人民监督员制度的基本特征.docx
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人民监督员制度的基本特征
人民监督员制度的基本特征
人民监督员制度的基本特征
人民监督员制度的基本特征
/Script人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。
在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。
这些特征使该制度区别于其它的监督（如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等），彰显出独特的自身价值和法制功能。
一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。
民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间（包括上下级国家机关间）的关系。
民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。
人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。
这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。
虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。
其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。
一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。
再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。
人民监督员经过机关、团体、企事业单位，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。
正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。
人民监督员的民主监督与人大的监督不同。
人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。
人民监督员的监督意见不具有强制性。
人民监督员的民主监督与政协的监督不同。
民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指民主党派的监督，其监督的主体是民主党派。
而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群众。
二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。
主要体现在五个方面：
一是程序设计上的独立性。
它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。
二是监督运行方式的独立性。
（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；
（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；
（3）人民监督员评议案件独立发表意见。
三是人民监督员地位的独立性。
人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。
既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。
四是表决结果的独立性。
评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。
五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。
六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。
当然，我们还应看到，人民监督员制度的独立性不是绝对的，而是相对的。
其相对性体现在：
第一，人民监督员制度不能脱离检察制度框架而单独存在。
第二，人民监督员的监督评议意见不是一经作出就生效，它必须接受检察长及检委会的审查采纳后，才产生法律意义上的效力。
第三，监督范围是有限的、相对的。
主要是对检察机关自侦案件中的三类案件（不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）实施监督，而不是对检察机关所有案件的监督。
第四，监督权的行使是有限的。
对应当监督的案件，也不是介入案件的立案、侦察全过程，而是对案件处理意见作程序性的监督。
第五，检委会可以否决人民监督员的表决意见。
综上，也可以把独立性表达为相对独立性。
三、监督功能的预防性是人民监督员制度的价值特征人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上。
所谓预防功能，是指人民监督员依照人民监督员制度的规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正执法。
其它监督往往是事后监督，是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。
就其监督的对象来讲，已不具有预防功能。
人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。
当然，这种预防功能是一种制度上的预防，不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。
就具体的个案而言，人民监督员监督评议的意见，仅对案件的处理产生影响，而不是评价检察官能力的依据。
因为不同人，不同的法律水平，不同的角度，对同一案件作出不同的看法和结论，是极正常的，也是工作职责所允许的。
即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。
否则案件承办检察官将不会冒这个风险，大胆提出自己的意见，从而回避这个监督程序，这样的结果显然有违该制度创设本意（如果有证据证明确有滥用职权的事实存在，属另一法律关系，应由其它监督程序监督，比如人事监督程序或检委会监督程序去处理）。
人民监督员制度的预《人民监督员制度的基本特征》
附送：
人民监督员工作分析报告
人民监督员工作分析报告
人民监督员工作分析报告XX区检察院作为南京市检察系统人民监督员工作第一批试点单位,在上级检察院及区委的关心下，在区政府及有关单位的支持下，于2016年6月1日正式开展试点工作，历时已近一年，其间工作开展、人员选任、相互交流等有很多值得总结之处，在此分析利弊得失，以利今后工作开展。
一、人民监督员工作组织情况
1、组织机构的设置。
按照上级的部署和人民监督员试点工作的相关要求，我院于2016年5月向区委作专题汇报，得到大力支持，通过近20天的准备，成立了院人民监督员办公室，由院办公室主任（检察委员会委员）兼任，有2名工作人员，其中1人为我院督察员。
专门粉刷装修了一个房间作为人民监督员，配备了专用橱柜及电脑等物，购买相关法律书籍，为人民监督员开展工作准备相应的硬件条件。
2、人民监督员的选任。
根据相关规定，选任了十名人民监督员，他们有的来自人大、政协、政法委、纪委等部门的，也有来自企业、银行中从事法律工作的同志以及民主党派人士，为增加工作的透明度，我们特地选任了一名来自媒体的法律工作者，一来可以扩大人民监督员试点工作的影响，另一方面有了媒体监督的介入，也有利于我们在一开始就将人民监督员工作的规范化建设放在重要位置。
3、经费安排。
我院为开展人民监督员的业务培训、学习、外出考察以及具体监督工作，都需要一定的经费支撑。
我院也进行了经费的专项申请，但是由于财政预算工作的规范化要求，未经人大审议的提案无法安排，这在一定程度影响了工作的全面开展。
今年在编制预算过程中，院里经多方努力，就该问题多次汇报，得到区委、区政府的大力支持，拨付专项经费10万元，使今年人民监督员工作的开展有了很好的物质保障。
二、人民监督员工作基本情况
（一）制定制度，宣传发动为了使人民监督员工作得以顺利开展，我院通过全院会议传达高检院、省院关于人民监督员试点工作的决定，宣传四川等地开展人民监督员工作取得的成果，使全体干警明白人民监督员试点工作的重要性、迫切性，人民监督员办公室将工作流程、工作内容、工作要求进行汇编整理，向各职能部门进行分发、宣传，使大家对试点工作的要求和程序，对案件汇报内容和应准备的证据等都了然于胸。
（二）敦促提醒，每案必试在试点工作开展初期，我院党组就明确，凡符合试点条件的案件，一律按照试点工作的要求，严格执行。
人民监督员办公室的工作人员也把这当作一道底线，平时注重宣传试点政策，并通过院检察长办公会、检委会、文字信息等渠道来了解、收集试点案件的线索，发现情况便及时提醒，引起领导重视。
对业务部门在提请时间、拟定文书、汇报内容、法律法条援引等方面做严格要求，将被动式的受理工作转变为主动型的提醒督促，从制度和工作机制上保证每一个符合条件的案件都必须进入试点工作程序。
由于工作的主动性和服务的前置，各业务部门对试点工作的态度都从观望到积极配合，进而内化成一种主动要求的意识。
（三）几点分析截止2005年3月底，我院共办理人民监督员监督案件10件，其中不起诉（含相对不起诉和存疑不起诉）4件，撤销案件3件，不服逮捕3件，另有人民监督员提出的一般性审查事项1件。
其中，人民监督员对9件监督案件同意我院意见，对朱彩英受贿案的撤销案件提议表示反对，我院检察委员会经过慎重研究，同意了人民监督员的意见。
从我院人民监督员办理的案件来看，三大类型分布较为平均，在人民监督员办理监督案件中反映出以下一些特点：
一是人民监督员参与热情高，监督类型全。
由于受理案件数较多，人民监督员都有机会参与监督工作。
在选择个案的监督人员的过程中，普遍反映出人民监督员参与热情高，监督意识强的特点，有的监督员先后参加了四次监督工作，对于监督案件的各种类型以及监督规则要求的每一个方面，都能较为熟练地掌握。
在工作过程中，我们能够明显感受到他们对监督工作有一个态度转变的过程，他们对检察院能否接受监督意见一开始是有所猜疑的。
随着工作的开展，一步步消除疑虑，直到完全信任，放手工作。
最后，监督工作已经不仅仅局限于对案件本身，而是能够从案件中寻找、发现我们工作的失误和不足之处，及时提出意见、建议。
例如在监督张斌、林斌单位行贿一案时，监督员们就提出检方应注意在侦查初期加收集、固定证据的力度，以免在后期形成被动局面，这些意见、建议被我院积极采纳后，及时加以整改，既有利地改进了工作作风，提升工作质量，也取得了人民监督员的信任，使其在此后的监督工作中能够放心大胆地履行职能。
二是受理案件中贿赂案件所占比重较大，折射出科学收集证据的重要性。
在10件监督案件中，贿赂类案件占80（其中单位行贿3件），这反映出当前职务犯罪的热点集中于行、受贿犯罪，同时，在侦查职务犯罪工作中，贿赂犯罪也占有相当大的比重。
由于贿赂犯罪定案的根据主要
依靠言词证据，在侦查过程中，一旦突破嫌疑人的口供以及行贿人证词，很多案件的侦查便不再深入下去，对言词证据的固定工作也停滞下来。
但是这种作法是万万要不得的，人的心理随着环境、压力的改变而随时处于变化之中，嫌疑人和证人更是这样。
这种心理变化的规律决定了言词证据的不稳定性。
如果不能认识到这点，便会在收集证据的过程中挂一漏万，在证据体系的完整性、衔接性以及相互印证上发生问题。
因此，在查办贿赂类案件过程中，必须重视科学合理、及时完全地收集多种证据，针对言词证据易于变化的特点，在讯问、询问过程中，一定要想方设法详细了解情况，穷尽各种可能性的极至，使被谈话人没有退路，杜绝其翻供、翻证的渠道，使言词证据得以固定；二来要注意收集其他物证、书证等，使其与言词证据形成锁链，能够得出唯一的结论，从而达到证明犯罪的效果。
这样，即使言词证据有所变化，也无法撼动整个证据体系。
三是办案部门增强了证据意识，提升了查办职务犯罪案件的执法水平和办案质量。
在试点工作初期，办案部门就有了受监督的概念，从人民监督员办理数起监督案件后，我院的侦查部门和刑检部门已经形成了比较强的“监督”意识，即主动接受监督的意识，也就是在办案的各个环节注重保护当事人的合法权益，严格按照监督规则的要求来规范操作。
这种始终有人监督的氛围和不时能被发现不足的状况迫使他们始终在思考，如何在办案环节不断提高侦查、突破的水平和固定、完善证据的能力，如何在监督环节不断提高组织证据、汇报事实的能力，吃透案情、适用法律、法规的能力。
这种来自检察机关外部的监督具有更强的公信力，也给予检察官更大的压力，也正是这种压力，促使我们有了不断提升自身素质和业务能力的动力，从而使我们的办案质量不断得以提高。
从另一个角度来看，随着人民监督员工作开展的不断深入，也促进了检务公开，增进了人民群众对检察机关的理解、信任和支持。
三、今后努力方向我院的人民监督员试点工作开展已近一年，在提高主动接受监督的意识、增强证据意识，提升查办职务犯罪案件的执法水平和办案质量等方面都取得了较大的成绩，也初步达到了试点工作的预期效果。
但是，在试点工作开展的过程中也存在一些亟待解决问题，以及尚需完善的不足之处，集中反映在制度的如何完善、经费的争取及使用、人民监督员监督的业务水平如何提高等方面，因此，今后工作也应主要针对于在这几个方面加以解决：
一是不断完善监督制度。
人民监督员工作已经从试点逐步走向全面实施，在新的《人民检察院组织法》修改草案中也将人民监督员的有关内容列入其中，这将在法律层面解决人民监督员制度的性质和地位问题。
同时，在操作层面也有一个如何规范化的问题。
根据规则的要求：
对于人民监督员监督工作的范围已经较为明确，目前需要重点规范的内容集中在：
1、在监督工作的提起、评议案件的人民监督员的选任、评议工作的组织等程序性工作的规范化；
2、对于被监督案件的汇报内容、出示证据、适用法律和司法解释的罗列以及文书的规范化；
3、人民监督员提出的意见、建议、评议决定的落实，以及对落实情况的反馈等。
二是经费的保障和使用。
经费是开展人民监督员工作的重要基础，经费的争取是各基层检察院的一项重点工作，也是一项难点工作。
对于人民监督员工作经费的争取也是一样。
虽然上级有相关的文件规定，我院今年在区委、区政府的关心、支持下获得了经费支持，但是明年、后年呢？
从现有条件看，很难有一个长期的制度保障。
这个问题的解决，一是要基层院自身的努力，更多的是要依靠上级的关心、支持和大力呼吁。
另外还有人民监督员的待遇问题，各基层院由于经费宽裕程度不同，落实情况也不尽相同，这既包括每个月的津贴，也包括进行个案评议时给予的津贴。
由于在同一个城市里享受不同的待遇，容易造成人民监督员心理上的落差，不利于工作的开展，建议上级检察机关根据城市发展的实际情况，适时地统一津贴发放的标准。
三是监督能力提高。
在我院召开人民监督员会议收集意见、建议时，大家反映最集中的就是如何能够尽快提高自身的业务水平，以适应监督工作的需要。
我们考虑较为可行的方法有以下三条：
1、业务培训。
通过单独对人民监督员进行集中培训、参与我院的业务培训（包括各种业务讲座和业务辩论等）、列席法庭旁听开庭、相互交流监督心得等形式，使人民监督员不断增强对法律、法规熟悉、掌握，对审判动态的了解。
范文先生版权所有
2、外出学习、交流。
通过与其他基层院的人民监督员相互学习、交流监督工作的心得、体会；到该项工作开展的比较好的地区学习取经常，以先进的方法和经验来帮助我们尽快提高监督水平。
3、选编案例。
经过近一年的试点，建议将全市人民监督员监督的案件进行整理、汇编，总结其中的利害得失，下发到基层院，帮助全体人民监督员不断提高监督水平。
以上是我院开展人民监督员试点工作的一些具体情况，和自己对于情况的一些分析、心得，其中不当之处，欢迎大家批评指正。
《人民监督员工作分析报告》
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