我县煤炭产业发展存在的问题及对策建议2.docx

我县煤炭产业发展存在的问题及对策建议2.docx

《我县煤炭产业发展存在的问题及对策建议2.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我县煤炭产业发展存在的问题及对策建议2.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

我县煤炭产业发展存在的问题及对策建议2

我县煤炭产业发展存在的问题及对策建议

奉节县煤炭工业管理局

（2011年7月26日）

一、煤炭产业发展现状

据2004年煤炭资源普查探明，全县拥有煤炭地质储量3.96亿吨，分布于23个乡镇。

其中，长江北岸2.91亿吨，早在民国时期就有开采，矿井分布密集，开发强度较大；长江南岸1.05亿吨，开发时间较晚，矿井布置较少。

解放初期，我县煤矿多数是家庭作坊式生产，年产原煤仅2.47万吨，1985年首次突破100万吨，开采的煤炭主要用于县内工业用煤和民用煤。

1996年至2004年，个体私营煤矿逐步取代了国营煤矿和乡镇企业煤矿，同时非法小煤窑也挤入了煤炭行业，全县一度涌现出各类煤矿2800余口，虽然煤炭产业逐步实现了公司化、集团化生产，现代化管理和商品化发展，但私挖滥采泛滥成灾，煤矿安全事故频发。

2005年，全县下大力气炸毁关闭非法小煤窑2646口，保留合法煤矿206个。

2006—2009年，按市上要求，全县分三轮先后关闭了112个安全条件差、生产规模小的合法煤矿，按照关闭整合政策《重庆市人民政府关于进一步加快煤矿整合工作的通知》（渝府〔2009〕2号），将关闭煤矿剩余资源与合法保留煤矿规划整合为43家公司、98对矿井，总规划能力532万吨/年。

2010年再次关闭29个小煤矿后，全县煤矿现规划整合为42个公司69个矿权，总规划能力390万吨/年（这69个矿权按整合类型分，有独立保留矿6个、规划能力60万吨/年，改扩建矿11个、规划能力62万吨/年，资源整合矿48个、规划能力248万吨/年，新建矿2个、规划能力8万吨/年，预留采矿权2个、规划能力12万吨/年；按单矿规划能力分，有4万吨/年的25个、5万吨/年的19个、6万吨/年的20个、9万吨/年的1个、15万吨/年的3个、21万吨/年的1个）。

按照煤矿资源整合政策，全县保留的69个矿权都需要重新办理采矿权，除黑湾煤矿外（规模不变、系统不变）68个煤矿需编制开采设计方案报批。

目前，57个煤矿已获得新的采矿权，35个煤矿提交了整合技改开采设计方案，市煤监、煤管局已下达审查批复20个，对获得市局审查批复且具备开工条件的13个煤矿，我局已按建设管理程序下达开工建设通知并投入施工建设。

现阶段，全县保留的69个矿权中，“五证一照”齐全的生产矿权只有59个（其余10个矿权均还没有取得生产权，包括新办在建矿3个、关闭重组矿5个、预留矿权2个），证载规模为134万吨/年，单矿生产能力是6万吨/年的2个、5万吨/年的1个、4万吨/年的1个、3万吨/年的21个、2万吨/年的16个、1万吨/年的18个。

全县有煤炭经营企业56个（其中煤炭洗选加工企业7个），洗选能力180万吨/年,经营能力400万吨/年。

目前，产值2000万的规模以上煤炭企业共24家。

近年来，我县年均生产原煤450万吨，年均征收煤炭税费2.5亿元，占全县财政收入的1/3强，煤炭产业已成为全县经济支柱产业之一。

2010年，生产原煤486万吨，征收煤炭税费2.78亿元，煤炭工业增加值11.6亿元,占全县工业增加值17.2亿元的67.3%。

初步统计，全县涉煤产业从业人员近6万人，其中煤炭生产人员3.5万人，运输人员1.5万人，仓储及销售人员1万余人。

煤炭产业直接拉动了煤炭运输，机电设备销售，餐饮、娱乐、服务等二、三产业发展，供养近30万人。

二、存在的主要问题

（一）非法小煤窑启封势头蔓延

2005年全县炸毁关闭的2646口非法小煤窑，分布与全县23个乡镇，主要集中在竹园（546个）、汾河（445个）、大树（315个）、青莲镇（285个）、白帝（201个）、康乐（163个）、草堂（148个）、岩湾（147个）、青龙（102个）9个乡镇，占总数的88.9%。

当时，明确了乡镇的责任主体，并落实了乡镇对非法小煤窑的“一对一”监管责任，全县私挖乱采的非法违法生产行为得到了有效控制。

近年来，由于多方面原因，非法小煤窑启封势头有蔓延、抬头趋势。

根据今年6月底煤炭安全执法大队排查的不完全情况统计，以下乡镇有启封非法小煤窑，其中，竹园40个、汾河39个、大树19个、草堂11个、康乐8个、白帝6个、五马3个、青莲2个、吐祥1个、安坪1个、岩湾1个、朱衣1个，共131个（完全统计估计达200余个），形成了竹园、汾河、大树、草堂、康乐、白帝6大非法小煤窑启封重灾区，更有个别乡镇有新增非法小煤窑的情况。

非法小煤窑肆意启封，一方面私挖乱采，盗取国家资源，扰乱矿业秩序；另一方面非法矿业主唯利是图，无视安全条规，不受安全监管，存在重大的安全隐患，时刻威胁着人民的生命财产安全。

2008年来，竹园、汾河、白帝、草堂、岩湾等乡镇都发生过非法矿死亡事故。

导致非法小煤窑启封的原因，主要表现在以下方面：

一是利益驱使。

我县煤炭分布广、露头浅、投资小、见效快，部分非法小煤窑业主经不住高额利益诱惑，宁愿冒着违法犯罪的风险铤而走险从事非法违法生产工作。

二是部分合法企业充当保护伞。

2009年，煤管局曾出台会议纪要，规定合法矿区内，由合法矿业主擅自布置的井口为违规井口，其生产行为按照违规生产处理。

一时间，部分合法矿业主借机参与和庇护非法生产行为，合法矿区内的非法小煤窑迅速启封，有合法矿业主自己擅自布置的；有其他非法矿业主布置，但给合法矿缴纳一定费用，让其为非法矿业主顶名的；更有甚者，个别合法矿业主公然收编其矿区周边的非法小煤窑，从中谋取利益。

三是监管打击不力。

部分乡镇认识不到位，重视程度不够，没有发挥主体作用，“一对一”的监管流于形式。

比如，今年来，县政府统一组织煤管、安监、国土、公安、电力等相关部门和当地乡镇人民政府开展了多次“打非”集中行动，对非法小煤窑重灾区和个别顽固不化的非法矿进行了集中打击，当场撤出了设备设施、没收了矿产品、炸毁了井口，拘留了部分非法矿业主，但时不过半个月，集中行动打击过的非法矿多数又陆续启封，照采无误。

少数乡镇和执法人员执法打击不力，现场处置非法小煤窑以罚款为主，没有督促其撤出设备设施、关闭井口，对没收的非法矿产品随意估价、随意处置，逐步形成了“放水养鱼”的恶性循环。

同时，部分非法小煤窑业主的抗打经验越来越丰富，一方面积极应对，建立千丝万缕的人际关系，利用金钱、物质等想方设法拉拢腐蚀监管执法人员，妨碍公正执法；另一方面消极逃避，时刻关注监管执法人员动向，采取你来我躲、你走我采、白天封闭井口、晚上加班开采等方式逃避监管打击。

四是制度执行不严。

县委、县政府把“打非”工作纳入了综合考评，并作为单项考核之一。

县政府每年都与各涉煤乡镇和涉煤部门签订了《打非目标责任书》，明确了相关任务、落实了相关责任。

按照《打非目标责任书》的规定，有新增非法小煤窑、发生了非法小煤窑死亡事故、启封率超过3%的乡镇，年度综合考评和单项考核都将实现一票否决，并追究相关人员的责任。

近几年来，每年都有符合一票否决的情形，但从未兑现，更谈不上问责。

（二）关闭整合煤矿关闭不到位

2005年，全县有合法煤矿206个。

根据（国务院令第446号）和市政府相关文件精神，2006年，《奉节县人民政府关于整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的决定》（奉节府发〔2006〕12）号，决定立即关闭百梯等65个煤矿；2007年，《奉节县人民政府关于关闭部分矿权重叠和证照不齐等煤矿的决定》（奉节府发〔2007〕54）号，决定对全县24个矿权重叠、证照不齐以及自愿先关闭后整合的煤矿予以依法关闭；随后，《奉节县人民政府关于关闭部分煤矿的决定》（奉节府发〔2007〕95）号，决定对全县陆顺等23个煤矿予以依法关闭；2010年，《奉节县人民政府关于关闭茶场弯等29个煤矿的决定》（奉节府发〔2010〕29）号，决定对茶场弯等29个煤矿实施关闭。

截止目前，全县先后分4批共关闭了141个煤矿，均通过了市上验收，并落实了乡镇“一对一”监管责任，要求加强巡查和监管，确保关闭到位。

目前，根据我局安全执法大队巡查的情况，除2006年关闭后未申请参与整合的赵家湾等9个煤矿和2010年关闭后自愿申请永久性关闭的茶场弯等9个煤矿外（共18个煤矿），其余123个关闭煤矿剩余资源都纳入了整合规划，几乎都在生产。

这类关没关实、整没整合、安全无法监管的先关闭后整合煤矿，安全隐患严重。

造成这种局面的原因主要在于：

一是关闭压力大、社会矛盾大。

关闭政策出台过后，市上下达我县的是硬指标，必须限期关闭到位。

结合我县煤矿实际，符合关闭政策的煤矿数量往往与关闭指标数量不对等。

这就面临着不能完全严格执行关闭政策，需要根据关闭指标调剂和取舍。

投资办一个煤矿，往往需要投入几百万甚至上千万，决定关闭谁、保留谁，都面临着较大的社会矛盾。

2006年，县政府做出关闭65个煤矿的决定过后，被关闭的水井、谢家湾等7个煤矿曾联名起诉，将县政府告上法庭。

这场官司历经两年之久，最终县政府以关闭程序不合法败诉。

后来通过多方协调，默许其剩余资源参与整合，官司虽然不了了之，但为下步煤矿关闭工作和关闭后的监管工作留下了隐患。

2007年和2010年期间的三次煤矿关闭工作，几乎都是采取协商关矿的方式，组织煤协和部分煤炭企业座谈，达成一致意见后确定关闭名单。

二是补偿经费不能及时全额到位，资源整合进度慢。

煤矿关闭过后，由市财政拨付一部分、县上筹集一部分资金（向保留的合法矿筹集），用于关闭矿的补偿。

一方面由于县上筹集补偿资金需要一定时间；另一方面大多数关闭矿都存在与当地农民占山用地补偿不清的矛盾纠纷和与煤矿工人关于尘灰病治疗的遗留问题。

所以，资金筹集不到位或者矿民纠纷、矿工纠纷遗留问题不妥善解决，不能也不敢及时全额补偿。

同时，加上资源整合审批要求严、程序多，进度缓慢，多数关闭煤矿急于生产，闲不住，关不死。

三是监管责任不落实。

《重庆市人民政府办公厅关于加强五类矿井和关闭矿井安全监管的通知》（渝办〔2008〕13号）和《奉节县人民政府办公室关于加强五类矿井和关闭矿井安全监管的通知》（渝办〔2008〕45号）规定，先关闭后整合煤矿矿井要严格执行整合规定，在实施整合前可暂不炸毁井筒、拆除井下设施，但必须切断电源（有排水需要的下山开采矿井，可保留安全用电）、切断水源、拆除矿井井口钢轨、停供一切生产活动。

部分乡镇对关闭煤矿的“一对一”监管责任不落实，没严格区分哪些属于有排水需要的下山开采矿井，导致部分关闭煤矿钻政策的空子，冒充下山开采，借整合之机、抽水之名从事违法生产活动。

（三）合法煤矿安全生产形势严峻

目前全县有证照齐全的合法煤矿59个。

一方面由于办矿理念落后，部分煤炭企业重生产轻安全的思想比较严重，对煤矿安全生产重视不够，存在侥幸心理；另一方面煤矿基层基础条件薄弱，瓦斯、顶板、透水、火灾、煤尘五大灾害俱全；煤矿科技含量低，设备设施落后，生产工艺落后。

同时，企业主体责任落实不够，安全投入不足、技术力量缺乏、管理意识淡薄，越层、越界违规生产和“三超”（超能力、超强度、超定员）现象严重，安全事故难以控制。

（四）资源整合和项目建设滞后

2007年，我县开始积极推进煤炭资源整合工作。

目前，57个煤矿已获得新的采矿权，35个煤矿提交了整合技改开采设计方案，市煤监、煤管局已下达审查批复20个，对获得市局审查批复且具备开工条件的13个煤矿，我局已按建设管理程序下达开工建设通知并投入施工建设，资源整合和项目建设工作相对滞后。

一是任务重。

按照煤矿资源整合政策，全县保留的69个矿权都需要重新办理采矿权，除黑湾煤矿外（规模不变、系统不变）68个煤矿需编制开采设计方案报批。

二是情况特殊。

按照相关规定，资源整合矿井应“统一矿区范围、统一生产系统、统一组织管理、严禁风井出煤”，而我县保留的69个煤矿，除2个规划新建矿外，其余煤矿均为多个系统同时生产、多个井口同时出煤，与国家产业政策严重不符。

三是整合设计困难。

我县69个矿权中有48个为资源整合矿权，各矿在编制整合设计方案时，由于我县煤炭资源贮存条件差，煤层薄（多数在25～30cm），煤层单一，按一套系统要求设计，大多数矿井满足了一套系统要求就不能满足井型规模要求，满足了井型规模要求就不能满足一套系统要求，整合设计极为困难。

四是项目建设与生产矛盾。

我县煤矿实施资源整合后，所有煤矿将陆续由生产矿转变为建设矿，其原有生产系统在建设期间若一律停止生产，必将增大监管压力，影响全县经济发展。

（五）矿业秩序混乱，矿民纠纷突出

我县煤矿历经关闭整合，加上非法小煤窑数量多，前些年监管打击不力，导致目前煤矿种类演变出了多种类型不同、难以监管的煤矿。

一类是证照齐全的59个合法煤矿，其中部分为生产矿井，部分为建设矿井，还有部分属于既在生产又在建设的矿井。

二类是141个关闭煤矿。

三类是18个被整合煤，属于纳入整合规划，原证照齐全且保留下来的合法矿，但原来的证照已经失效，需要参与整合主体矿统一办证、统一布局，按建设程序验收后才能投入生产。

四类是部分新建矿和技改矿井。

五类是非法小煤窑。

目前，合法矿在生产，部分关闭整合矿和被整合矿借抽水和维修巷道之名也在生产，合法矿区擅自布置井口的趋势蔓延，再加上一些擅自启封的非法小煤窑，矿业秩序十分混乱，导致监管难度增大。

由于长时间的开采，特别是非法小煤窑的私挖乱采，导致部分矿区山挖跨、水挖断、房屋倒塌、植被破坏，矿民纠纷愈演愈烈，围攻合法矿、集体上访等情况时有发生。

其中，一种确实属于老百姓的利益受到了损失，通过上访等方式表达老百姓的诉求，维护自身合法权益；同时，也有部分矿区的老百姓受人指使，以利益受损为由变相阻工；更有甚者，因为闹一次，政府解决一次、企业补偿一次，尝到了甜头，以此获取不正当利益。

（六）监管能力缺乏

一是我局行政编制不够。

全局共16个行政编制，除去8个领导职务和6个科室负责人，行政编制所无几。

二是专业技术人员缺乏。

按照市上行业管理部门规定，年产300万吨以上的地区，行业管理部门专业技术人才不得低于20人，而我局目前仅7人，监管人员数量严重不足。

加之现有技术人员年龄普遍偏大，即将出现技术人员断层。

三是监管执法资格不符。

目前，我局安全监管执法的主体力量来自矿山安全生产管理所和煤炭安全培训中心的工作人员，而这两个下属单位一个是差额拨款的事业单位、一个是自收自支事业单位，监管执法人员的资格不符，执法的底气不足。

四是矿山救护队无机构无编制。

根据渝编办发〔2011〕4号文件精神：

年产原煤100万吨以上和煤矿灾害特别严重的区县煤炭行业监管部门，应设立矿山急救援中队。

我县矿山救护队成立于2002年，今年已对29名救护队员进行了资质培训，但一直无人员编制、无经费来源。

三、对策建议

（一）高度统一思想认识

一是

（各级各部门思想要统一）

（二）全力整顿矿业秩序

（花大力气，下狠功夫，打击非法矿，关住关闭矿，监管合法矿，）

（三）严格启动责任追究

（治矿先治人）

（四）切实增强监管能力

（从严管干部，从优待干部，理顺管理体制，充实人员，强化装备）