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目录

第一章总则1

第二章土地利用战略与目标8

第一节土地利用战略8

第二节土地利用规划目标9

第三章土地利用结构调整和布局优化13

第一节土地利用结构调整13

第二节土地利用空间布局优化14

第四章土地利用调控与空间管制16

第一节土地利用调控16

第二节土地利用空间管制19

第五章建设用地节约和集约利用23

第一节建设用地规模减量增长23

第二节新增建设用地控制24

第三节存量建设用地循环利用26

第四节建设用地清退29

第五节合理利用地下空间30

第六章农用地保护与土地生态环境建设32

第一节农用地保护32

第二节优化生态用地结构与布局34

第三节构建环境友好型土地利用模式36

第七章规划体系和中心城区土地利用控制39

第一节土地利用规划体系39

第二节中心城区用地规划39

第三节中心城区土地用途分区及空间管制40

第八章土地利用重大工程和重点项目42

第一节土地整治42

第二节重大基础设施和民生项目用地保障42

第三节重大产业用地保障45

第四节围填海开发45

第九章规划实施的保障措施47

第一节促进土地利用模式转型的政策措施47

第二节完善土地资源管理体制的政策措施49

第三节推进土地资产资本管理51

第四节规划实施监督和技术支撑措施53

附表56

第一章总则

第1条规划目的

为了深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，加强土地宏观调控，实施最严格的土地管理制度，更好发挥深圳经济特区在中国土地管理制度改革和自主创新中的重要作用，保障经济社会可持续发展，促进特区一体化发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，制定本规划。

第2条规划定位

适应中国国情和深圳市实际的高度城市化背景下的约束、转型和创新规划，探索建设用地减量增长的土地利用规划新模式。

通过本规划实施以促进土地管理四个转型：

1.利用模式转型。

从外延扩张向内涵集约转变，加大城市更新和建设用地清退力度，优化用地布局，促进土地节约集约利用。

2.管理理念转型。

从被动的资源保障向积极参与宏观调控转变，主动引导和促进经济社会可持续发展。

3.管理目标转型。

从单一的资源管理向资源、资产和资本的复合管理转变，建立符合市场经济发展要求的土地利用和规划管理体系。

4.管理机制转型。

从注重审批向土地全程动态监管转变，实现国土的规范化、标准化和精细化管理。

第3条规划指导思想

1.深入贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，推动城市创新发展、转型发展、低碳发展、和谐发展和一体化发展。

增强土地资源紧约束条件下城市可持续发展的资源保障能力，推动土地利用和管理模式全面转型。

2.主动应对全球化、泛珠三角一体化以及建设我国经济特区，全国性经济中心城市和国际化城市带来的机遇与挑战，加强区域合作拓展发展空间，全面增强服务全国的能力，提升开放型经济水平。

积极融入区域土地利用分工协作体系，优化土地利用结构和布局，合理统筹全市土地资源利用。

3.严格实施国家土地用途管制制度，坚决贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，坚持保障发展和保护资源相统一。

4.推进社会主义和谐社会与生态文明建设，以人为本，保障人民权益和社会公平，率先建成资源节约型、环境友好型社会，形成生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

5.发挥经济特区的作用，大胆探索，先行先试。

积极探索高度城市化地区土地管理新模式，完善土地管理的体制机制，增强规划的公共政策属性，构建保障和促进科学发展的新机制。

第4条规划工作原则

1.依法编制，科学决策

规划修编遵循国家法律法规、国家相关文件规定和有关技术要求；坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，提高规划成果的科学性和权威性。

2.统筹兼顾，综合协调

坚持五个“衔接”，一是与国家宏观调控政策衔接，二是与国家、省级土地利用总体规划等上级规划衔接，三是与深圳市国民经济和社会发展规划、城市总体规划等相关规划衔接，四是与上轮土地利用总体规划衔接，五是与规划实施管理衔接。

3.因地制宜，突出特色

在规划编制中，突出深圳特色：

（1）经济特区，毗邻香港；

（2）高度城市化，社会经济发展转型；（3）没有农村建制，土地全部国有；（4）人口密度大，流动性高；（5）土地资源紧约束，可供建设用地空间有限。

4.刚柔并济，完善管理

妥善处理规划的刚性和弹性、指令性和指导性、近期和远期、整体和局部等关系，以应对未来发展的诸多不确定性，提高规划实施的可行性。

正确处理规划、政府管理与市场的关系，突出政府的宏观调控、市场监管和公共服务职能，健全规划实施、监管和调整机制。

第5条规划期限

本规划期限为：

2006-2020年，其中

基期：

2005年

近期：

2006-2010年

远期：

2011-2020年

远景：

2030年

第6条规划范围

本规划确定的规划范围为深圳市行政辖区，包括福田区、罗湖区、南山区、盐田区、宝安区和龙岗区6区以及光明新区、坪山新区2个管理区，土地总面积为195284公顷（2005土地利用变更控制范围）[1]。

中心城区包括福田区、罗湖区、南山区、盐田区4个行政区。

第7条规划主要依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日）

（2）《广东省基本农田保护区管理条例》（2002年1月25日）

（3）《广东省土地利用总体规划条例》（2009年3月1日）

（4）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）

（5）《关于印发<广东省各级土地利用总体规划审查审批办法>的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）

（6）《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》

（7）《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（粤国土资规保电〔2010〕30号）

（8）《关于市县镇级土地利用总体规划修编有关问题指导意见的通知》（粤国土资规划发〔2010〕207号）

（9）《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）

（10）《市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）（国土资厅发〔2009〕79号）

（11）《国土资源部关于市县乡三级土地利用总体规划制图规范等三项推荐性行业标准的公告》（2009年第29号）

（12）《广东省国土规划（2006-2020）》（报批稿）

（13）《广东省土地利用总体规划》（2006-2020年）

（14）《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》

（15）《深圳市综合配套改革总体方案》

（16）《深圳经济特区国民经济和社会发展第十二个五年总体规划》

（17）《深圳市城市总体规划（2009-2020）》

（18）《深圳市土地利用总体规划（1997-2010年）》

（19）《深圳市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》

与本规划相关的其他法律法规、政策文件、技术标准和规划。

第8条规划效力

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的基本手段。

城乡建设、交通、能源、水利、生态建设等各类与土地利用相关的规划应与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

土地利用总体规划是制定土地利用年度计划、划定基本农田保护区以及建设项目用地预审、建设用地审批、土地开发整理和土地执法监察等土地资源管理工作的基本依据。

凡在深圳市域范围内进行规划、建设以及一切涉及土地利用的行为，均应遵照本规划。

第9条规划调整程序

本规划一经国务院批准，任何单位和个人未经法定程序无权变更。

根据《中华人民共和国土地管理法》，经国务院批准的土地利用总体规划的修改，须经国务院批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

其他建设用地需要改变土地利用总体规划的，依据相关法定程序调整。

第10条规划成果组成

本规划成果由文本、图集和附件（规划的说明、相关文件汇编等）三部分组成，文本和图集具有法定的效力。

第11条规划的报批、实施和解释

本规划经全国土地利用总体规划修编工作委员会组织审查，国务院批复，由深圳市人民政府负责组织实施。

本规划由深圳市人民政府负责解释。

第二章土地利用战略与目标

第一节土地利用战略

第12条空间拓展战略

破解土地资源的瓶颈难题，积极探索土地利用可拓展空间，保障城市可持续发展能力。

1.陆域空间拓展。

在保护生态环境前提下，充分论证，科学规划，适度实施围填海造地，拓展用地新空间。

2.地下空间拓展。

通过地下公共空间系统、交通系统、市政系统和人防系统等统一规划建设，拓展城市建设发展空间，构建功能齐全、安全方便、环境优美的地下空间利用体系。

3.地上空间优化。

适当增加地上建设用地的利用强度，优化土地利用结构和布局，积极探索互联网等虚拟空间发展。

第13条循环集约战略

强化土地资源的可更新属性，积极推动土地资源循环利用，加大存量建设用地二次开发力度，提高土地利用效率。

1.健全“储备－供应－使用－收回－储备”流程，完善土地资源循环利用机制。

2.推动土地管理的重点从新增供地管理为主向存量土地管理为主转变，加快城中村、旧工业区、旧城区等城市用地的更新改造，完善城市更新改造管理机制。

3.强化用地的批后监管评价，充分应用经济、行政、法律等杠杆调节手段，形成低效用地的退出机制。

4.促使工业向园区集中，农田向规模经营集中，健全城市生产生活生态用地的规模集聚机制。

第14条生态和谐战略

1.严格管理基本生态控制线，优化生态用地内部结构和空间布局，提升耕地的生态服务功能，确保城市基本生态安全。

2.促进特区一体化发展，注重实现基本公共服务均等化，提高居民的基本居住条件，优化教育、卫生等社会事业用地的区域配置，提高基础设施用地比例，不断提高民生福利水平。

3.储备预留远景用地，以满足未来重大建设项目建设需要，确保土地利用的可持续发展。

第二节土地利用规划目标

第15条总体目标

1.以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地；

2.以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力；

3.以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设；

4.以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用；

5.以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。

第16条建设用地控制目标

1.建设用地总量控制目标

至2010年，深圳市建设用地总规模控制在93000公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在76200公顷以内，交通水利及其他用地规模控制在16800公顷以内。

城乡建设用地中，城镇工矿用地规模控制在76200公顷以内。

至2020年，建设用地总规模控制在市域面积的50%以内，全市域建设用地总规模控制在97600公顷[2]以内，其中城乡建设用地规模控制在83700公顷以内，交通水利及其他用地规模控制在13900公顷以内。

城乡建设用地中，城镇工矿用地规模控制在83700公顷以内。

2.建设占用农用地、耕地及清退目标

至2010年，新增建设用地占用农用地和其他用地不超过7245公顷（其中建设占用农用地不超过6036公顷，含建设占用耕地757公顷；建设占用其他用地1209公顷），建设用地清退成农用地或其他用地减少建设用地8109公顷。

至2020年，新增建设用地占用农用地和其他用地不超过15786公顷（其中建设占用农用地不超过13285公顷，建设占用耕地不超过1164公顷；建设占用其他用地2501公顷），建设用地清退成农用地或其他用地减少建设用地12131公顷。

3.存量建设用地利用目标

规划期间城市更新改造范围19000公顷，其中全面改造城中村、旧工业区、旧城区等存量建设用地规模6000公顷。

第17条耕地和基本农田保护目标

2010年耕地保有量目标4296公顷（含已落实的易地保护面积），2020年耕地保有量目标4288公顷（含已落实的易地保护面积）。

规划期间，全市基本农田保护面积不少于2000公顷。

第18条土地节约和集约利用规划目标

1.人均城镇工矿用地指标

按常住人口和国土统计口径计算，至2010年和2020年，全市域的人均城镇工矿用地（城市用地、建制镇用地和独立工矿用地之和）不高于80.21平方米/人和76.09平方米/人。

2.建设用地地均GDP

至2010年，全市建设用地产出率≥10亿元/平方公里，全市每年万元GDP建设用地年均下降10%；至2020年，全市建设用地产出率≥20亿元/平方公里，全市每年万元GDP建设用地年均下降7%。

3.地均工业增加值

至2010年，地均工业增加值≥20亿元/平方公里；至2020年，深圳市地均工业增加值≥45亿元/平方公里。

第19条土地生态环境建设规划目标

至2010年，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、水域和部分自然保留地面积达到110000公顷以上，占全市土地总面积的比例不小于56.33%，建成区绿化覆盖率不小于45%。

至2020年，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、水域和部分自然保留地面积达到105000公顷以上，占全市土地总面积的比例不小于53.77%，形成安居乐业的城市生态环境和人文环境。

建成区绿化覆盖率不小于45%。

第20条土地利用远景目标展望

1.土地集约利用水平和用地效益基本达到发达国家先进水平，建设用地的外延扩张基本结束，建设用地实现零增长。

2.永久耕地（基本农田）保持在2000公顷左右。

第三章土地利用结构调整和布局优化

第一节土地利用结构调整

第21条土地利用结构调整方向

1.农用地结构调整方向

规划期间耕地、园地、林地和其他农用地的面积及比例都略有下降。

在审慎安排建设占用耕地的同时，大力开展土地开发整理复垦，确保耕地占补平衡。

2.建设用地结构调整方向

规划期间降低工矿仓储用地比例，提高公共服务设施用地比例。

新增建设用地主要用于保障城市战略性重点发展地区建设，产业升级转型、战略性新兴产业、先进制造业、高新技术产业、金融、现代服务业等发展，保障城市市政设施、公共配套、保障性住房等民生用地供应。

建设用地清退与生态优化、产业集聚、违法用地查处等结合。

3.其他用地结构调整方向

规划期间其他用地的面积及比例有所下降，谨慎、适度地开发其他用地后备资源。

第22条土地利用结构调整结果

2006-2020年，深圳市农用地面积减少7160公顷，到2020年末，农用地总量将调整到89900公顷，占土地总面积44.69%。

2006-2020年，深圳市建设用地总量净增3736公顷，到2020年末，建设用地总规模为97600公顷，占土地总面积48.52%。

2006-2020年，深圳市其他用地面积净增9288公顷，到2020年末，其他用地面积为13648公顷，占土地总面积6.79%。

第二节土地利用空间布局优化

第23条城市空间形态

以福田区、罗湖区、南山区为核心，以西、中、东三条发展轴和南、北两条发展带为基本骨架，形成“三轴两带多中心”的轴带组团结构。

第24条调整生产空间

工业用地空间优化，逐步形成工业用地的“一核心、九片区、五十二园”空间格局；物流业用地空间依托港口、机场、铁路、轨道、高速公路等交通基础设施，合理布局安排全市九个物流园区；金融业用地空间全市形成金融产业“一主两副一基地”的总体布局结构；文化产业用地空间结合各区特色，在规划期内形成有代表性的文化产业用地布局；旅游用地空间规划形成“五圈六带十一组团”的旅游空间发展格局。

第25条优化生活空间

1.居住用地空间优化

人口密集的罗湖区、福田区、宝安中心区、龙华、布吉等地住宅供应以存量改造更新为主；南山区、龙岗中心区、光明片区、坪山片区和宝安沙井、轨道沿线的西乡、福永、横岗等地适当增加新增居住用地供应。

2.公共设施用地空间优化

增加中心城区外公共设施用地，使规划期末达到或接近中心城区公共设施用地人均水平。

中心城区不断提高现有公共设施用地的服务水平，优化空间的布局。

3.商业用地空间优化

完善市级综合性商业区职能，推进商业区建设。

第26条保护生态空间

1.优化生态用地格局

以基本生态控制线范围内的生态用地为基础，构建“四带六廊”生态廊道体系。

2.建设用地生态清退

在建设用地规模指标约束下，为了腾挪建设空间、优化城市空间结构和提升城市生态功能，全市须清退一定规模的现有建设用地，将其转为非建设用地。

第四章土地利用调控与空间管制

第一节土地利用调控

第27条土地利用功能分区

根据深圳市社会经济发展现状，以及土地开发、利用、保护、整治要求，将深圳市划分为基本生态控制区、文化遗产保护区、基本农田保护区、一般农业发展区和城镇发展区等五个土地利用功能复合区域。

1.基本生态控制区。

范围约97400公顷，约占全市土地规划总面积的48.42%。

2.文化遗产保护区。

范围379公顷，占全市土地规划总面积的0.19%。

包括大鹏所城和南头古城两个历史古城，燕川村古村落、贵湖塘老围、新二村古村落、凤凰村古村落、观澜老街、浪心村古村落、西坑村古村落、大鹏王母围八个历史文化村落（街区）。

3.基本农田保护区。

基本农田改造控制范围2998公顷（4.50万亩），占全市土地规划总面积的1.49%。

基本农田保护区以经广东省国土资源厅验收的实际范围为准。

4.城镇发展区。

范围98969公顷，占全市土地规划总面积的49.20%，其中规划城镇建设用地83700公顷，有条件建设区15269公顷。

5.一般农业发展区。

范围1402公顷，占全市土地规划总面积的0.70%。

该区域指以上范围外，以发展农业为主的区域，主要包括林地、园地等。

第28条各区土地利用主要调控指标的分解

1、中心城区用地调控指标

（1）福田区用地调控指标

规划期间，耕地保有量8公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过5213公顷，其中城乡建设用地不超过4938公顷。

规划期间建设占用耕地不超过2公顷，人均城镇工矿用地41平方米/人。

（2）罗湖区用地调控指标

规划期间，耕地保有量20公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过3728公顷，其中城乡建设用地不超过3104公顷。

规划期间建设占用耕地不超过6公顷，人均城镇工矿用地35平方米/人。

（3）南山区用地调控指标

规划期间，耕地保有量73公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过10867公顷，其中城乡建设用地不超过9580公顷。

规划期间建设占用耕地不超过28公顷，人均城镇工矿用地96平方米/人。

（4）盐田区用地调控指标

规划期间，耕地保有量7公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过2730公顷，其中城乡建设用地不超过1935公顷，规划期间建设占用耕地不超过6公顷，人均城镇工矿用地64平方米/人。

2、片区用地调控指标

（1）宝安片区用地调控指标

规划期间，耕地保有量不低于708公顷，规划期间基本农田保护面积不低于415公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过35407公顷，其中城乡建设用地不超过29119公顷，规划期间建设占用耕地不超过358公顷，土地整治补充耕地规模不低于208公顷，人均城镇工矿用地70平方米/人。

（2）龙岗片区用地调控指标

规划期间，耕地保有量不低于632公顷，基本农田保护面积不低于461公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过25670公顷，其中城乡建设用地不超过22426公顷，规划期间建设占用耕地不超过361公顷，土地整治补充耕地规模不低于160公顷，人均城镇工矿用地128平方米/人。

（3）光明片区用地调控指标

规划期间，耕地保有量不低于936公顷，基本农田保护面积不低于834公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过7013公顷，其中城乡建设用地不超过6337公顷，规划期间建设占用耕地不超过203公顷，土地整治补充耕地规模不低于824公顷，人均城镇工矿用地91平方米/人。

（4）坪山片区用地调控指标

规划期间，耕地保有量不低于304公顷，基本农田保护面积不低于290公顷。

至2020年，建设用地总面积不超过6972公顷，其中城乡建设用地不超过6261公顷，规划期间建设占用耕地不超过200公顷，土地整治补充耕地规模不低于216公顷，人均城镇工矿用地63平方米/人。

第二节土地利用空间管制

第29条土地利用空间管制目的和分区内容

为加强对城乡建设用地的空间管制，划定禁止建设区、允许建设区、有条件建设区、限制建设区，并明确各分区管制规则。

第30条禁止建设区

禁止建设区主要指城市基本生态控制线范围内的严格控制区域，包括一级水源保护区、现有和拟建的自然保护区核心区、重要自然次生植被区等，总面积48277公顷，占市域土地总面积的24%。

空间管制措施如下：

1.区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；

2.原有不符合其功能要求的各类人工设施，应逐步迁出。

重点清退区内违法建筑、采石场等，实施退果退耕还林，恢复自然植被、湿地和生态系统的结构和功能，确保饮用水源安全。

3.积极治理现存石漠化土地、水土流失以及裸露山体缺口、裸地。

对已受破坏的重要生态系统，结合生态环境建设工程，组织重建和恢复。

4.除法律法规另有规定外，规划期内禁止建设用地边界不得调整。

第31条允许建设区

深圳市允许建设区总面积83700公顷，占市域土地总面积的41.61%。

空间管制措施如下：

1.区内土地主导用途为城市或工矿建设发展空间；

2.区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。

3.规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依据程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。

4.允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

第32条有条件建设区

城乡建设用地扩展边界是指为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。

有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。

规划期内，在充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向的基础上，确定我市有条件建设区总面积15268公顷，占市域土地总面积的7.59%。

有条件建设区用地现状为农用地和其他用地。

空间管制措施如下：

1.在不突破城市允许建设区的规划建设用地规模控制指标前提下，有条件建设区内土地可以用于规划建设用地的布局调整，依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。

2.土地利用总体规划确定的建设用地清退、土地整治已完成，经评估确认拆旧建设用地清退、复垦到位，存量建设用地达到集约用地要求的，经批准，有条件建设区内土地可安排新增城乡建设用地增减挂钩项目。

3.规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。

如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。

第33条限制建设区

限制建设区是指允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外的区域，总面积53903公顷，占市域土地总面积的26.80%，空间管制措施如下：

1.区内土地主导用途为农