementandpublicservicedelivery.

Thispaperconcludedthat,forthenewresidentsofthepopulationsuchasthelargenumberofWenzhoucity,buttheybelongtothesocio-economiccarryingcapacityofsecondandthirdtiercities,thenewresidentsoftheintegralmanagementstrategieslinkedtothesupplyofpublicservicescanbeusedby"five"measuresthatgovernmentsatalllevelscorefunctionsofthePublicServices;systematizationnewresidentsofpublicservicepolicies,institutionalsystem;financialinvestmentofnewresidentsexpansionofpublicservices;theintegrationofurbanandruralhouseholdregistrationsystem;diversifiedsupplyofpublicservicesandthewaythebody,improvethenewresidentsofpublicservicebuildingsupplymechanism,limitedresourcescanbeopen,fair,equitableredistributionofurbanresidentstobetterintegrateintothenewcity.

Keywords:

Newresidents；IntegralManagement；Publicserviceprovision

目录

绪论………………………8

第一节选题背景及研究意义………………………8

一、选题背景………………………8

二、研究意义………………………9

第二节概念界定与基础理论………………………9

一、概念界定………………………9

二、基础理论………………………10

第三节研究综述………………………12

一、国外研究综述………………………12

二、国内研究综述………………………13

第四节研究内容与研究方法………………………15

一、研究内容………………………15

二、主要的研究方法………………………16

第五节主要创新点和不足………………………16

第一章温州市新居民群体的现状特征………………………18

第一节数量变化特征………………………18

第二节职业结构和分布特征………………………18

第三节年龄和性别结构特征………………………19

第四节来源地域情况………………………20

第五节新居民受教育情况………………………21

第六节婚姻和民族状况………………………22

第二章温州新居民基本公共服务存在的问题及成因分析………………………23

第一节温州新居民公共服务基本状况与问题………………………23

一、就业环境服务………………………23

二、居住条件服务………………………24

三、教育培训服务………………………25

四、医疗卫生服务………………………26

五、人口计生服务………………………27

六、社会保障服务………………………28

第二节温州市新居民公共服务现存问题的成因分析………………………28

一、政府滞后的工作概念………………………29

二、制度设计不完善………………………29

三、政策供给和执行失位………………………29

第三章构建温州新居民积分管理政策体系的基本思路………………………30

第一节总体思路………………………30

一、符合加快推进户籍制度改革的路径需求………………………30

二、符合推进新型城镇化建设的制度性需求………………………31

三、承载提高公共服务水平与控制人口规模的重任………………………31

第二节体系框架………………………31

第四章完善温州市新居民积分管理与公共服务供给的对策建议………………………35

第一节各级政府公共服务建设职能的核心化………………………35

第二节新居民公共服务政策、制度体系的系统化………………………35

第三节新居民公共服务的财政投入的扩大化………………………36

第四节城乡户籍制度的一体化………………………37

第五节公共服务供给主体和方式的多元化………………………38

结束语………………………39

参考文献………………………40

在读期间发表的学术论文与研究成果………………………42

后记………………………43

论文独创性声明………………………44

论文使用授权声明………………………44

新居民积分管理与公共服务的供给研究

——以温州为例

绪论

第一节选题背景及研究意义

一、选题背景

进城务工的非户籍人口（下称新居民）是中国社会和经济发展的必然产物，新居民对弥补流入地劳动力市场结构性短缺，降低生产经营成本，促进竞争性就业市场的形成，推进城镇化建设起到了积极作用。

但新居民人数的快速增加，对城市综合承载能力提出了全新要求，对政府公共服务供给能力提出了严峻挑战，已经成为政府面临的一大难题。

如何调动更多积极因素，协调各方利益，综合利用行政和市场的方式，激发人口活力，建立起与社会主义市场经济体制相适应的人口调控机制，构建一个“宽严有度、结构合理、注重效率、兼顾公平”的现代人口管理模式，是摆在政府和城市管理部门面前的一项重要任务。

而对于新居民而言，虽然与户籍人口同在一个区域一座城市，但无法享受与户籍居民同等的公共服务待遇，也是一项亟需解决的现实问题。

人口流动带来的种种问题直指户籍制度。

推进户籍制度改革自十七大提出至今已10余年，一直未能真正破冰。

十八大后，决策层多次强调，户籍制度改革要实行有区别、有分类的政策措施。

2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求着重促进能够在城镇中进行生活并且有稳定工作的常住人口逐渐向市民化发展，坚持以人为本，推进城镇的常住人口的基本公共服务全面普及并且实现稳步的发展。

优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户，有序引导人口流向。

尽快地推进城镇由主要对本地户籍人口提供基本的公共服务向对常住人口提供基本的公共服务的变更，逐渐使未落户的但在城镇就业居住农业转移人口可以享有城镇基本公共服务。

新居民积分管理正是户籍制度改革下的一个新尝试，将公共资源与积分管理相挂钩。

国内上海、广东等多地已经对外来人口实行积分管理。

本研究主要结合中央要求和温州实际，在就业、子女教育、住房、医疗等群众最为关心的民生需求上，思考新居民公共服务政策供给对策，探讨新居民服务和管理模式调整的新思路，以及新居民权益保障体系的优化设计问题，切实维护好新居民的权益，妥善推进户籍制度改革。

二、研究意义

研究新居民积分管理与公共服务的供给对策，提出以积分而非户口为标准，将公共服务与户籍分离，按照“高积分换取高待遇”的原则对公共服务和资源进行再分配，是贯彻国务院关于推进户籍管理制度改革的战略部署，增强经济社会可持续发展能力，缓和当前社会突出矛盾，公平合理科学地分配公共资源的有力举措。

有助于破解新老居民“二元”人口结构难题，激发新居民参与城市经济社会发展的积极性和创造性，鼓励新居民提升自我素质，形成创先争优氛围，实现新居民有序流动和合理分布，为促进新居民融入社会建设和生活提供更多有力保障。

并通过推进涵盖入户、教育、住房（公租房等保障性住房）、社保、医疗等基本公共服务的新居民积分管理工作机制的形成和完善，进一步探索创新社会管理体制改革，具有重要的理论意义和实践价值。

第二节概念界定与基础理论

一、概念界定

（一）人口管理的基本内涵

人口管理源于人口发展的矛盾性运动，人口管理实质上是对人口发展的状态和方向进行调控的过程。

学界对人口管理比较认同的观点是，人口管理是基于对人口问题的价值判断、服务于特定的人口发展目标，对人口事件或人口行为进行的管理活动，其内容包括人口的自然变动（出生、死亡）、机械变动（流动、迁徙）、婚姻、教育、劳动和人事管理，以及民政救助和社会保障管理等。

（二）新居民概念的界定

本文所称的“新居民”，是浙江省温州市对有固定住所的非本市区、县（市）户籍的经商、创业、在温务工的人员的统一称谓，目的是为了满足流动人口社会管理服务新时期的需要，为了加速流动人口进入市民化的节奏。

（三）积分制管理概念的界定

本文所提的积分制管理，是指城市根据人力资源需求、城市承载能力及财政负担能力，按照“高积分享受高待遇”的原则，对公共资源及公共服务进行再分配的行政行为。

申请对象的居住年限、学历技能、社保、社会公益、投资纳税等均是积分制管理计分项目。

二、基础理论

（一）人口迁移理论

1．E.S.李（EverettsLee[美]）的迁移规律说。

在E.G.雷文斯坦（E.G.Ravenstein[英]）迁移理论的基础上提出来的，主要对象是迁移的原因、时间和空间，以更精确的形式将迁移规律表达出来是理论存在的主要意义。

E.S.李在提出了在他的迁移规律说中提到迁移中发挥作用的四个原因：

第一，和迁入地相关的负因素与正因素；第二，和迁出地有关的负因素与正因素，这两方面包含生活、文化、气候因素、就业几率及成本和歧视性对待等；第三，距离、规章制度和介入障碍等；第四，也就是个人因素，是家庭的生命周期和目前的规模，也有个人的智力、认知程度等。

K.斯文德尔觉得，迁移过程由迁移者、组织和地区构成，因此形成不同社会机会和经济的地区等级；他并且将迁移者从年龄、性别结构和受教育程度等不同角度来进行区分，并且将政府在内的组织正式列入研究的范围，对其产生的作用进行研究。

2．“Push-Pull”迁移因素说。

由R.赫伯尔首先提出的“Push-Pull”理论，其在迁移理论里被广泛的理解和实践。

关键在于引发人口迁移的力量被这个理论概括为吸引一个人来的“拉力”和促使一个人离的“推力”，致使迁移行为发生的拉力与推力发生的因素不止一个。

这个理论对我国的劳动力的转移含有很重要的理论指导的价值。

3．迁移的生态学说。

基于生态学的观点解释迁移现象，注重生存机会和人口规模之间的平衡。

人类在早期的迁移活动的主要就是一个群体的人类对于自然环境（如饥荒、气候、灾害）改变的体现。

随着现代化社会的不断发展，生态问题越来越引起人们的关注，人们逐渐趋向于把迁移当作经济的附属物。

4．迁移的系统模式说。

在迁移的系统模式理论中是把迁移当作一个相互作用要素的复合体、一个系统来进行研究的，在系统中是相互依存、循环的并且可以自我修正。

乡村和城市控制系统分别是两个子系统。

在一方面，城市控制系统经过工作和居住决定迁移者融入城市环境的水平；在另一方面，乡村地区的社区、扩大式家庭和核心家庭经过对各种各样的活动进行支持，在正反的两面可以对迁移的数量产生一定的作用。

（二）社会融合理论

通过对国内外有关的研究分析，可以将社会融合理论分为一个基础和三个层次。

一个基础，即社会融合的基础理论，包括脆弱群体理论、社会分化理论、社会距离理论和社会排斥理论。

三个层次，即社会融合理论的宏观、中观和微观理论：

一是社会融合的宏大叙事，这部分起源于迪尔凯姆的社会团结理论和马克思的社会共产思想，后被帕森斯、洛克伍德、哈贝马斯和吉登斯等演化为社会整合理论；二是社会融合的族群模式，这是社会融合概念较早使用的研究领域，主要用来研究外来群体与流入地当地居民之间的社会关系，包括克雷夫科尔的熔炉论、帕克的族群关系循环论和戈登的同化过程理论以及多元化模式；三是社会融合的心理建构，主要从微观个体的心理层面研究社会融入和社会接纳，包括社会认同理论、自我认同理论和社会接纳理论。

（三）新公共服务理论

从新公共服务理论的角度来看，在管理公共组织与执行公共政策时公共管理者应当负起向公民放权与为公民服务的责任，他们的工作重心既不是为政府保驾护航，也不是替他们划桨，而是建立一些公共机构。

而这些公共机构是具有回应力与完善的整合力的。

罗伯特·B·登哈特（RobertB.Denhardt[美]）和珍妮特·V·登哈特（JanetV.Denhardt[美]）两夫妻总结出新公共服务的七个准则：

1.服务于公民，而不是服务于顾客。

新公共服务理论提出，工商企业与顾客的关系与政府与公民之间的关系是完全不搭架的。

2.追求公共利益。

公民与管理者的责任与利益是公共利益，它不是副产品而是一个目标。

不能只依靠由人民选举出来的政治领袖或者被国家任命的行政官员来建立社会远景目标。

政府的作用应该更多的表现在能让人们聚集到可以没有顾及可以真诚对话的环境中，共同商量社会未来的发展方向。

3.重视公民权胜过重视企业家精神。

新公共服务理论提出，政府是为人民服务的，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。

4.思考要具有战略性，行动要具有民主性。

新公共服务理论提出，唯有经过集体努力和协作，政策和计划才能够最有效地、最负责任地去实施与贯彻。

在为了使集体的远景目标实现的过程中，我们仍然需要公民的积极响应，来使分散的力量全部集中到执行的过程中去。

在参与推动公民教育计划的大背景下，我们的社会将出现更多的优秀领导，这样，政府就能够激发出公民的责任感与自豪感。

5.承认责任不简单。

新公共服务对公务员的要求是他们不应该只关注市场，他们同时也应该关注社会价值、公民利益、宪法和法令、政治行为准则、以及职业标准。

而新公共服务理论恰恰体现了这些责任的现实性与复杂性。

6.服务而非掌舵。

公共管理者的主要作用是帮助公民表达与帮助他们实现他们的共同利益，而不是表现出对社会的驾驭与控制。

7.重视人，而不只是重视生产率。

在探讨管理和组织时，新公共服务理论家着重强调“通过人来管理”的重要性。

新公共服务理论家认为，如果公务员自己本身受到来自公共机构管理者的善待，那么他们也会善待公民。

第三节研究综述

一、国外研究综述

国外一般称人口流动为人口迁移或人口转移，称迁移人口为移民，对新居民（流动人口）的流动迁移探究的理论总的可以分成两种：

移民“后流迁”理论与流迁理论，流迁理论主要研究决定人口迁移流动的因素，其中包含迁移的人群、人口的流向分布以及迁移的原因等；移民“后流迁”理论重点研究迁移，观察它对迁移者与非迁移者及其家庭，对迁出地、迁入地的地方以及对我们的社会会造成怎样的影响等问题。

斯达克和布鲁姆（1991）则认为流动不是由单个行动者所决定的，而是一种家庭的集体行为，它的目标是让预期收益达到最大，同时让家庭风险降到最小，因此提出了移民的新经济学理论。

所以人口流动的重要原因是经济发展差异与区域间的收入差异，就算区际收入差异减小，但因为内地市场和其它制度的不完善，农村的流动人口依然流向外边。

托达罗（TodaroMP[美]）（1969）则从个人决策切入，提出人口流动产生的原因是因为区域发展差异。

但根据个人而言，是否做出流动的决策必须要经过流动的成本-收益计算。

他特别强调，即使城市中有着大量的失业人口，但一旦城市的预期收入比农村高，