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国外审计动态审计署
国外审计动态
第8期
（总第453期）
审计署审计科研所2018年5月24日
成本收益法在美国金融监管
分析中的应用研究
内容摘要
经过百余年特别是自1981年以来30余年的发展，成本收益法成为美国联邦政府监管分析的主要分析工具，在环境、健康、安全等领域的应用已经非常成熟。
虽然美国法律没有强制要求金融监管机构在监管分析中采用成本收益法，但是美国审计署《多德-弗兰克法案监管》审计报告发现，美国金融监管机构在法规制定时主动遵循管理与预算办公室A-4号通告进行成本收益分析，并取得了一定成效，但对于金融监管是否采用成本收益法、如何量化成本收益等实务操作方面仍存在一定的争议，需要进一步地研究。
成本收益法在美国金融监管
分析中的应用研究
一、如何理解成本收益法
美国管理与预算办公室（OfficeofManagementandBudget，OMB）A-4号通告（2003）指出，成本收益法是评估监管行动是否可取的一个重要工具。
若能以货币计量损益，成本收益法能为决策者选择最有效率的方案，即产生最大社会净收益的方案（忽略分配效应）。
即使经济效益不是法规制定的唯一或最重要的目标，成本收益法也能为决策者和公众提供极其有用的信息。
经济合作与发展组织（OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，2008）对成本收益法给出了明确的定义，成本收益法既可以理解为一种指导监管决策的方法，也可以理解为分析监管影响的特殊方法。
JonathanZ.Cannon（2010）对成本收益法进行了进一步的界定：
从福利经济学的角度来看，成本收益法是实现社会总福利最大化的工具；从利益偏好的角度来看，成本收益法是希望产生的效果与不希望产生的效果之间的权衡。
目前来看，成本收益法尚无统一的定义。
上述定义基本是从成本收益法的功能去描述成本收益法的定义。
总体而言，成本收益法是一种评估监管影响、指导监管决策的经济分析工具和方法。
二、成本收益法的具体做法
美国联邦机构采用成本收益法评估监管影响遵循管理与预算办公室A-4号通告。
该通告由管理与预算办公室根据12866号行政命令制定的，目的是为联邦机构进行监管分析提供帮助，让他们了解什么是优质简洁的法规成本收益分析，以及如何计量和报告法规制定过程中的成本收益。
A-4号通告从来没有直接提到金融监管，但它的许多指导思想是普遍适用的。
（一）监管分析的必要性及监管分析三要素。
该通告解释说，联邦机构参与监管分析是很重要的，可以帮助他们确定监管收益是否超过成本，并确定哪些监管备选方案是成本收益最高的；这一过程也为公众提供了政府监管影响的相关信息。
一个好的监管分析应包含三个基本要素:
“陈述提案的必要性”、“评估备选方案”、“定量和定性地分析所有方案的成本收益”。
对成本和收益的评估应当包括：
法规提案如何产生预期收益，确定衡量成本收益的基准线，分析提案与备选方案的附属收益和风险。
附属收益是指法规政策主要目的以外取得的正面效应。
附属风险是指由一项法规政策引起（但未计入该政策规定的直接成本）的经济、健康、安全和环境的负面效应。
（二）监管过程和监管审查的系列要求。
A-4号通告包含监管过程和监管审查的一系列要求。
其中最重要的要求是监管只是对法律的解释、推广和补充，并且只有在“迫切需要”的情况下才能进行监管。
这一要求的推理结果就是行为激励相关的监管更倾向于规定个人应该做什么。
其次，法规应该“收益大于成本”——也就是说，它们应该为社会创造净效益。
第三，机构通过数据表明法规预期收益超过成本可以更好地证明监管利大于弊。
因此，定量数据优于定性数据，用货币计量的定量数据优于其他计量单位计量的定量数据。
第四，这种定量分析应该对公众是透明的。
为此，各机构应披露其分析所用的数据来源，并描述其建立模型的所有假设。
最后，为了确保涵盖所有相关问题并获取所有必要数据，机构应在分析过程的最初阶段应向公众咨询。
（三）监管分析过程。
A-4号通告大部分内容都是与机构监管分析过程相关的。
这个过程从基准线开始，基准线是指不实施这项法规的效果。
创建具体法规的基准线，需要考虑以下因素：
市场变化、影响成本收益的外部因素、影响法规颁布的其他机构、执行主体受其他法规的限制程度；如果“有两个以上的基准线都是合理的”，那么应评估所有备选基准线的成本和收益。
下一步，应评估监管备选方案。
如果机构准备考虑通过监管来纠正市场失灵，它应调查是否可以通过披露更多信息或通过市场来解决这个问题；同样，机构应该考虑不同的遵守日期、执行方法和严格程度的影响。
机构应考虑所有合理适当的备选方案。
机构应选择能产生最大净收益的备选方案，而不是收益成本率最高的方案。
（四）确认和计量成本和收益。
对监管行动进行成本收益分析，关键是要尽可能准确地界定各项要素的成本与收益，并尽可能量化所有成本收益。
监管行动收益通常包括:
促进经济和私营市场的有效运作，增进健康和安全，保护自然环境，消除或减少歧视或偏见。
监管行动成本通常包括政府管理成本，企业和其他部门遵守法规的直接成本，以及对经济有效运作、私人市场（包括生产力、就业和竞争力）、健康、安全和自然环境的任何不利影响。
成本收益分析结论中应该包括：
以表格说明各期成本收益的金额、种类和时间，并用不变购买力货币单位表示；列明不能货币化的成本收益；列明不能量化的成本收益；阐明成本收益评估所采用的数据及研究方法。
表1成本收益法示例-来自《生猪屠宰检验现代化》法规提案
净成本
（单位：
百万美元）
机构数量
一次
重复
行业成本
$3.88
$22.65
资源
40
0.84
22.17
强制
612
3.03
0.48
潜在健康收益
-9.33
行业效率
-47.33
机构预算影响
2.80
-8.73
合计:
一次成本
$6.68
重复成本
-42.75
年化成本，假设10年内3%的贴现率
-31.77
年化成本，假设10年内7%的贴现率
-30.40
A-4号通告指出，衡量成本和收益的恰当方法是“机会成本”，机会成本衡量了个人为某项特定收益的支付意愿，可用货币表示。
衡量支付意愿的最佳方法是被监管影响的商品和服务的市场价格。
如果没有市场价格，监管机构应从市场数据中寻找“显示性偏好”。
对于在市场交易中不易估值的商品和服务，管理与预算办公室建议根据调查数据（包括意愿调查评估法）描述偏好。
在无法量化成本和收益的地方，机构必须对这些“无形”的成本和收益进行严格的分析。
对于可以量化但难以货币化的成本收益，机构应该解释为什么不能货币化，并提供可用物理单位量化的数据。
对于难以量化的成本收益应提供相关的可以量化的信息，例如你可能了解风险的大小却不知道涉及的人数；说明难以量化的成本收益可能影响到的政策抉择，详细描述所有难以量化的成本和收益的性质、时间、可能性、地点及分布，运用职业判断结合不确定性、严重性和可逆性等因素对这些成本和收益进行重要性排序。
如果不能量化的成本和利益对决策至关重要，应进行“保本”分析，以确定净利润为零时不能量化的收益最少为多少（不能量化的成本最多为多少）。
A-4号通告要求机构谨慎区分转移支付与成本收益，因为转移支付中一方的损失被另一方的收益所抵消。
计算成本收益时不应包括转移支付，但是各机构应提供关于分配效应的单独讨论。
监管分析应对成本和收益估计的不确定性保持敏感。
各机构制定法规前应仔细研究对结论产生重大影响的不确定性。
由于数据匮乏而不能确定某项法规政策的效果，就应暂时搁置这项法规政策，转而考虑有清晰完整数据的方案。
管理与预算办公室强调确保监管分析是稳健和严格的，并向公众开放。
它写道:
“由于监管分析在法规制定过程中的巨大影响及特殊作用，监管分析结论质量要求高，需列明分析是建立在哪些科学、技术、经济信息基础之上及参考书目、原始信息的出处。
好的监管分析应该是透明的，结论可重复检验。
应该说明基本假设、方法、数据及分析的不确定性，以让合格的第三方能够理解该报告的基本要素及分析方法。
为了让更多的人看到报告，把结论公示于互联网上并披露外部咨询人员的资格及聘用历史。
如果由于利益问题（隐私、产权、商业秘密等）不能公示，应严格检验分析的结论和使用的数据。
最后，遵守信息质量标准及其相关法律。
”
（五）会计报告。
A-4号通告描述了如何报告监管分析的结果。
监管分析应包括可以货币化的成本和收益的时间价值表，可以量化但难以货币化的成本和收益的清单，难以量化的定性成本和收益的描述及重要性排序，以及估计成本收益所依据的数据或参考资料。
提交到管理与预算办公室的提案从2004年1月1日开始遵循A-4号通告，提交到管理与预算办公室的决议案从2005年1月1日开始遵循A-4号通告。
三、成本收益法在美国行政机构监管分析中的应用
采用成本收益法评价政府监管行为始于“现代行政国家”理论。
Adler&Posner（1999）发现，随着美国中央集权政府的发展，进步主义的兴起，现代福利经济学的发展，成本收益法得到了广泛使用。
早在1902年，美国国会通过的《河流与港口法》（RiverandHarborActof1902）就规定了成本收益法。
该法相关条文规定：
“工程师委员会应当考虑这些工程的现有商业的数量与性质或即将受益的合理前景，和这些工程相关的最终成本，包括建设和维护成本，相关的公共商业利益，以及工程的公共必要性，建设、保持、维护费用的妥当性。
”此规定可以看作是关于成本收益法的最早规定。
20世纪60年代成本收益法获得了短暂的流行。
美国水资源规划、美国国防部设计计划预算系统均采用了成本收益法。
美国应用经济学家和政府官员认为，即使成本收益法存在问题，也优于其他备选方法。
尽管如此，在20世纪70年代由于现实和意识形态上的反对，成本收益法的推广程度有所下降。
政府经济学家面对保护健康、安全和环境的法规和机构，需要评估人类生活或环境资源等商品。
在政治民粹主义日益盛行的年代，成本收益法的功利主义也不再受欢迎。
这一点在蓬勃发展的环保运动中尤为明显。
许多环保人士认为自然资源不应该用基本经济条件来衡量，政府在保护人类健康和环境方面不用考虑成本。
（一）美国国会行动。
美国联邦机构应国会要求开始采用成本收益法。
然而，国会对成本收益法一直保持中立的态度。
1994年共和党在选举中接管了两院，发现政府监管成本令人震惊。
第104届国会的首批法案之—的《无附带资金委任改革法案》（UnfundedMandatesReformAct，UMRA），要求国会对监管审查程序进行更强的监督。
对每一个年支出超过1亿美元的法规提案或决议案，每个机构都要准备一份包含成本和收益（定性和定量）的书面材料。
此外，要求机构识别并考虑合理数量的监管备选方案，并从中选择实现法规目标的最便宜、最具成本效益或最不繁重的方案。
但独立监管机构享有豁免权。
《与美国的合同促进法案》（ContractwithAmericaAdvancementAct，1995年）扩大了国会在监管过程中的作用。
该法案的一个副标题为《国会审议法案》（CongressionalReviewAct），要求在任何联邦机构颁布的法规生效之前，联邦机构必须向审计长提交并向国会提供遵照《监管弹性法案》（RegulatoryFlexibilityAct，RFA）和《无附带资金委任改革法案》编制的报告及准备的成本收益资料副本。
审计长必须在15天内向众议院和参议院拨款委员会提交一份主要法规的报告，必须评估该机构遵守法案规定的情况。
然后，国会可以通过联合决议来阻止一项法规的生效。
与《无附带资金委任改革法案》不同，《国会审议法案》适用于包含美国证监会在内的独立监管机构，只有美联储的货币政策相关法规可以豁免。
近年来，国会通过了其他旨在促进监管分析中使用成本收益法的立法。
监管法案实质创建了一个为期三年的试点项目，国会要求美国审计署独立评估监管机构对法规提案的成本、收益和备选方案所进行的分析。
然而，国会也未能通过“要求在监管范围内扩大使用成本收益法”的立法。
1995年的《全面监管改革法案》（ComprehensiveRegulatoryReformAct）将设立一个“超级授权机构”，该机构将从成本收益上论证所有新的联邦法规。
该法案还将授权个人向政府机构或总统请愿，要求对他们所承担的法规进行成本收益分析，政府机构或总统如果拒绝请愿将受到司法审查。
（二）美国行政命令。
自1981年开始颁布的一系列行政命令使得成本收益法成为现代行政管理国家的主要分析工具。
里根总统在执政初期发布了12291号行政命令，该命令要求各机构在法规制定时考虑成本和收益，并选择社会成本最低的监管方法。
里根12498号行政命令补充了这一命令，要求各机构每年向总统办公室的管理与预算办公室提交一份监管议程草案，包括机构的政策、目标和法规制定计划。
克林顿总统12866号行政命令取代了这两项命令，该命令至今仍然有效，并指导着监管分析实践。
12866号行政命令指出，“美国人应该得到一个监管体系……保护和改善他们的健康、安全、环境和福利，并改善经济绩效，且不产生不可接受或不合理的社会成本。
”该行政命令要求联邦机构遵守成本收益原则:
“各机构应评估监管法规提案的预期成本和收益（但要认识到某些成本和收益很难量化），当监管法规的预期收益超过成本时才能提出或通过法规。
”它还要求各机构选择最具成本效益的竞争性监管备选方案。
对于每一个“重大的监管行动”，机构必须向管理与预算办公室的信息与管理事务办公室（OfficeofInformationandRegulatoryAffairs，OIRA）提供提案成本和收益的评估。
“重大监管行动”是指监管行动可能产生以下影响：
（1）年度经济影响在1亿美元以上，或在实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公众健康或安全，或对州、地方、部落政府、共同体产生不利影响；
（2）造成了严重冲突，或者干预了其他机关已经执行或者计划执行；（3）实质改变了资格授予、拨款、使用权费或贷款项目的预算影响或受众的权利义务；（4）在法令、总统优先权或本行政命令所确定的原则之外所引发的新的法律或政策问题。
尽可能量化成本和收益。
此外，机构还必须评估法规提案备选方案（包括不采取监管的方案）的成本和收益，并解释为何拟议的监管行动比潜在备选方案更优。
一旦一项法规提案在联邦公告上公布，该机构必须向公众提供这些材料。
在信息与管理事务办公室审查法规提案及相关分析之后，机构才能公布法规提案。
如果信息与管理事务办公室放弃审查，或未在规定的时间内通知机构进行审查，机构可以直接公布法规提案。
2011年，奥巴马签署了13563号行政命令：
《改进监管和监管审查》（ImprovingRegulationandRegulatoryReview），该命令是对1993年克林顿签发的12866号行政命令所确立的原则、框架、概念等的补充和重申。
该行政命令特别强调要求行政机关必须对监管进行定量和定性的成本收益分析，监管只能基于合理的决定，也就是收益超过成本（但要认识到某些成本和收益很难量化），并且监管对社会产生的负担应当是最小的。
而且，如果有多种可选择的监管方式，应当选择使净收益最大化的方式（包括潜在的经济、环境、公共卫生与安全等；分配影响；平等）。
2012年，奥巴马签署了13610号行政命令：
《识别和减少监管负担》（IdentifyingandReducingRegulatoryBurdens），特别规定为了减少不正当的监管负担与成本，行政机关应当运用成本收益分析对现存的重要监管进行回顾性审查，以决定“是否需要对这些监管进行修改、精简、扩大或废除”。
13610号行政命令扩大了成本收益分析的适用范围，即规定行政机关在进行重要监管前不仅应当进行事前的成本收益分析，而且还应当在监管期间进行事中的成本收益分析，以评估监管的客观实施效果。
里根、克林顿、奥巴马的行政命令主要条款豁免了独立监管机构。
这些行政命令定义的“机构”不包括《文件削减法案》（1980年）所定义的“独立监管机构”。
不受管理与预算办公室监管的机构包括以下国家金融监管机构:
美联储（FED）、商品期货交易委员会（CFTC）、联邦存款保险公司（FDIC）、联邦贸易委员会（FTC）和证监会（SEC）。
这个豁免的历史还不清楚。
一些权威人士认为，里根总统认为，考虑到这些机构的正式独立地位，不能强迫这些机构遵守该行政命令（实际上，白宫收到来自司法部法律顾问办公室的备忘录认为行政命令可以合法应用于独立机构）。
其他消息人士认为，这主要是为了防止国会反对而做出的政治决定。
1981年3月，美国副总统布什致信独立机构，要求他们遵守成本收益分析原则，编制监管影响分析报告，包括证监会在内的7家机构同意这样做。
然而，他们的承诺和合作是短暂的，而管理与预算办公室从未行使权力审查这些独立机构所颁布的法规。
具体来说，独立机构不需要评估每一项法规提案的成本、收益和备选方案。
因此，管理与预算办公室没有权力延迟、审查或阻止这些机构颁布法规。
然而，12866号行政命令包含了两项不引人注意的适用于独立机构的条款，管理与预算办公室至少可以了解这些机构的行为。
根据该行政命令，每个独立机构必须向信息与管理事务办公室的管理员提交一份监管议程，列出“正在开发或审查的所有法规”。
“每个机构还必须提交一份监管计划，列出该机构合理预期在本财年及以后‘重大监管行动’提案或决议案”。
“之所以有这些要求，目的是让白宫确认机构计划是否与总统的优先事项或政策相冲突，或与其他机构行动相冲突，并解决分歧。
”此外，该监管计划还必须包括“每一项计划的重大监管行动的概要，尽可能包括可选备选方案和初步估计的预期成本和收益。
”
四、成本收益法在美国金融监管分析中的应用
（一）法律没有明确要求联邦金融监管机构采用成本收益法。
作为法规制定过程的一部分，联邦金融监管机构需要进行多种监管分析，但并不需要采用成本收益法。
《文件削减法案》和《监管弹性法案》要求联邦机构（包括联邦金融监管机构）进行监管分析。
《文件削减法案》要求联邦机构向公众提供收集信息的理由，最大限度地利用所收集的资料，尽量减少文书负担。
该法案要求联邦机构向信息与管理事务办公室提交所有拟议信息，以供审查和批准。
根据该法案，联邦机构评估了遵守法规的文书编制时间和费用。
该法案要求联邦机构
（1）评估其监管对小型实体（包括企业、政府辖区）和某些非盈利性组织（具有该法案规定特征）的影响；
（2）考虑监管替代方案，以减轻小型实体的负担。
《监管弹性法案》要求联邦机构（包括联邦金融监管机构）通常必须准备一份与法规提案或决议案相关的“监管弹性分析”，除非法规发布机构的负责人证明法规提案不会对大量的小型实体产生重大的经济影响。
虽然《文件削减法案》和《监管弹性法案》要求联邦机构评估其法规的各种影响，但它们不要求联邦机构通过成本收益法或类似的分析来正式评估其法规的成本和收益。
除了这些一般性要求之外，部分联邦金融监管机构还需要根据法定职责或其他法规考虑法规制定的具体收益、成本和影响。
然而，正如下文所述，这些法规只是要求监管机构考虑其法规的某些收益、成本和影响，法规并没有规定采用成本收益法或类似分析的具体方法。
根据《商品交易法》（CommodityExchangeAct）第15（a）条，商品期货交易委员会在根据法案制定法规之前，必须考虑其行为的成本和收益。
第15（a）条不要求商品期货交易委员会量化新法规的成本和收益，或明确收益大于成本；它只要求商品期货交易委员会考虑其行为的成本和收益。
第15（a）条进一步规定，根据市场和公众关注的五大领域评估成本和收益：
（1）保护市场参与者和公众；
（2）期货市场的效率、竞争力和财务完整性；（3）价格发现；（4）健全的风险管理实践；（5）其他公共利益事项。
消费者金融保护法案（多德—弗兰克法案）（ConsumerFinancialProtectionAct，TitleXoftheDodd-FrankAct）第1022（b）条规定，消费者金融保护局必须考虑对消费者和金融产品/服务提供者的潜在收益和成本，包括法规可能减少潜在消费者获得金融产品或服务的机会，以及法规提案对资产在100亿美元以下的存款机构和信用合作社、农村消费者的影响。
此外，多德-弗兰克法案第1100g（d）
（1）条规定，消费者金融保护局在最初监管弹性分析中要考虑到如果小型实体信贷成本上升，需要制定实现相同目标但可最小化小型实体信贷成本的重要备选方案。
1996年《全国证券市场改进法》（NationalSecuritiesMarketImprovementAct），对1933年《证券法案》（SecuritiesAct）、1934年《证券交易法》（SecuritiesExchangeAct）、1940年《投资公司法》（InvestmentCompanyAct）进行了修订，要求美国证监会参与法规制定时，要考虑或确定行动是否是必要的，是否符合公共利益，是否保护投资者，是否会促进效率、竞争、资本形成。
此外，《证券交易法》第23（a）
（2）条要求美国证监会考虑该法案颁布的法规对竞争的影响。
如果一项法规会给竞争造成不必要或不合适的负担，那么这项法规就不应被采用。
（二）学术界关于金融监管分析运用成本收益法的争论。
成本收益法在美国联邦政府法规制定中早已根深蒂固，尤其是在环境、健康、安全等领域。
相比之下，金融监管使用成本收益法一直是争论焦点。
在金融监管中使用成本收益法的争论焦点是，是否应该进行这种分析，应该如何进行，以及在多大程度上进行量化等实务操作。
1．对金融监管分析采用成本收益法持怀疑态度。
对金融监管分析采用成本收益法持怀疑态度的学者认为，短期来看“精确可靠的量化分析仍然是不可行的，……对金融监管量化（成本收益法）的司法审查不太可能在短期内产生超过其成本的收益”（Coates，2015）。
首先金融是经济的中心，金融监管对经济的影响（外部性）是不可预测和巨大的（Coates，2015）。
宏观金融监管关注的是一般均衡反应——监管如何影响价格、国内生产总值（GDP）、利率、银行行业结构（传统银行与影子银行）、经济运行和泡沫、住房和商业投资等等（Admati&Hellwig，2013），而与此相关的宏观经济模型仍存在高度争议，因此无法形成高质量成本收益评估。
微观金融监管似乎更符合成本收益法，因为它远离模糊的一般均衡效应和行为反应（Cochrane，2014；Coates，2015）。
其次，预测个人、团体、企业、市场和政府对金融监管的反应与监管对象是无生命的情况是有本质区别的。
金融团体之间不仅具有经济性，还具有社会性和政治性（Coates，2015）。
金融体系是由金融监管模式及监管模式产生的调整和监管套利构成的体系，我们缺乏预测该体系将如何演变的远见（Gordon，2014）。
经济弹性比设备成本和医疗收益更难计算（Cochrane，2014）。
再次，金融监管成本和收益应抵制必要的客观量化，这样的量化过程容易被俘获⑪（Cochrane，2014）。
金融监管的成本收益法是建立在一系列衍生规范价值⑫的权衡基础之上的，如通过资本自由流动和宽松信贷政策促进经济增长与系统性危机风险及经济损害之间的权衡。
规范价值的权衡会导致有争议的实用主义原则，如尽量减少金融机构在系统稳定成本的“搭便车”程度，而成本收益法无法解决这个问题，成本收益法与司法审查相结合只会使次优的现状延续下去（Gordon，2014）。
最后，由于金融是“非平稳的”，是不断变化的，金融监管收益难以量化。
创新对金融服务业产生了迅速而强大的影响，因此对金融监管影响的分析比存在科学规律的物理、化学和生物等领域更加困难（Coates，2015）。
2．对金融监管分析采用成本收益法持赞同态度。
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