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评析清末新政的经济政策
摘要：
19世纪末20世纪初，是中国近代社会经济发展变化的一个重大转折时期。
帝国主义对华的经济侵略进一步扩张，国内的阶级矛盾民族矛盾进一步加强，清政府的重要财政收入已不能维持这个国家的正常运转。
因此作为国家的最高统治着清政府为了解决财政危机，实施了以发展农工商业为核心的新的经济政策。
尽管新政的经济政策没有挽救清王朝，并且有着一定消极作用，但却为中国经济的近代化作出了积极影响。
关键词：
清末新政经济政策
19世纪末20世纪初清政府为了挽救日益江河日下的政局，维护日益衰弱的满清统治。
清政府被迫“就现在情弊，参酌中西政治”，“在朝章国故．吏治民生学校科举军政财政”等各个方面，逐步推出了各项改革措施，较大程度改革了就得封建体制，史称清末新政，本文仅对经济方面进行探讨。
一，经济政策提出的背景
早在洋务运动兴办之时，李鸿章就曾提出:
“欲自强
必先裕铜，欲浚炯源莫如振兴商务”，川但他未能考虑到国
家机器如何引导发展工商业的问题。
资产阶级早期改良派
则提出了要改革国家制度，为资本主义的发展创造有利条
件的主张。
在戊戌变法中，资产阶级维新派发展经济的主
张通过光绪皇帝以诏书的形式得以颁布:
如设立农工商总
局，奖励发明、贸易，设立矿务铁路总局，设立农业学堂
等。
这些政策由于变法遭到全面镇压而无法实现。
戊戌政
变之后，清廷发布谕旨:
“前因中外积弊过深，不得不因
时制宜，力加整顿。
而宵小之徒，窃变法之说，为煽乱之
谋。
业经严拿惩治，以遏横流。
至一切政治有关国计民生
者，无论新旧，均须次第推行，不得因噎废食。
”[2]从这一
谕旨中，表明了清廷对变法的几点态度:
首先，变法是必要的其次变法须逐次推进，不能操之过急。
鉴于教训，
清政府在戊戌之后基本上采取了政治改革滞后、经济改革
优先的治国方针。
这一方针的出台很大程度上是由于:
既
然甲午战争后取消了对洋商在中国投资设厂的禁令，那
么，对于本国私人投资设厂的限制就不能不相应地有所放
宽。
1898年，总理衙门制定《振兴工艺给奖章程》，1899
年，在上海设商务总局。
但是，与政治改革相脱节的经济
改革终难有所成效，戊戌之后经济政策的有限变革所起的
作用甚微，仅仅起了一些开化社会风气的作用。
之后，义
和团兴起和八国联军侵华吸引了清廷的全部注意力，经济
上的有限变革又陷人全面停顿。
庚子事变后，巨额赔款（见表）令原本“架项奇细”
的清政府面临财政崩溃的危机，清廷认识到在“库储一空
如洗”的状况下，“如不设法经营，大局日危，上下交困，
后患何堪设想。
’，[3]为稳固统治根基，清廷不得不设法拉拢
民族资产阶级和带有资本主义倾向的大地主、大官僚和大
商人。
现实危机的紧迫性使清廷不得不重新开始重视工商
业者及其代言人呼吁多年的重商口号，调整经济政策，立
志“振兴庶务”“以植富强之基”。
二，经济政策的内容
清政府的经济改革措施是对封建政权传统重本抑末政策的否定，使清王朝经济政策的重大改变。
这从一个侧面揭示了中国近代资本主义发展早期的社会环境，因此晚清政府在近代资本主义和整个社会经济发展过程中所起的作用十分的巨大。
新政的经济政策设计了经济发展的各个方面，本文主要介绍工商业方面
（一）清廷对工商业的鼓励政策主要从四方面入手。
）清廷对工商业的鼓励政策主要从四方面入手。
1.成立以商部为主导的各级工商业管理机构。
1902
年10月，庆亲王的儿子载振赴日本参加博览会回来，提
议设立商部。
n月，庆亲王本人也提出设商部“以为振
兴商务之地”。
1903年3月，清廷命载振等人“先订商
律，作为则例。
”[5]同年6月，著名侨商张振勋上奏，指出
“当此库款支细，财力困敝，……除息借洋款外，其能凑
集巨资，承办一切者，惟赖于商。
”并提出“农、工、路、
矿诸政必须归并商部一部，否则事权不一，亦非商战之
利。
”[6]7月，清廷降谕设立商部，任载振为尚书，伍廷
芳、陈璧为左、右侍郎，把商部在中央行政体制中置于仅
次于外务部而列于其他各部之前的地位。
同年10月，商
部奏准在各省设立商务局，作为省级管理工商业的机构，
以辅助商部的工作。
商务局的负责人称为总办，一般由道
员级的官员充任。
为了更好地指导地方工商实业，商部在
1904年11月奏定《议派各省商务议员章程》，规定:
商务
议员由各省督抚于候补道府中择其公正廉明、熟悉商务者
报请商部委任。
其职责为考察农、工、路、矿，鼓励设立
公司，提倡推广商会，调解商会诉讼，保护出洋华商等。
商务议员一般由商务局总办兼任，接受商部和地方督抚的
双重领导。
商部内部分设四个司:
（1）保惠司，处理商务
和商业学校事宜，负责保护商人、奖励兴办工商企业、颁
发专利权等事;
（2）平均司，专管开垦、农务、蚕桑、山
林、水利、树艺、畜牧等生植之事;（3）通艺司，专管工
艺、机器制造、铁路、街道、行轮、设电、开采矿务、聘
请矿师、招工诸事;（4）会计司，专管税收、岁人、银
行、货币、工商交易会、度量衡和处理工商诉讼等事。
为了管理全国工商业，商部还成立了一系列中央专业
机构。
如商律馆、商标局、公司注册局、工艺局、商报
局、高等实业学堂、艺徒学堂等。
商律馆主要是参预制订商部颁发的一系列工商业务法
规，早在商部成立之前就为组成商部制订了一个《商部章
程》;商标局负责商标注册业务，是管理商标，保护商业
竞争的机构;公司注册局负责管理全国工商企业的登记注
册;工艺局是商部经办的一个实业机构，其意图是为推动
全国各地建立工艺局树立楷模;商报馆出版一分商务报，
主要介绍外国的农工商业情况和各省的土特产调查，对于有关工商业的上谕以及商部的公犊奏章都详加登载，不对
时局发表评论，是推行商部政策的宣传机器;高等实业学
堂和艺徒学堂的设立意图是“以考求实用，能夺西人所长
为主。
”[7]
2.颁布有关工商实业的章程法令。
1903年，载振与
伍廷芳等拟订商律，使各商有轨可循。
同年颁布了《商人
通律》9条，对经营商务作了一些具体的规定;接着以又
奏颁了《公司律》131条，分别规定了公司分类、创办呈
报法、股份、股东权利、董事、股东会议等细节。
《公司
律》明确规定民间可以自由经商，可自由集资创办合资公
司、合资有限公司、股份公司和股份有限公司等。
同时规
定“凡现已设立与嗣后设立之公司及局厂行号铺店等，均
可向商部注册，以享一体保护之利益”。
[8]这是清朝统治者
第一次以法律的形式承认官办、商办和官商合办的各类公
司均处于同等地位。
接着又依据《公司律》颁布了《公司
注册试办章程》和《商标注册试办章程》。
1906年5月颁
布《破产律》，规定了对亏蚀破产和有心倒骗的不同处理
方式。
对于真正的“亏蚀倒闭”予以“维持调护”。
这些
章程法规正式承认了资本主义企业的经营方式，对于近代
工商业活动是十分必要的。
1903年冬，清政府批准商部拟订的《铁路简明章
程》，规定“无论华洋官商”都“可察请开办铁路。
”鼓励
华商集股兴办，同时对外资人股也特作规定:
“集股总以
华股获占多数为主，不得已而附搭洋股，则以不逾华股之
数为限。
”1904年商部奏准颁布《矿务暂行章程》，除了
对探矿、开矿的地区、时间作了限定，不准洋商独资开
矿，“集股开矿，总宜以华股占多为主”。
此外，还规定:
“洋商如愿附股，即为甘认此项各款章程，一律遵守勿
越。
”[9]1907年改订的《大清矿务章程》也对外商在中国
开矿多有限制。
在《试办银行章程》里，也欢迎集资开
办;这些章程处处以华洋并列，既体现了对外国资本的妥
协，一也体现了向中国资本家开放采矿筑路权利之意，使视
开矿筑路等事为“商务中之一要举”的中国资本家大受鼓
舞。
3.实施奖商政策。
为了鼓舞国人兴办实业，1903年
底，商部奏定《奖励华商公司章程》，以表示“现在朝廷
重视商政，鲤宜破除成见”[l0]规定根据商人集股多少，分
别授予不同品级的顶戴或顾问官、顾问议员等荣誉称号。
这一章程在理论上承认了资本家一定的社会地位，但由于
它所规定的受奖条件实在太高，所以实际上对扩大投资的
刺激作用十分有限。
1906年商部制订了《奖给商勋章
程》，规定凡能制造轮船、火车、铁路桥、发电机及对探
矿、冶炼、水利、垦植等有成绩者，按成就大小分别奖给
五等商勋。
这个章程对采用近代生产技术，促进科学技术
的发展有一定的积极作用。
同年又发布上谕，强调凡有能
办农工商矿，或独立经营，或集合公司确有成效者，“即
各从优奖励”。
1907年农工商部进一步颁布《华商办理农工商实业爵赏章程及奖牌章程》，明确地把制造业与商业
金融业区分开来，规定“此项爵赏，总以所办实业，能开
辟利源，制造货品，扩充国计民生者为合格，其仅以贩运
周转，汇兑营利为业者，不在此列。
’，{l，]同年，改订《奖
励华商公司章程》，降低了1903年章程的受奖条件，从原
来的50万元一5000万元降低到20万元一2000万元，而
授予的官衔等级则与原来的完全一样。
尽管这些奖励条例
的受惠者不多，据统计，按《华商办理实业爵赏章程》得
奖的只有4人，按《奖励华商公司章程》得奖的只有28
人，[l2〕但对长期遭受歧视、压迫的商人来说，是难得的幸
事，对改变轻视工商业的社会风气有很大的促进作用。
4.联络工商，劝办商会。
进人20世纪之后，商人要
求成立商会的呼声日高，他们指出:
设商会，“内可与政
府通商人之情况，外可与各国持商务之交涉”“无商会以
维持其间，微论官与商既多隔阂，即商与商亦复纷
歧。
”[”l商部也认为:
东西诸国，“以商战角胜”“实皆得
力于商会”。
1904年l月，商部公布《商会简明章程》，接
着，向各省颁发劝办商会谕帖，特别强调:
“商会一设，
不特可以去商与商隔膜之弊，且可以去官与商隔膜之弊，
为益商务，良非浅鲜”。
〔’‘」按《商会简明章程》规定，“商
会之要议约有二端，一曰剔除内弊，一曰考察外情”。
前
者主要指联络同业，消除商界内部纷争，后者指调查洋货
洋商情况，以谋抵制。
由于商会是根据中央政府的法律统
一设立，同官方保持着密切联系，负有保商振商的职责，
所以商会还有处理商务诉讼、调查商情、处理破产和倒
闭、受理设立公司、申请专利权、进行文契和债务的公证
以及发行标准帐簿等职能。
资本家上层可以从设立商会中
得利，所以都非常支持商会的设立，发展很快。
商会按层
次分为商务总会、商务分会和商务所三级，总会设在省会
或商业繁华地以及海外华侨聚居的商埠;分会设在中小城
市;商务所设在村镇。
1904年，全国有商会19处，1907
年增为209处，1911年达678处。
[‘5]
（二）清政府同样对农业政策做了调整
1.调整管理农业的行政机构。
1903年设立的商部下
设的四司中，平均司专门负责垦荒、蚕桑、造林等事。
1906年，清廷把工部并人商部，成立农工商部，另外
“改平均司为农务司，专司农政”。
以前隶属于户部的农
桑、屯垦、畜牧、树艺等项，以及以前隶属于工部的各省
水利、河工、海塘、堤防、疏浚等事，都归并农务司管
理。
2.鼓励兴办农会，促进农业发展。
1906年10月农工
商部奏定《农会简明章程》21条，规定“各省应于省城
地方设立农务总会，于府厅州县酌设分会，其余乡镇村落
市集等处并应次第酌设分所”“总会地方应设农业学堂一
所，农事试验场一区，造就人才分任地方农务以掣各分会
分所之纲领”。
〔’“]使农会组织开始在全国推行，到清末民
初已遍布全国县以上的各个地区。
农会的主要活动内容包
括:
开办农业学堂和农事试验场;调查土宜物产，研究改良办法良办法;组织兴修水利，开垦荒地;调查农业收获情况和
粮食市价;与官府统筹抗灾救灾办法等。
3.奖励垦荒。
清廷解除了前清以来的“禁垦令”，设
立专门机构，大规模出售土地。
放垦的范围主要在东三
省、内蒙的禁垦地以及东南沿海的盐场荡地。
1902年，
东南盐场宣布放垦;1904年前后，宣布完全开放奉天牧
场、吉林围场、黑龙江荒地以及内蒙旗地。
除放垦外，清
政府在1902年、1907年先后承认了屯田、旗地买卖的合
法性以及被侵蚀的屯田、旗地上私人的合法所有权。
同
时，鼓励农垦公司的设立及大量认购荒地。
4.提倡改良农业，开设农业学校及新式的农业试验
场等。
1903年，商部奏请通伤各省农务摺提到:
“振兴农
务之法，不外清地亩，办土宜，以及兴水利，学畜牧，立
农务学堂，兴试验场”。
[l71下令各省督抚“振兴农务”，选
派留学生学习西先进的农业技术等。
三，改革的社会作用
清末新政十中国社会变革的非常可贵的开端，他最大的成就是实现了中国的经济自由，从政策上改变了中国古代长久以来的重农抑商的政策，这对于肩带中国工业的发展，提供了千载难逢的良机，实际上是直接促进了中国近代资本主义经济的飞速发展。
首先，清末新政为经济发展奠立了良好的制度基础。
经济发展的决定性因素是制度。
良好的制度是人才迅速成长和资金积聚的强大推动器；反之，则资金消散、人才流失。
从1901至民国建立，尽管有很多制约经济发展的不利因素：
强势和享有特权的外国资本；厘金和其他苛捐杂税等等，但民族经济仍有不俗的表现：
1895--1913年间，民族资本工业发展速度年均15%，比第一次世界大战列强无暇东顾期间的发展速度还略高一点。
其他经济事业发展也比较顺畅。
其中主要的一个原因是政府不再坚持以官办或官督商办的垄断经济为路向，扶植而是奖励私人资本，建立自由的市场经济制度；加上工资和原料低廉；市场广阔；这些有利因素足以抵消其他制度性缺陷带来的不利因素（如贪污腐败和政府效率奇低等）的影响。
其次，清末新政的施行，在客观上促进了中国资本主义的发展。
在实施新政的过程中，制订了一系列专门法和经济法，如《大清现行刑律》、《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《大清商律草案》等法律。
加上农工商部的设立，为中国资本主义经济的自由发展，提供了法律的保障和制度基础，从而促进了资本主义的飞速发展。
第三，清末新政对近代经济的影响具有延续性，要一直延伸到民国。
从民国初年到1937年抗日战争爆发，战火连绵，社会动荡不安。
但总的说来，经济仍持续以较高速度发展。
1912~1936年间，尽管有几次世界性的经济危机，特别是1929年开始的经济大危机，中国工业年均仍增长9.2%。
1912~1920年，更高达13.8%。
在这里，原因正是北洋军阀政府继承新政的经济自由制度，且有所完善。
而1927年国民党取得全国政权后，虽然开始扶植官僚资本，但尚不足垄断国民经济。
第四，新政通过经济立法和奖励，保障了工商业者的利益和地位，所以在大中城市，民族资产阶级开始兴起，并逐渐开始取代了传统的“士绅”的地位，从而改变了城市的阶级关系，这实际上为后面辛亥革命的到来提供了物质基础和阶级基础。
但是以上鼓励农工商发展的政策不是凭空产生的，它是清
政府在现实危机感的紧迫性之下的产物，其根本目的是为
了挽救濒临绝境的清王朝。
但是，新政的经济政策在实施
10年之后，如上面表格所示，清政府依旧负债累累，财
政困难丝毫没有缓解。
1912年，清王朝终于宣告垮台。
可见，新的经济政策既没有解决财政危机，也没有延长清
王朝的寿命。
对清政府而言，新政的经济政策无疑是失败
的。
当然，由于种种原因，清末新政最终还是未能挽救清王朝的覆亡。
清政府推行“新政”，原想缓和国内矛盾，维持和巩固其封建统治，适应帝国主义的侵略要求，拉拢上层资产阶级分子。
但实行的结果却适得其反。
首先，由于举办“新政”，清政府允许地方自行筹款，每年要向各省摊派2300万两，这些都以捐税的名目直接或间接转嫁到广大人民群众身上，人民不胜负担，自发斗争更为广泛。
有的地方由“抗洋捐”、“反赔款”发展到武装起义，使整个社会动荡不安。
其次，“新政”虽然裁撤了一些中央和地方的衙门，裁汰了一些冗吏，但又出现了新旧机构重迭，如军机处和督办政务处、户部和财政处并存等。
1905年7月的上谕也承认，实施新政“数年以来，规模虽俱，而实效未彰”。
再次，由于“新政”的目的与施行后出现的新生力量的发展要求背道而驰，引起了新旧势力之间以及旧势力内部对待新势力不同态度的派系之间的种种纷争。
这就加剧了统治阶级和被统治阶级之间的矛盲、激化了统治阶级内部各政治派别之间的斗争。
在“新政”推行期间，袁世凯抓住“练兵”、“筹饷”两项要政，奏请拨款100万两，编成北洋六镇。
同时，还担任参预政务、督办关内铁路等要职，羽翼遍布朝廷内外，死党分据要津，成为声势显赫，左右朝政，继曾国藩、李鸿章而起的又一权臣。
从历史更长的范围角度来看，新经济政策的内容实际上容实际上是对洋务运动和维新运动以来清廷实施的经济政
策的延续和发展。
新政所实施的诸如设立农工商学堂、奖
励工艺、设立新式的农工商管理机构等经济政策正是继承
和发展了维新党人未能实现的一部分变法纲领，与前者相
比较，新政的经济政策在以下几个方面有所刷新:
第一、
打破了官方对新工业的垄断，以法律的形式公开承认并保
护私营工商企业，并提高私营工商业主的社会地位，这是
中国工业史上一个至关重要的转折;第二，对商务的讲求
超过了以往的重视程度，在新政的前期尤其把振兴商务摆
在首要的位置;第三，改善传统的官商关系，主要是通过
商会的建立来沟通官与商以真正达到保商振商的目的。
因此，清末新政的经济政策尽管背离了清政府的初
衷，但它的积极作用是不可低估的。
在政治上增设了一些适应近代化的机构，修改了《大清刑律》，废除酷刑峻法，注入了一些资产阶级人道主义的原则；在经济上，允许和奖励私人资本主义的自由发展，承担保护资本主义工商业的责任，提高民族资产阶级的政治和社会地位；在文化教育上，给西学以合法地位，允许学习和传播资本主义的自然科学和资产阶级的社会政治学说；在军事上，采用西方资本主义建军理论和原则，这些措施客观上不仅有利于民主革命思想和文化的传播（如兴学堂），而且更有利于民族资主义经济的发展（如奖励工商），因而也有利于辛亥革命的到来，加速了清王朝的最终覆灭，使古老的封建专制制度发生了一些变革，促进了中国社会近代化的进程，使得整个社会经济制度朝着资本主义近代化演变迈进。
总之，清末新政作为20世纪之初的中国政治上发生的第一件大事，无论是成功还是失败，它都为古老的中国提供了一个由东方中世纪传统型社会向近现代社会转型的一个契机，也为中国提供了面向国际全面接轨的良好机会，这其中应该是蕴藏着足以启迪后人的东西。
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