电大 电大与普通高专高职教育.docx
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电大电大与普通高专高职教育
电大电大与普通高专高职教育
[摘要]电大办全日制的普通高专高职教育有着深刻的政策背景，是—件利国利民的好事。
作者试图在政策和制度层面上讨论电大办普通高专高职教有的缘起、流变和值得反思的问题的修正的路径，促进电大普通专科教育向高等职业教育成功转轨。
[关键词]高等职业教育；高职教育政策；电大普通专科班
电大办全日制的普通高专高职教育有着深刻的政策背景，是一件利国利民的好事。
而现实是，电大办普通高专高职教育在2006年戛然而止，遇到了前所未有的“准入”难题。
本文试图在政策和制度两个层面上讨论电大办普通高专高职教育的缘起、流变和值得反思的问题与修正的路径。
所述内容不包含初中后的“五年制高职教育”。
一、一部政策史
广播电视大学从创办直到今天，它的学历教育服务对象和业务范围一直覆盖着两部分人群，其一是需要进修提高的在职成人，其二是城市和农村的“待业”知识青年，包括近、往届和应届高中毕业生，后者就是我们通常说的电大普通高等专科教育或高职高专教育。
这一方面反映了历史的必然，另一方面也是现实的选择。
（颂橘，令柔，2006）
说“历史的必然”，那是因为30年前，国家刚刚脱离一场灾难，百废待举，而资源有限。
要让累积13年的年轻人成为现代化建设的人才，高等教育寻求“多快好省发展”的路径，由伟人策动而诉诸电大这种教育形式。
同样，一个大国内的地区性差异也会使很多新的高中毕业生深造无门。
社会主义建设事业求才若渴，让这部分青年在人生最美丽的时候接受高等教育也应该是“题中应有之义”。
（颂橘，令柔，2006）
说“现实的选择”，那是因为经过近30年的努力，虽然我国的高等教育进入“大众化”的发展阶段，在校生数2500万，名列世界第一，毛入学率达到22％，但资源配置的不合理以及电大教育已具备的质量基础和广泛分布，在电大普通专科教育上仍旧存在相当大的社会需求。
尽管自上世纪90年代中以来，坊间流传不少有关电大结束普通高等教育使命的议论，却终于没有成为事实，说明了事物发展过程中原本具有的合理性不易被短视判断所干扰；相反，在很大程度上，服务于地方经济社会发展的电大在普通专科教育上多年不间断的实践与探索，也使自身的管理和教学达到了相当的水准，从而提升了普通高等专科教育的质量。
（颂橘，令柔，2006）
当然，“历史的必然”和“现实的选择”从地区性的试验到全国性的推广需要时间和大政策的确认。
早在1979年电大开办之际地方上就有整体成建制的知青教学班组建，这完全得益于主事者的远见卓识。
在1978年2月6日经邓小平审批的教育部和中央广播事业局《关于筹办电视大学的请示报告》的附件1“关于开办电视大学的初步设想”的“（三）培养对象”就明确提出了“以具有高中文化水平的青年职工、在职干部、工农兵群众和知识青年为对象……拟在……有条件的知识青年集中的地方招生”。
同年12月20日，在中央电大即将开学之际，由教育部和中央广播事业局发布的“中央广播电视大学试行方案”（这可以被看做是建国以来第一份由中央政府颁行的类似于大学章程的文件）及其附件2“1979年春季招生工作的意见”以法规的形式确定“招生对象是在职职工、学校教师和解放军指战员以及城乡知识青年”，“有关招收城乡知识青年的问题由各省、市、自治区研究决定”。
1979年1月，国务院批转教育部和中央广播事业局的报告（国发[1979]14号）并指出，“对于知识青年学习科学文化，应当关心和重视。
可以招收知识青年，也可以组织具有高中毕业程度的知识青年自学。
”
1979年11月，国务院再度批转教育部和中央广播事业局的报告（国发[1979]277号）并指出，“知识青年人数很多，是我们国家的强大劳动后备力量，继续提高他们的文化科学技术知识，有着重大的意义，广播电视大学应该在这方面发挥作用”，报告还对如何组织知青学习提出了3种方法。
1979年12月教育部印发的（79）教视字027号《1980年度广播电视大学招生工作意见》正式提出了“招收知识青年问题”。
在?
980年8月30日全国电大80级开学典礼上，教育部长蒋南翔指出：
“首先要明确，广播电视大学是新型的高等学校，应和全日制高等学校同等对待……电大扩大招收社会知识青年势在必行”。
1980年，有19个省、市、自治区电大共招收1．7万名社会知识青年学员，占当年电大招生（全科生）总数7．9万的21．5％。
1982年7月，教育部在向国务院领导报送世界银行贷款电大／短期职业大学项目工作进展情况时就电大的办学方针正式提出“招生对象拟从现在的以招收在职职工为主，逐步过渡到以招收应届高中毕业生和具有高中毕业程度的待业青年为主”。
经国务院批准的中国政府与世界银行签订的电大／短期职业大学项目信贷协议中也在项目完成指标里明确规定了在项目完成后的?
990年，知青学生或称近期高中毕业生应达到电大在校生总数130万的30-40％。
1983年8月，教育部、国家计委、财政部、劳动人事部联合印发《关于广播电视大学扩大招收待业知识青年学员的通知》（[83]教视字005号），对“招收的待业知识青年学员人数不多，且越来越少”的现象表示了担忧，要求各地积极采取措施尽可能多招收一些待业知识青年学员，并就办学形式、办学条件、学员毕业后的安排等问题做出了规定。
一个月之后，教育部在1984年电大招生工作的通知中，规范了电大招收知识青年的一系列政策，再度重申了“招生多少、办学条件、经费开支等，由各省、市、自治区根据具体情况，自行研究决定”。
更为重要的是，通知提出，“有条件的地方还要面向郊区县招收一部分社队企业的职工和回乡知识青年，打开电大为农村培养人才的路子。
”（[83]教视字009号）这一决策的出台在一定程度上得力于江苏电大的首创。
（江苏广播电视大学，1983）
1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》发布之后，自当年12月至翌年7月，国务院领导连续五次在不同会议或撰文指出电大要招收一部分应届高中毕业生和社会知识青年。
国家很快做出重大决策，肯定了电大办普通高等教育的方向和路径。
国家教委、国家计委、财政部联合印发的《关于广播电视大学招收参加普通高考高中毕业生的通知》（[86]教计字012号）提出“使更多的参加普通高校入学考试成绩较好的高中毕业生有接受高等教育的机会”，大学“普通专科班”名称应运而生，此前社会与媒体较多使用的“高考落榜生”称谓至此烟消云散。
国家、社会、家长和具备深造条件的应届高中毕业生都从这项在全国范围内推开的教育大政策中受益，国家得到安定发展的基础，社会得到人才，家长得到慰藉与希望，青年学子得到接受高等教育的权利和机会。
很快，对电大招收知识青年和应届高中毕业生、办全日制普通专科班这种高等教育形式的基本属性也有了明确界定，国务院领导分别在1986年8月和12月指示，“应该属于职业性的高等教育，应该划入高等职业教育这个层次。
”“今后，电大、函授等不仅招收成人，而且也要招收部分应届高中毕业生。
当前培养目标要以专科为主，高等职业技术教育为主。
”
整个90年代和本世纪初，电大办普通专科班一直在平稳运行。
1994年国务院“关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”提出要通过改革现有高等专科学校、职业大学和成人高校以及举办灵活多样的高等职业班等途径，积极发展高等职业教育。
“各类大专层次的高等教育应适当扩大规模，注意充分利用电视、广播、函授等办学形式，为广大农村，乡镇企业以及中小型企业生产第一线培养人才。
”其后，国务院领导于1994年底再度确认，“另一个是要大办职业教育。
我想电大在某种意义上讲，也是属于这个系列，这是我们要大力发展的。
这是一个问题。
”
1995年国家教委转发的《广播电视大学贯彻中国教育改革和发展纲要的意见》、1996年国家教委电教委印发的《关于广播电视大学教育改革和发展中若干问题的意见》和1999年教育部电教办转发的《广播电视大学贯彻落实“面向21世纪教育振兴行动计划”的意见》都对这种教育形式作了正式肯定，并分别表示“进一步办好普通高等专科学历教育，办出特色和水平，保持高等学历教育计划招生政策的连续性和稳定性。
”“要基本稳定普通高等专科教育，每年毕业生应保持在8万名以上。
”“通过高等职业教育试点，推动广播电视大学高等专科教育的教学改革。
”
2006年的“准入”难题固然有宏观调控的大背景在起作用，但所调控的范围显然指对的是业已失控的数量及质量状态，并非从形态和制式上进行调控。
这一点下段将举例说明。
二、“一刀切”造成的问题
“一刀切”政策在历史上几乎见不到成功的例子。
当初电大创办的时候，对是否招知青的问题就没有“一刀切”过，而是交由地方政府自行研究办理。
1986年办电大普通专科班可谓“大张旗鼓”，也不是所有的省级电大都“一哄而上”。
电大2006年停招普通专科生和普通高职生，高职教育的准入受挫，“4号文件”本身也是语焉不详。
事实上，就在“4号文件”下发不久，我们看到了仍有145所独立设置的成人高校被冠以“分校办学点”的名义成为“具有普通高等学历教育招生资格的高等学校”，继续招收普高生。
到2007年，这部分学校的数字减到了118所。
（阳光高考信息平台）
由于始终没有公开的政策说明，所造成的起落引发了对电大声誉的怀疑，电大好像在一夜之间变成了“红牌学校”。
电大已有的用于全日制高专高职教育的资源，在目前的在校生毕业之后将出现严重的闲置现象，师资流失与国有资产转移不可避免且已见端倪。
试想一下，白天空荡阒寂的校园和大量闲置的资产怎不会引起其他机构对电大进行合并重组的“野心”。
即使没有其他机构的“想入非非”，地方政府也不会坐视本已稀缺的高教资源如此浪费。
可以想象的结果必然是，电大原有的财政拨款体制不复存在，资源被调拨，人员流散，为地方经济社会发展服务的承诺大半落空。
三、从边缘到主流：
化解“准入”难题的几种途径
1999年6月，中共中央和国务院“关于深化教育改革全面推进素质教育的决定”指出，“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。
要大力发展高等职业教育。
”该决定还对发展高等职业教育的路径做出明确的指令，即“现有的职业大学、独立设置的成人高校和部分高等专科学校要通过改革、改组和改制，逐步调整为职业技术学院（或职业学院）”。
“职业技术学院（或职业学院）可采取多种方式招收普通高中毕业和中等职业学校毕业生。
职业技术学院（或职业学院）毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习。
”
与此同时，经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权利以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院（或职业学院）和高等专科学校。
高等职业教育（包括高等专科学校）的招生计划改由省级人民政府制定，其招生考试事宜由省级人民政府自行确定。
（见国务院办公厅《关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，国办发[2000]3号，2000年1月?
4日；教育部《关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，教发[2000]19号，2000年5月1日；教育部办公厅《关于各省、自治区、直辖市自行审批设立高等职业学校备案问题的通》睁，教发厅[2001]6号）
1．双轨模式：
一些省级政府根据地方社会经济发展需要，参照“三改一补”（对现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办，简称“三改一补”）的政策规定，充分利用当地电大已有的优质资源与良好声誉，不失时机地设置了建立在省级电大基础上的高等职业技术学院，并获教育部备案，完美解决了从普专到高职的过渡，进入了高等职业教育的主流，形成了“一校两制”、“一校两牌”、“一校多区”、成人高等教育与普通高职教育并举的经典双轨模式。
据不完全调查，目前已正式进入这种模式开展全日制高职教育的省级电大有：
江西电大和江西工程职业学院、宁夏电大和宁夏职业技术学院、湖南电大和湖南网络工程职业学院、广东电大和广东理工职业学院、辽宁电大和辽宁装备制造职业技术学院、黑龙江电大和黑龙江粮食职业学院、湖北电大和湖北科技职业学院、江苏电大和江苏城市职业学院、重庆电大和重庆工商职业学院、武汉电大和武汉软件工程职业学院、厦门电大和厦门城市职业学院。
据了解，目前还有几所省级电大正在申办同类高等职业学校，有的已通过省级政府的审批，正在等待教育部的备案。
这些双轨模式的高职院不论在校名中是否冠以“工程”、“技术”、“理工”、“装备制造”、“粮食”、“科技”、“城市”、“工商”、“软件”的宇样，无一不是建立在地方电大多年专业建设基础上的综合性或多科性高等职业学校，这就为高职教育的未
来发展奠定了厚实的基础。
其中一些高职院已经走出了办学特色的第一步，例如，江西工程职业学院已开始面向20个省、市招生；宁夏职业技术学院正在积极创造条件申报教育部、财政部的“百所国家示范性高等职业院校计划”；广东理工职业学院由广东电大和南海（县级）电大联合建设；辽宁装备制造职业技术学院为东北老工业基地的振兴做出努力；江苏城市职业学院坚持维护省内电大现有系统，坚持省、市、县（二级学院）三级办高职；武汉软件工程职业学院先由汉口职业技术学院与武汉电大合并更名成立，后又并入武汉工交职业学院，2003年经教育部批准为全国示范性软件职业学院，面向20多个省、自治区和直辖市招生；厦门城市职业学院由厦门电大、厦门教育学院和厦门职工大学合并组建，体制和专业教学以厦门电大为主。
2．单独考试招生模式：
河北电大经教育部批准（教学司[2002]69号文件），在普通高职招生中进行单独考试招生改革，纳入普通高等职业教育国家计划内招生，考试科目与普通高校招生考试一致，由河北电大自行命题，自主招生，开创了另一条走进普通高职教育的新途径。
3．合作模式一：
作为一种过渡形式，电大与普通本科院校合作开展高职高专教育，如吉林电大与长春工业大学、四川电大与西华师范大学。
执行合作本科高校的高职高专教学计划，教学和日常管理在电大，毕业生合格发合作高校的高职高专文凭。
4．合作模式二：
作为一种过渡形式，由省级电大和当地的高职院校或教育学院合作开展高职高专教育，如广西电大与广西职业技术学院，云南电大与昆明；台金高等专科学校，天津电大与天津职业大学、青岛电大与山东经贸职业学院、河南电大与郑州信息科技职业学院、陕西电大与陕西教育学院等。
执行合作高校或电大的教学计划，日常教学和管理及毕业文凭的处置方式与合作办学模式一基本相同。
5．合作模式三：
作为一种过渡形式，以普通高职院的下属学院或校区的名义合作开展高职高专教育，如沈阳电大以沈阳职业技术学院城市学院的名义，哈尔滨电大以哈尔滨科学技术职业学院二校区的名义，宁波电大以宁波教育学院文教路校区的名义等。
教学计划、日常教学和管理及毕业文凭的处置方式与合作办学模式二基本相同。
6．合作模式四：
作为一种过渡形式，由省级电大牵头，带动下辖的独立设置的市级电大分别与当地的成人高校、师范学院或高职院校合作开展高职高专教育，如山东电大校本部与直属学院分别与具有普通高等学历教育招生资格的“分校办学点”山东省工会管理干部学院、济南电大与济南职业学院、日照电大与日照职业技术学院、临沂电大与临沂师范学院合作开展高职高专教育，执行山东省电大的教学计划，办学、教学、学籍、考试、管理在电大，发各合作高校的文凭。
7．合作模式五：
市（地）电大直接与当地的普通高校或高职院合作办学，如河南郑州电大与郑州职业技术学院，河南驻马店电大与黄淮学院等。
教学计划、日常教学和管理及毕业文凭的处置方式与合作办学模式三基本相同。
8．并轨与合并模式：
目前已有上百所市（地）、县级电大采用并轨模式或合并模式开展高职教育，如福州电大与福州职业技术学院（已面向西部8省、区对等招生）、珠海电大与珠海城市职业学院、江阴电大与江阴职业技术学院、顺德电大与顺德职业技术学院等，其设置都经过省级政府审批和教育部备案，合法性毋庸置疑。
与省级双轨模式不同的是，除个别外，电大在这些高职院校中，多不占据主导地位。
此处不待赘言。
四、经验与不足
苏辛回顾电大普通专科班十年（1986-1996）“光荣而沉重的历程”时认为，普通专科班这种教育形式“为电大教育和整个中国教育事业的发展做出了独特的贡献。
”他进而总结电大办普通专科班的几大成就：
适应国家与地方的经济建设和社会发展对高等专科人才的需要；发挥了电大面向社会、面向基层、面向农村的办学特点，多出人才、出好人才；缓解了高中毕业生升学和就业的矛盾；在无需国家增加巨额投资的情况下有效扩大了高等教育规模；在相当困难的情势中维持了基层电大的生存。
（苏辛，1996）
1996年以后的电大普通专科教育始终以相同规模稳定地坚持着，并向高等职业教育稳步转型，没有随大规模扩招而发生剧烈的变动。
下表是1995至2005年电大普通专科教育的统计数据，及其与各年份电大成人（统招）高等教育数据的比较。
其中?
995年至2001年统计中出现的成人全脱产学生数耐人寻味，我们有充分的理由相信这些全脱产学习的学生实际由当届的和近期的往届高中毕业生构成。
苏辛总结的前述成就在其后的10年里继续得到发扬的同时，电大普通高专高职教育又形成了许多新的积极经验。
1．促进电大建设逐步走向正规化。
特别是那些有长期稳定举办普通高专高职教育经历的电大，在对高等教育一般规律的认识上有了很大的提高，对高等教育的管理有了更为准确的实践与把握，形成了一整套严谨严格的规范和制度，为其他各级各类各种形式的电大教育提供了完整的借鉴体系。
2．稳定了电大队伍，保存了骨干，提高了师资队伍的质量，办学和教学条件得到极大改善，为其他试点项目的成功实施打下基础。
3.“重心向下”和“就业导向”的专业建设初见成效，以“下得去、用得上、留得住”为标志的高职人才培养模式的试验与创新开始起步，为解决地方经济社会发展受人才制约的大问题出了力。
4.电大各种类别、各种形式的高等教育之间形成了互补关系，电大办全日制的高专高职教育没有耽误“人才培养模式改革和开放教育试点研究项目”的实施，反而对其有所促进，形成了良性互动的关系。
较大规模举办普通高专高职教育的电大，无论是否已建成并立的高职院，没有一所在近年的总结性评估中“落马”，相反，获得“优秀”和“良好”的比比皆是。
例如，按2005年统计，四所高职高专在校生数超过万人的省级电大中，“优秀”和“良好”各占50％；高职高专在校生数超过千人的省级电大全部在“良好”及以上。
5．电大充裕的教学资源和资源共享机制为普通高专教育提供了高质量的教学基础，也为由普专向高职过渡提供了极大的方便。
中央电大在1998年牵头开展电大高等职业教育试点工作（简称“新高职”），2003年底以前长期坚持为电大普通专科教育提供全脱产的教学计划和各种服务，甚至在SARS期间也为普通专科毕业生安排提前考试。
6．由于普通专科招生长期稳定的列入国家计划，带及电大进入主流的财政拨款体制，这对电大是生死攸关的核心问题。
早在80年代中期起，我国普通高等教育财政拨款模式已从“基数加发展”变为“综合定额加专项补助”的结构，即经费总量根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均经费的定额标准和高校在校生数来核定下达，另由财政部门和教育主管部门根据国家的政策导向和学校的特殊需要单独核定下达“专项补助”作为对“综合定额”的补充。
而成人高等教育从来没有过正式的、统一的拨款渠道和标准。
按我国的惯例和2004年颁布的普通高校基本办学条件，涉及成人高校的教育统计学标准是国际通用的“折合在校生数”方法，即FTE标准（FullTimeEquivalent），在中国就是每10名函授生（含网络教育生）等于1名普高生，每1名夜大（业余）生等于0,3名普高生的计算方式。
这种计算方式以及建立在此基础上的拨款标准，对于把成人或网络教育作为补充的普通高校而言，尚无伤大雅，但对于独立设置的较高层次的成人高校，如省、市（地）电大无疑是杯水车薪。
办适度的高专高职教育有助于地方电大得到地方政府比较稳定的和相当数额的财政支持，而这又是进一步办好高等教育的两大永恒要素之一（另一要素为师资队伍）。
7．有了稳定的、标准的财政拨款以后，电大办全日制高专高职教育无需靠大规模举债来改善办学条件，受到“三不一高”（即不转户口、国家不再统一印制毕业证书内芯、不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》、教育事业费以学生高额缴费为主政府补贴为辅的新机制新模式）政策的负面影响较小，再加上长期以来坚持理性办学，未卷入1999年至2005年的大学超常规模扩张和扩招，基本办学条件未见恶化。
而据统计，全国高职高专商业银行贷款已达900亿元，单是江苏省的71所高职院已借贷130～140亿元。
（王明伦，2006）而电大高专高职收费明显低于普通高职院，户口、毕业证书和毕业派遣政策早巳不成问题。
8．电大办全日制普通高专高职教育，无论采用双轨并立模式还是联合办学模式，生源质量有了明显的提高。
以江苏为例，在高考总分不变的条件下，2006年以江苏城市职业学院名义招生的录取分数线平均高于2005年江苏电大录取线约50分，2007年的录取分数线又高于2006年约35分。
排除每年录取分数线的小幅涨落因素，这种提高对因材施教，维护教学秩序和教师教学都是有利因素。
9．2005年10月，教育部批准中央电大开展两年制高职高专教育教学改革项目研究。
2006年3月，2006~2010年教育部高职高专各专业类教学指导委员会（以下简称教指委）在京正式成立，高职高专“教指委”协调与联络办公室设在中央电大。
2006年4月，教育部委托中央电大召开的“广播电视大学高职高专专题调研座谈会”在厦门举行，全国16个省市电大领导应邀出席会议，此次会议的目的主要是就电大举办高职教育的意义和重要性、发展前景、体制、机制和管理模式、举办高职教育对电大开放教育可能带来的影响等问题进行座谈。
这一切都说明教育行政部门对电大办高职持积极态度而非相反。
总体看，电大办普通高专高职教育的过程中极少负面报道，也难见“红、黄牌警告”。
当然，经验与优势之外还存在一些明显的不足，这些不足也是国内多数高职院校的通病，并非电大独有，但需要正视和加速解决。
例如，普通专科班办学比较分散，即使是那些在校生过万和近万的省级电大，其规模效益也未及显现；多数电大的实验和实训条件尚未达标，研究生学历的教师占专任教师比例低于标准，“双师型”的师资队伍远未形成，图书的数量、质量和更新与“基本办学条件”之间还有较大出入，专业建设和课程设置与高技能人才的培养需求也存在相当的距离。
当然还有另一种有代表性的意见，如电大停办高专高职教育是“理性回归”，“电大再创辉煌之路或许就从停办普通专科班开始起步”（志晓，2006）；而电大办“双轨制”高职则是“不能正确理解电大的办学定位，只顾眼前利益、小集体利益，不顾长远利益、系统利益，不知是疏忽还是有意谬解自己在电大系统中的角色和‘双轨制’办学的条件和要求”（岳晓，2007）。
见仁见智，聊备一格。
五、电大发展高职教育的政治选择
1．政策要有连续性，其间不可忽略过程和路径的正当性、合理性、合法性、科学性及逻辑性，切忌“一刀切”。
诚如苏辛所言，“采取任何新的重大改革举措，都要经过审慎的调查论证，尽可能广泛地听取各方面的意见，不至于因为可能会有的主观随意性而导致难以逆料的后果。
”（苏辛，1996）
2．尊重省级政府对地方高等教育，尤其是高等职业技术教育的管理权、统筹权和对高等职业学校的设置权，以及市（地）级政府对市属高校的办学权和对本地高教资源的统筹权。
积极支持省级电大举办各种形式的高职教育，包括申办并立的全日制高等职业技术学院，并将高等职业技术教育扩展到具备条件的市（地）电大和（县）二级学院。
“基本不搞新建”和“中等职业学校原则上不升格为高等职业学校”等原则为电大继续开展高职教育留下了充分的政策空间。
3．在任何情况下，电大办普通高职的出发点都是为地方经济社会发展服务。
需求导向，生存是第二位的选择，有需求才有生存。
而办好高职的基础在于不
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