充分发挥农业综合开发在新农村建设.docx

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充分发挥农业综合开发在新农村建设

充分发挥农业综合开发在新农村建设中的作用

邵阳市农业综合开发办公室

（2007年11月）

一、农业综合在社会主义新农村建设中的地位和作用

农业综合开发是政府支持和保护农业的一项重要措施，通过加强基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，扶持产业化经营，促进农民增收，在建设现代农业、推进社会主义新农村建设方面发挥着重要的作用。

（一）农业综合通过加强基础设施和提高农业装备水平，为新农村建设提供了物质条件

农村基础设施薄弱，农业装备落后，农产品综合生产能力不强是当前农村存在的主要问题，也是建设社会主义新农村的主要制约因素。

农业综合开发坚持以加强农业基础设施建设、改善农业基本生产条件、提高农业综合生产能力为基本任务，为新农村建设奠定了物质基础。

一是改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力。

农业综合开发以财政资金为引导，带动农民筹资投劳，围绕制约农业发展的主要因子，加强基础设施建设，提高了农业综合生产能力，为新农村建设创造了条件。

我市在农业综合开发中，以改造中低产田为重点，针对当地的实际情况，按照“缺什么，补什么”的治理原则，采取综合、有效措施加强基础设施，改善了农业生产条件，促进了农业综合生产能力明显增强。

2004-2006年，全市共改造中低产田36万亩，新增主要农产品生产能力为：

粮食5616万公斤、油料1512万公斤、其他农产品872万公斤。

二是建成了高标准农田，为现代农业发展搭建了平台。

我市农业综合开发紧密围绕建设现代农业这一目标，坚持按灌区、流域进行连续立项，采取水利、农业、林业、科技等措施进行综合治理，使改造后的农田，不仅能够满足传统农业的需要，而且为发展现代农业奠定了基础。

近年来，我市共对蓼水、大圳、下源、上沙江、黄家坝、流光岭等大中型水库进行系统治理，连片开发，建成了30多万亩排灌自如、机械耕作方便的高标准农田。

同时，通过补贴和奖励等形式，引导农民购买农机、购置农具，转变耕作方式，为传统农业向现代农业发展搭建了良好平台。

（二）农业综合开发通过扶持产业基地和龙头企业，推进农业产业化发展，为新农村建设夯实了经济基础

农业产业化经营是现代农业的重要内容，也是社会主义新农村建设的主要支撑。

农业综合开发围绕优势产业，按照区域化布局、专业化生产的要求，紧紧依托龙头企业，支持发展产业化经营，为促进区域经济发展、增加农民收入、推进现代农业产业体系和经营体系起到了积极作用。

近年来，我市农业综合开发通过建基地、扶龙头、培育经济合作组织，为新农村建设夯实了经济基础。

一是加强基地建设，发展了优势农业产业带。

根据我市的实际，我们确定了优质稻、桔橙、林竹、中药材、乳业和水产果蔬六大产业作为农业综合重点扶持的对象。

根据“建基地，壮产业”的发展思路，将土地治理项目与产业化经营项目有机结合起来，围绕优势产业建设生产基地。

通过连续集中扶持，目前，已建成了以新宁、武冈、洞口为主要基地的柑桔产业带，以洞口、武冈、隆回、新邵、邵东、邵阳县为主要基地的优质稻产业带，以隆回、武冈、邵阳、邵东为主要基地的中药材产业带，以绥宁、城步、新宁为主的林竹产业带，以城步及市郊三区为主体的乳业产业带，为推进农业产业化发展奠定了基石。

二是扶持龙头企业，发挥辐射带动作用。

在农业综合开发中，我们始终坚持“突出重点，连续扶持和无判别对待”三项原则，即围绕每一个优势产业选择2-3个规模大、实力强、前景好的企业进行扶持；对于看好的企业进行连续立项，扶强做大；对国有企业或民营企业，一视同仁，平等对待。

近3年来，我市共投入农业综合开发资金1.8亿多元，重点扶持了李文食品公司、三可食品公司、宝庆肉联公司等龙头企业，通过龙头企业的辐射带动作用推动了优势产业的发展：

如从2002年开始，我们连续五年立项扶持李文食品公司对柑桔等农产品进行精深加工，提高了柑桔等农产品的收购价格，提高了农民的种柑积极性，同时也为企业提供优质的原料，形成了良性循环，推动了优势产业发展。

三是培育农民合作经济组织，架起农民致富金桥。

通过扶持市瓜果协会、市柑桔产业协会、武冈脐橙协会、绥宁玉兰片合作社、城步反季节蔬菜合作社等经济合作组织，带动农民由一家一户的分散经营向规模化经营转变，实现了生产要素的重新组合与合理配置，降低了生产成本，提高了农民抵御市场风险能力，同时也使农民部分参与了农产品精加工的利润分配，保持了收入的稳步增长。

如市瓜果协会通过统一购种、统一育苗、统一收购、统一销售，使瓜农人均年收入比以往增长500多元，实现了共同致富。

（三）农业综合开发支持农业科技进步和科技推广，逐步改造了传统农业，为新农村建设培养了一批新型农民

培养有文化、懂技术的新型农民是新农村建设的迫切要求。

农业综合开发在改善基础设施和物质装备条件的同时，通过科技推广示范和对农民进行培训，为新农村建设建设造就了一大批新型农民。

近年来，我市农业综合开发通过技术推广、农民培训和引导示范，提高了农民科技文化素质，为新农村建设奠定了良好的群众基础。

一是推广新技术新品种，提高了农民的生产水平。

2004-2006年，全市共推广新技术40余项，推广新品种20余种，如测土配方施肥、机械选种等新技术新方法和新品种水稻、脐橙等，不仅减轻了农民的劳动强度，降低了生产成本，而且也提高了农产品产量，同时也激发了农民学习新技术新知识的热情，为新农村建设培养了良好的群众基础。

二是开展技能培训，提高了农民文化素质。

采取举办培训班、请专家教授讲课、科技人员现场指导、发放科普资料等形式，提高项目区群众的整体素质。

3年来，全市共举办各类培训班260余期，培训农民44750余人次，发放科普资料6万多份，使项目区农民都有了一技之长，为致富奔小康储备了技术基础。

三是引导示范，发挥了带动作用。

通过在项目区典型示范，以鲜明的实例为教材，转变了群众的传统观念，树立了求富思变的思想，尤其是对于那些安于现状、无所事事的农民以很大的刺激，调动他们生产的积极性，在农村营造了一种勇于创新、致力致富的良好风气，促进了乡风文明的发展。

（四）农业综合开发近二十年的实践，建立了一支专业队伍，取得了一套成功经验，在新农村建设中发挥了引导示范作用

新农村建设是一项十分艰巨的历史任务，也是项十分复杂的系统工程。

搞好新农村建设，必须学习和吸收各方面的有益做法。

我市自1995年实行农业综合以来，经过探索与与实践，积累了一定的经验，为新农村建设提供了借鉴。

一是建设了一支专业化的干部队伍。

我市在队伍建设做为搞好农业综合开发的先决条件来抓，自农发办成立之初，就陆续从水利、农业、畜牧、财政等部门抽调专业技术人员，组成高素质工作队伍，同时，结合工作对干部进行经常性的专业知识培训和思想政治教育，使干部人人能干事、会干事、不出事，为搞好农业综合开发提供了坚强有力的保证。

二是制订了一套完善的开发制度。

在资金筹措上，实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”，在充分发挥财政资金的杠杆导向作用的同时，调动农民群众和工商企业筹资投劳，把政府的扶持政策、企业的创新能力和农民的致富愿望有机结合起来；在资金使用上，坚持集中资金办大事，突出重点搞开发，积极整合其他支农项目资金，集中用于项目区建设，提高资金使用效益；在项目立项和项目建设上，推行“以人为本”，充分尊重群众意愿，广泛吸收群众参与，做到让群众满意等。

三是项目建设符合实际。

在农业综合开发中，坚持把满足群众需要、解决群众困难放在首要位置，加大投资力度，使农民群众在开发中真正得到实惠。

二、制约农业综合开发作用进一步发挥的主要问题和困难

（一）农业综合开发的思路有待更新

1、指导思想有待进一步明确。

发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务。

党的十七大报告指出，要“坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务”。

在2007年的中央1号文件《关于积极发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设的意见》中，更是有多处明确提到农业综合开发。

实践证明，农业综合开发是发展现代农业的基础，发展现代农业是农业综合开发的依归。

农业综合开发作为新农村建设的重要力量，必须坚持与时俱进，围绕中央的战略部署，把发展现代农业作为着力点，进一步明确方向、突出重点，集中精力发展生产，为新农村建设夯实基础。

因此，适应形势发展需要，农业综合开发有必要对原来的“两个着力、两个提高”的指导思想进行进一步的调整和完善。

2、工作重点有待进一步突出。

一是抓基础保障的力度不够。

制约生产发展的主要因素是干旱缺水问题，这一点在邵阳尤其突出，因此必须把改善水利灌溉条件作为农业综合开发土地治理的一个重点。

改善灌溉条件要从源头抓起，因此水利骨干工程建设又是重中之重。

撇开水利骨干工程谈土地治理是治标不治本的行为，农业综合开发有必要在这方面加大力度。

二是抓产业支撑的力度不够。

现代农业的一个重要标志就是产业化，农业综合开发的项目资金安排都应该贯彻产业发展这一主线。

但是农业综合开发目前的项目建设，尚不能完全实现以产业为纽带的有机结合。

三是抓规模开发力度不够。

规模开发有利于促进板块农业发展，加快农业主导产业升级，实现农业综合开发扶持一片、成功一片、见效一片的目标。

但是很多地方在项目安排上体现为点多面广，资金普遍存在“撒胡椒面”现象。

四是抓科技推广力度不够。

科技进步是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路，农业综合开发土地治理和产业化项目中虽然安排了一定的科技经费，但是由于资金量少和管理欠规范，导致这一工作常常流于形式。

3、项目设置有待进一步拓展。

农业综合开发工作以项目为载体，适应建设新农村的新要求，应当对原有的项目进行整合和拓展，不断提高农业综合开发建设新农村的针对性和实效性。

一是水利骨干项目和实效工程有待加强。

中型灌区节水配套改造项目重点为中低产田改造提供灌排骨干工程条件，是改善生产条件的治本之策，是土地治理的重中之重，而此类项目个数偏少。

二是规模开发和新农村试点项目有待扩展。

规模开发和新农村试点项目是农业综合开发整合资金的良好平台，也是体现农业综合开发特色和效益的有效途径，有必要作为常规项目进行设置。

三是农业中小企业发展项目有待关注。

目前产业化经营项目偏向于扶持较大规模的龙头企业，而广大成长型的中小企业申报项目受到诸多门槛限制，产业化项目的需求量和立项量之间存在较大矛盾。

四是“三最”项目有待明确。

对于农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如村道建设、人畜饮水工程、清洁能源建设等项目，在以往的建设内容中所占的比重过小。

五是农民专业合作组织项目有待突出。

农民专业合作组织是产业化链条中的重要环节，目前产业化经营项目对此关注程度仍然不高。

（二）农业综合开发的投入不足

1、中央财政投资增长幅度偏低。

中央规定：

中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，尽快形成新农村建设稳定的资金来源。

2006年，全国财政收入增长幅度为24.3%，而全国农业综合开发总投资增长幅度仅为9.74%，低于财政收入的14.6个百分点。

又据了解，2007年全国农业综合开发总投资将达364亿元，而国土资源部用于基本农田保护和建设、土地整理、耕地开发的总投入，将达1000亿元左右，是农业综合开发的3倍。

目前农业综合开发资金又实行分部门管理，因缺乏有效的制约措施，许多项目资金人吃马喂，难以真正发挥作用。

2、产业化经营项目资金比例偏低。

《国家农业综合开发资金和项目管理办法》规定：

农业综合开发财政资金70%以上用于土地治理项目，30%以下用于产业化经营项目。

产业化经营项目的财政资金中，无偿又只占25%。

也就是说，财政无偿资金用于产业化经营项目的比例仅有7.5%。

2007年中央一号文件提出要扶持农业产业化龙头企业发展，并明确指出“农业综合开发资金要积极支持农业产业化发展”，所以农业综合开发确定的这一投资比例是明显偏低的。

从邵阳市的情况来看，要想带动农民致富，发展产业是主要途径。

土地治理项目要想发挥效益，也必须有产业化经营项目的拉动。

近几年，邵阳市的优势农业产业带不断发展，农产品加工、种养、流通企业队伍不断扩大，对产业化经营项目的需求量也越来越大。

因此，有必要提高产业化项目的资金比例，并适当提高该类项目无偿资金的使用比例，鼓励企业投入产业带建设。

3、土地治理项目亩投资标准偏低。

目前，农业综合开发土地治理项目的亩投资标准，平原为530元/亩，丘陵山区为690元/亩，其中还包括了地方配套、农民自筹、投劳折资。

而实际上改造1亩中低产田，至少要投入1200元以上。

特别是按照建设新农村的标准，建设标准要求更高，配套设施要求更齐，既要满足生产发展的要求，还要兼顾生活便利、生态文明等方面的要求，更需要提高投资标准。

当前，其他涉农部门都根据新农村建设的要求提高了投资标准，如国土部门土地开发整理项目投资标准已经调整为：

土地开发旱土2800元/亩，水田3000元/亩；土地整理2200元/亩。

相比之下，农业综合开发的投入标准不足该部门标准的1/4，与新的形势极不相应。

4、“软件”投入比例偏低。

农业综合开发一直比较注重农田基础设施建设，支持企业的厂房设备扩建，在“硬件”上的投入力度不小。

而对于农民培训、科技推广、信息服务、品牌建设等“软件”的建设虽然有所兼顾，但是投入比例一直较低。

以邵阳市为例，近三年来全市土地治理项目共投入资金18724万元，其中用于知识培训、科技推广只有657万元，仅占3.5%。

新农村的新，首先是发展观念的更新，农民素质的更新。

对于经济欠发达地区来说，提高农民素质、加大科技支撑，提高农业信息化和标准化水平，对于增强农业发展后劲尤其有着至关重要的作用，过低的投入不仅未能达到应有的效果，反而因该项工作的流于形式，造成了不应有的浪费。

5、财政穷市负担过重。

以邵阳市为例，人多地广，经济薄弱，是农业大市、财政穷市，目前的财政收入人平只有300元，与全省的人平1400元、全国的人平3300元相比，实在是捉襟见肘。

市县两级地方财政保“稳定”、保“吃饭”的任务很重，而配套资金要按全省二类地区负担，压力极大。

加之上级农发部门又取消了市级的项目管理费，又需市财政增加专业经费安排。

因此，上级部门要统筹考虑经济欠发达地区的实际困难，适当减轻财政穷市的负担。

（三）农业综合开发的作用没有得到充分发挥

1、工作地位有待进一步提高。

新农村建设是当前全党工作的重中之重。

农业综合开发在其中又担负着规模开发、整合资金的重任，是发展现代农业的主力军，是建设新农村的先锋队，在“三农”工作中的地位尤为重要。

而长期以来，其地位与综合协调的职能不相适应，导致了农业综合开发的“综合”，仅仅体现在本身的项目在建设内容和工作措施上的多样化，并不能实现对各涉农单位的协调和对支农资金的整合。

因此，赋予农发部门相应的地位，确保其“综合”作用的充分发挥，是理顺支农工作机制、强化农发部门职能的当务之急。

2、管理体制有待进一步规范。

目前国家农发办设置在财政部，中央各涉农部门也都相应成立了农发办，级别上与国家农发办平级。

从大背景来看，目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。

这种管理模式存在问题是，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面已经存在相当程度的重复和交叉。

作为支农资金之一的农业综合开发资金再进行部门分割，造成了各部门之间职责不清、政出多门、多头管理、力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。

3、基层权责有待进一步明确。

农业综合开发项目的审批权集中在中央和省级，对于这两级农发机构而言，对项目的审查更多地依赖于项目建议书或可研报告。

相比之下，基层农发办对项目和项目单位的了解更为全面，管理更为便利。

特别是在项目实施过程中，由于实践的多样性和过程的可变性，导致了在实施过程中的可变性与农业综合开发政策的刚性时有碰撞，基层管理和实施单位在很难取舍。

违反刚性政策得到的将是严厉的惩罚，不违反政策和计划将在实施过程中困难重重，甚至无法进行。

因此有必要对基层农发机构适当放权，允许市县级农发办根据本地实际制订项目实施细则，预留一定的可操作空间。

4、激励措施有待进一步完善。

要提高农业综合开发水平、促进新农村建设，关键在于建立健全能够充分调动各方面积极性的长效机制和制度保障。

建立激励机制，首先要有针对性。

要围绕当前农业综合开发的重点、难点、热点问题，分类制定考核标准，明确奖惩办法。

第二要有实效性。

所建立的机制，要有利于农业综合开发的自身发展，有利于整合其他部门资金，有利于发挥工作效益。

第三要有可操作性。

要在能力允许的范围之内，可以兑现的坚决兑现，无法兑现的不开空头支票，使基层农发办既有压力、更有动力。

三、加大力度，充分发挥农业综合开发在新农村建设中的作用

（一）要进一步提高思想认识，找准新农村建设的切入点

农业综合开发作为财政支农的重要手段和农业农村经济工作的重要组成部分，要以发展现代农业、建设社会主义新农村为己任，增强责任意识、大局意识和使命意识，主动融入社会主义新农村建设，自觉地服从服务于新农村建设。

要充分发挥好农业综合开发的引导、先行、示范作用，当好发展现代农业的排头兵。

要加强机构建设，理顺关系，提高地位。

只有关系顺了，地位高了，农业综合开发才能更好地明确定位、协调关系，也才能在新农村建设中更好地发挥作用。

要找准切入点，不能包打天下，要站在发展现代农业的高度，把提高粮食和优势农产品综合生产能力，推进农业产业化、增加农民收入作为新农村建设的最佳切入点和着力点。

（二）要建立长效投入机制，进一步加大资金投入力度

尽管中央财政对农业综合开发的投入逐年增加，但其增幅远不如对其他支农资金的安排，与农业综合开发在新农村建设中的作用也很不相称。

因此，建立长效的投入机制对于充分发挥农业综合开发在新农村建设中的作用是十分重要的。

一是各级财政要把农业综合开发资金列入预算，并确保逐年递增20%以上。

二是采取“渠道不乱，用途不变，集中使用，各记其功”的方式，加大对财政支农资金的整合力度。

一方面搞好农发项目自身的整合，在产业化经营项目申报立项时，优先选择与土地治理项目结合较好的项目向上申报；另一方面，以农业综合开发项目为平台，本着“集中使用，各记其功”的原则，对各种财政支农资金捆绑使用，集中力量办大事，避免撒胡椒面。

三是要充分发挥财政资金的导向作用，制订优惠政策，加大招商引资力度，通过夯实产业基础，广泛吸引社会资金、境外资金投入农业综合开发，放大农业综合开发资金的投资效应。

（三）完善项目资金管理办法，进一步提高项目建设水平

由于受农业综合开发现行政策的限制，农业综合开发在新农村建设中的作用难以充分发挥。

因此，为充分发挥农业综合开发在新农村建设中的作用，一是要提高建设标准和亩投资标准，项目工程建设要用现代农业的标准来要求，不要偏面追求控制面积和工程数量，宁可面积窄一点，工程量少一点，也要把标准提高一些，质量建好一些；二是要把群众关心的东西列入项目建设内容，如沼气建设、人畜饮水、道路硬化等，都应列入项目建设内容和资金使用范围；三是要以改革科技推广费使用管理机制为突破口，大规模推广应用农业、林业和水利等方面的先进适用技术，通过多种方式，改善项目区农民接受新知识、新技术的外部条件，增加农民接受教育培训的机会，开阔农民眼界，提高农民素质，培养新型农民，为实现乡风文明增添动力；四是要加强项目前期准备工作和规划设计，规划设计时要考虑新农村建设的要求，把道路硬化、生态能源、村容村貌、素质教育等统筹规划，做到贴近农民、贴近实际。

（四）要进一步深化改革，大力推进体制机制创新

一是要创新激励机制。

要健全完善现行的综合因素资金分配办法，量化考核办法，进一步加大奖惩力度，对严格执行国家方针政策、工作成效突出的项目县要予以表彰奖励，并增加投资规模；对工作不力、违规违法的单位，要严格按照有关规定予以处罚，扣减财政资金投资指标，直至暂停或取消项目县资格。

二是创新竞争机制。

对土地治理项目、产业化经营项目的立项要引入竞争机制，以调动乡镇、龙头企业和外商投资农业综合开发的积极性。

如土地治理项目可探索建立“民办公助，以奖代投”以及“先建后补”的项目建设机制，以调动农民群众投资参与农业综合开发的积极性。

产业化经营项目申报立项时，可通过制订与土地治理项目结合紧密的项目可优先立项、招商引资项目可优先立项等政策，鼓励龙头企业到土地治理项目区建基地，鼓励外商投资农业综合开发。

三是创新以农民为主体的开发机制。

要以农民群众的事为前提，广泛吸收农民群众参与项目建设，监督项目实施，真正体现农民的主体地位。

（五）要进一步解放思想，大胆探索新农村建设的新模式

要以现代农业的理念探索农业综合开发支持新农村建设的模式，要以发展优势产业、增加农民收入为主线，突破行政村的概念。

要大胆探索土地治理项目与产业化经营项目有机结合的模式。

项目规划和建设，要因地制宜，不拘形式。

平原地区有条件的地方要集中连片、高标准建设一批高产稳产农田，既提高土地产出量，又起到示范带动作用。

要在规模开发区和新农村示范点加大投入，率先用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。

丘陵区则可根据不同的地形地势，以解决主要障碍因素为目的，有渍的排渍，缺水的解决水源问题。

在具体项目建设时，要把中低产田改造与农村乡村面貌建设相结合，机耕路建设可以结合新农村建设中的村级道路建设，村边渠道建设可以考虑农民群众的生活用水改造，农业科技推广可以加大沼气推广和项目区农民有种植习惯和产业优势的新技术、新品种的推广和培训。