论我国的失业保障体系已改.docx
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论我国的失业保障体系已改
论我国的失业保障体系已改
论中国的失业保障体系
[摘要]近年来，中国的就业压力越来越大，收到实会各界的广泛关注，成为各级政府面临的严峻挑战和急需解决的主要问题。
当前，发达国家的失业问题日趋严重，发展中国家的失业状况也不容乐观，经济转轨国家失业率更是居高不下，失业现象是世界各国经济发展过程中普遍遭遇的难题。
本文主要是对中国失业保障体系现状，存在的问题和面临挑战进行分析，提出改进失业保障体系的对策，促使失业保障体系更加有效地发挥作用。
[关键词]失业保障体系；政策体系；再就业
就业是民生之本。
中国有将近14亿多人口，16至60岁劳动年龄人口将于达到9.3亿的高峰，并长期保持在这样高的水平。
十七大报告中强调指出：
加快推进以改进民生为重点的社会建设，必须实施扩大就业的发展战略，坚持实施积极的就业政策。
健全完善失业保障体系是建立社会主义市场经济体制，实现劳动力资源合理配置的客观要求，是完善社会保障制度的重要举措。
面对中国严峻的失业现状，如何保障失业人员的基本生活并解决她们的就业问题，使之能够共享社会发展的成果，已成为中国经济社会可持续发展战略的重要内容，而失业保障体系是解决这一问题的重要法宝。
一、中国失业保障体系含义与特点
（一）失业保障体系的含义
失业保障，就是指当劳动者一旦失去工作后，能够从国家和社会获得维持基本生活所需物质帮助的一种制度。
失业保障体系，是国家经过立法强制实施，由社会集中建立失业保障基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保障体系。
失业保障为失业者提供了基本的生活保障，它的存在让社会保险有了保障。
（二）失业保障体系的特点
失业保障体系具有以下几个特点：
第一失业保障普遍存在于社会中。
失业保障为大多因为意外伤害或者事故失去劳动生活能力的人的基本生活保障得以确保，它适用于社会上多数人群，因此任何人群不论该人的职业性质、或者户口所在地是城市还是农村只要本人结束或终止了劳动关系，符合参加社会失业保障体系的条件就能够享受失业保障待遇。
近几年的数据统计显示中国符合失业保障条例的人群无论是国企行业的职工，还是事业基本员工数量都呈现快速上升趋势，另外《失业保险条例》中相关的具体规定也显示出了失业保障普遍性特点。
第二是强制性，即失业保障是由国家的直接制定相关法律针对具体人群强制实施的。
法律条文中明确做出了规定凡是符合失业保障条件的职工及相关单位都必须参保而且及时缴纳保险费。
如果有不遵守法律条文的单位及职工将对其追究法律责任。
第三是互济性，失业保障体系中基本资金的主要是有单位、个人以及国家共同组筹集而来，对于失业基金的缴纳比例及方式都是恒定的，筹集的保险费不分缴纳单位途径以及缴费单位的具体性质，而且最后所有的款额都汇入失业保障基金中，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。
二、中国失业保障体系存在的问题
中国是一个人口大国，农村就业非常问题突出，而且经历了经济结构调整和产业结构的升级，市场法规并不完善，致使中国的失业保障体系存在各方面一系列的问题：
（一）失业保障范围过于狭隘
中国失业保障制度从建立到现在，一个非常突出问题就是产品的覆盖面狭窄，供给存在问题。
据《失业保险条例》第二条规定：
“城镇企业事业单位、城镇企业失业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。
失业保障条例中设计的城镇企业是国有企业、外商投资企业、城镇集体企业和私营企业以及企业类型城镇企业的统称。
凡是城镇企业失业单位及个人能够享受失业保险待遇。
由此可知失业保障面正确对象主要是城镇居民的失业职工。
可是从劳动供给的角度来看，失业保障对象应该是参加了市场经济活动的劳动者，不过因为失业保险缴费、享受期限有限以及城镇当地财力等多个应诉的影响，其中也应包括农村进城务人员和新成长劳动力（包括毕业的大学生），这部分失业的人员是由于条件不符因此没有参加失业保险以及城镇居民最低保障制度；从劳动需求方面来看的话，一部分经济效益比较相对稳定的国有单位以及其职工不乐意参与失业保险；而一部分三资企业和民营企业的领导人员则认为自己企业员工自愿向外部流动的现象频繁，参加失业保险是一种额外的负担。
（二）失业保障付给的层次与效率低
失业保险金的发放标准一般都是根据城镇居民最低生活水平而且抵御最低工资来权衡决定的，一般保险金的范围都在本地最低工资的70%～80%之间。
根据保险金的数据调查显示，当下中国发放的失业保险金只有最低工资的25%，而发达国家则已经高达40%～75%，这组数据表明我们保险金过低失业保障体系还有待完善。
除此之外中国失业保险金的给付和缴纳方式不同，缴纳的时候是按照个人的工资的1%收取，可是在发放的时候又是根据当地部门的平均工资水平进行发放的同地区的所有职工都领取等额的保险金，这就使得保险基金收支不平衡。
再次许多年龄较长的职工由于工龄的增加需要缴纳的税费也随之而增加，可是在领取保险金的时候数额却和别人一样，这种发放以及缴纳制度对于高龄工人有失公平。
（三）失业保险基金缺乏科学管理
中国在向职工收取失业保险金的时候往往没有一些强制有效的措施，这就造成失业保险金出现筹集不足的问题。
现今中国的失业保险基金的主要筹集途径就是经过向城镇企业单位及下属职工的缴纳获得，许多企业由于不想缴纳这部分费用就实行降低职工基本工资然后再以津贴补助的形式给职工结算工资，这种现象导致了国家在计算职工保险金的时候由于基本工资数额较少使得失业人员能够领到的保险金也变少，而且企业的不合理缴纳基金也导致了国家失业基金储备不足。
在失业基金的的使用上，中国的制度是将发放给失业职工额外剩余的部分用来购买国家的政府债券来增加收益。
不过由于购买债券的风险比存入银行大很多，以及国家的监管制度不完善，一些地区的管理人员就会私自使用保险基金来填补财政上的亏空。
或者用于基础设施的建设，造成基金流失无法得以补偿。
在事业基金的发放上也存在问题，一是中国由于人口众多，相对岗位就减少，失业人口增加使得保险基金供应上出现缺乏；二是企业更改基本工资不合理，减少缴纳费用以及一些地区对于工资的严重拖欠、虚假领取保险金等都是国家监管制度不严出现的恶果。
总的来说，失业基金缺乏科学管理，存在漏洞。
（四）失业保障标准低，配套措施不够完善
当前中国为失业职工创立了再职服务中心和职业培训机构，可是由于制度不完善及相关条文的落实，大多失业人员都不愿意参加培训机构，因为她们参加培训的时候国家只提供给她们最基本的生活补助，这完全满足不了失业人员的正常生活需求，因此导致许多失业职工放弃政府提供的培训课程，转而以其它方式谋生。
由于中国现今的失业保障制度不完善，因此对失业职工给予补助措施以及保障能力都有很大的局限性。
另外失业保障也存在地区差异，在一些发达的地区由于失业基金的储备充分因此对于保障金的发放数额也就比较多，可是在一些落后的贫困地区失业基金的缴纳不足和储备不够导致发放数额也相应减少，如此恶性循环使得不同地区的失业保障体系差异越来越大。
另外地方财力也可影响失业保障体系的发展，失业基金能够从地方的财政上拨款发放，因此不同财力的政府也会影响保险金的发放。
还有就是中国人口众多，失业人数也在逐年递增，这无疑也对失业保障造成严重的冲击，越来越多的失业职工失业保障体系已经无力再给她们提供基本生活费用及再就业机会。
还有就是中国的失业保险金的领取以及缴纳制度上也存在弊端，和其它国家相比中国失业保险金数额明显较少。
现今中国失业保障金是由省、市、直辖区政府自己决定，根据最低工资和城镇居民的最低生活标准计算的。
由于制度的不完善，现在中国的失业保险金发放和缴纳完全不一致，缴纳费用按照工资比例计算，事业单位按一定比例缴纳职工工资，劳动者按个人收入的比例缴纳，但发放补助的时候所有人的保险金数额一样，这对部分职工也有失公正，也使得保险金收支严重失衡。
现在中国发放给失业职工的保险金低于最低工资标准者完全不能满足职工的基本生活需求，因此那些所谓的再就职培训以及职工培训机构只能在经济发达的地区实行，在贫困地区基本没有实际存在的意义。
还有一个影响失业保障金的因素就是由于社保经办机构的经费不足，财政就会私自使用保障基金来填补暂时的基金缺口，这样就使原来用于给失业职工进行培训的费用不足，影响培训的正常进行。
不过随着中国经济的发展失业保障金的领取数额也在增长，可是与当前的经济文化生活的发展水平相比依然存在很大差距，失业保障体系仍需进一步完善。
三、中国失业保障体系现状和面临的挑战
（一）中国失业保障体系现状
中国失业保险制度始于1986年的《国有企业职工特业暂行规定》；发行于1999年的《失业保险条例》与该制度体质是密不可分的，也是该制度完整形成的重要象征。
此政策从面世开始就开始进入实施基金政策阶段，基金的获取采纳雇主交费以及来自国家财政上的补贴互相结合。
基于不断地实践经验，此制度在市场经济调控中扮演着不可或缺的角色，主要表现形式为加入失业保险的人口数，同时失业保险的支出都有很大幅度地增加。
有关国家统计局统计的数据表明：
1998年，中国城镇的就业人口达到20，678万人，乡村则是49，279人，总的就业人口基数是69，957万人。
可是中国买失业保险的人数相对不多，只有不到8000万人，为失业人口支付的保险金额为56.1亿，而城镇统计的失业人口数达到571万人，领取失业保险金的人数为158.1万人；截止到年底，中国购买失业保险的人口仅为10，182万人，与预期参与失业保险的人数差距很大。
，中国城镇就业的人口数是2.39亿人，乡村的是4.91亿人，总的就业人口是达到7.3亿人。
依据失业保险制度的箱柜规定，保守估计，应该购买失业保险的人口为3到4亿，可是实际参加失业保险的人数只有1/3左右。
137万人在的时候领取到了失业保险金，在忽略未统计的失业人员的情况下，只有统计人数的22%。
新闻报道：
实行的“三年千万”的对下岗再就业职工的培训，在1998年到间就培训了1200万人左右。
培训职工的人数是这三年期间新增加的下岗工人数的73%，其中培训后，有780万人重新再就业，占培训职工总人数的65%。
这个结果能够说是非常乐观的。
到了末，全国的就业总人口数量为77，480万人，其中城镇就业人数为31，120万人，乡村就业人数为46，875万人，全国参加失业保险总人数为12，715万人，城镇登记的失业人数约为886万人，末，中国大约有265万人领取了失业保险金，收入了581亿元的保险基金，支出了366亿元的基金，基金最后累计剩余1，540亿元。
末，中国参加劳动的总人口为8.3亿人。
城镇新增5000万左右的劳动人口，可是就业岗位相对比较少，只增加了4000万个。
劳动人口与就业岗位供求关系失衡，就业岗位的缺口为1000万左右。
失业保障压力更大。
（二）中国失业保障体系面临的挑战
1、失业问题的严峻与紧迫性的挑战
失业问题的严峻与紧迫性主要是挑战失业保障建设的长期性。
当前中国劳动力供求缺口大，根据劳动和社会保障部门的预计，“十五”期间，中国城镇新增的劳动力数量加上现存的下岗失业人员，每年城镇需要安排的就业人员的数量为2300万，劳动力与劳动岗位的供求缺口有1500万，再加上一部分农村劳动力转移到城镇，供求缺口想必就更大。
另外，中国人口基数大、劳动力富余的特点，再加上近年劳动力就业的弹性持续低迷的趋势，又清楚地显示中国提供就业岗位的能力和就业的需求量在走下坡路。
严峻艰巨的失业问题会导致社会不安定，比如说犯罪事件的增加、社会的不稳定，危及社会稳定发展的重要因素，还关系到中国由古至今种种优良的改革成果能否得以保全延续，甚至还影响中国自身的经济发展环境、影响中国对外的交往友善与和平发展。
而一项制度的建设与完善是长期的，从目标的设定、可行性的研究再到政策的公布出台以致具体的贯彻施行、到对产生切实有效的实践作用需要一个漫长的过程。
尽管我们主观的重视和制定相关的推动进程的措施能够提高建设进程的速度，可是这个过程中所经历的每一个环节和步骤都是不可忽视的，正因为这样，失业的问题的急迫性与失业保障体系建设的长期性、完善性的矛盾日益突出。
该怎样很好的解决这个矛盾，既能够快速取得短期所需的效果，又能把握失业保障体系的长期完善建设，这将面临对该体系有效建设的一大挑战。
2、地区经济和失业负担的挑战
地区经济和失业负担的挑战主要是指地区经济发展不协调和失业负担不同挑战失业保险层次的提高。
中国的基本情况是：
大部分地方的失业保险基金是市县级统一筹备的，只有很少的几个省份的保险基金是由省级统筹的，互济性较差，可控的范围较小。
大部分地区由县级统筹，统筹的层次偏低，基本上很难体现社会保险互济性强的优点。
影响提高统筹层次的原因有两个方面，一方面是地区经济发展的不协调；另一方面是各地区失业负担的不平衡。
1997年，东部地区人均GDP为8843.8元，中部地区只有4951.0元，而西部地区更少仅为3810.0元。
各地区都是以自己的利益为首要出发点，比如经济发展水平高的地区不愿意给落后的地区做些贡献。
如今的财政制度也从某种意义上更加向这种利益关系靠拢。
现行的失业保险基金的供给者大部分都是劳动者和企业，基本与国家财政不着边。
1994年新的财政体制将事权、财权进行分税分级。
这个分税制表明，中央和地方要在财权、事权相互统一的原则上，进行合理的分担项目的支出。
财政情况相对较好的省份，一般负担也比较轻，如何让这些省能与财政负担重的省份一起统筹这是一个难题。
中国的就业形势非常的严峻，各个地区失业程度不一，非常不平衡。
在一些老工业基地，如中国的东北，每年的下岗失业人数庞大，可是该地区吸引就业的能力相对偏低，使得失业保险的负担重。
而东部地区，经济发展既快又好，该地区的就业情况相对稳定，处于有序状态。
因而，失业保险的负担相对较轻，基本没有挪用现象，使得失业保险金能够有效有序的使用。
根据各个地区统计的失业率显示：
宁夏的失业率最高，为4.6%，失业率最低的是北京市为0.8%。
这两个地区的失业率相差4个百分点。
每个地区下岗职工的人数也很不平衡，其中辽宁省、山东省、河南省、湖北、湖南、黑龙江省等8个省份的下岗人数相对偏多，超过100万。
由于地区经济发展的不平衡、失业负担程度不同等的存在，进一步提高统筹层次无疑是失业保障体系面临的一大挑战。
3、企业、劳动者和从业者的挑战
企业、劳动者和从业者的挑战主要是她们的道德素质和规范程度影响失业保障的监督和管理工作。
因为当前管理部门轻视了社会保障的困难性以及专业性，使得从业者的专业化强度不够高，同时专业人士技能培养体制方面有所不足，导致全体从业者的素质难以有让人满意的提升，这是对未来能否做好失业保障管理和监督的又一艰巨挑战。
劳动保障部门应经过人力资源管理制度的完善和健全，做好引进人才，培育人才、运用人才、人才流动等多项任务，培养高才专业人士，才会出现技术精湛和专业能力强的有用人才，同时拥有喜欢宏观抽象事物的钻研人员、经验十足的理论分析专家。
另外，企业参与保险的积极性会有所提高，以及其能动性和从业者是否能够配合经办单位的各项规程同样牵扯到管理工作的可否顺利进行。
无可置否企业的目的是追求利益最大化，因为对经济利益的盲目追求，当前有不少企业有着拖欠或缴纳失业保险费不足的事实；有关在失业保障的单方向发展过程中，仅仅重视失业保障所涉及的范围而忽视提高劳动者的保险权益意识和整体素质的培养，出现劳动者自身权益意识差与受骗、冒充领取失业保险金同时并存的等等严重滞后的现象。
这些都说明企业意识和劳动者整体素质必须要有质量上的提高，否则将成为失业保障管理高效进行的主要绊脚石。
4、权利义务与“免费午餐”的挑战
权利义务与“免费午餐”的挑战重点是指权力义务对等与“免费午餐”的矛盾挑战失业保障的价值取向选择。
失业保障的价值取向对失业保障体制的实施起着关键的作用。
失业保障体制具有的价值方向是经过各组成元素价值取向共同作用体现，不相同的制度项目比如失业保险和失业补助其最基本的实质意义和社会作用也不尽相同。
是不断加强权利与义务平等的失业保证在失业保障体制当中的关键地位？
或者是加强强调社会同等的失业保障在失业保障体系中的地位？
或者是采用不但重视效率而且注重公平的多层次的复合式的失业保障？
针对中国现阶段的情行来讲，因为大多的劳动人员完全是社会变化、经济结构的不断升级等许多它因而成为下岗人士的，由于市场经济环境下劳动力市场的竞争越来越强烈，竞争中存在失败是理所当然的。
故而，失业救助制度的公平性体现在中国有现实意义。
当前形势下中国就业依然相当艰难，失业保险存在很大压力，重视权利跟义务的对等性，强调失业保险在就业中的导向作用、正视失业保险基金运用过程中经济与效率都是助力失业保障体系发展的。
或者把它们二者的联系不能只确定为选择关系，而将其确定为互补的关系，使得制度之间具有一定的差异性，转变成优势上的互补关系。
针对如此多的方案，今后作何选择适合中国的失业保障体系？
这绝对是关系到未来体系架构设计的重要问题。
四、完善适合中国的失业保障体系
经过对失业保障体系存在的问题，现状的总结概括和面临挑战的分析，能够发现失业保障体系不论是在制度安排上还是具体的实施上、不论是在效力上还是效果上都必须是有待改进和提高；同时也面临着诸多来自不同方面的挑战。
因此，完善中国的失业保障体系势在必行。
（一）进一步完善失业保险制度
完善失业保险制度，首先是进一步扩大失业保险覆盖面。
乡镇企业职工，国家公务员和灵活就业人员必须全部纳入失业保险覆盖范围，坚持失业保险属地管理的原则，使中央直属企业、事业单位的职工和省直属企业、事业职工就地就近参加失业保险。
二，加强失业保险费增缴的管理。
严格按照执行社会保险登记制度、缴费申报制度、困难单位缓缴期限规范核消程序，避免失业保险费用的过度损失。
三，构建失业交费数目封顶保底的办法以及低收入者的保险费用减免政策。
四，构建失业记录制度与从业记载制度。
系统地掌握就业与失业的具体情况，从而有利于管理失业者失业金的给予和人民最低生活保障基金的发放等并给予系统支持。
五，提升有关失业保险标准，缩小享受失业保险的时间，改革单次申领为多次申领，积极地促进失业人员再就业。
六，改变失业保险支出结构模式，扩大培训和职业介绍补贴支出比例，提高失业保险促进再就业功能。
七，建立失业保险金额转移制度。
一切按照当地的失业人员享受标准和期限，按应发失业金总额的一定比例进行失业保险金的转移。
八，建立失业保险国家调剂金制度，提高失业保险保障的能力。
（二）多方面筹集资金，落实社会保障制度
充分的资金是各项社会保障制度有效落实的基础。
当前中国社会保障方面的资金有所不足，资金的取得方式比较单一，中国的财政与公司处于艰难的境地，要求社会的全方位合理规划，不断激发社会的能量，经过各种渠道，各种方法筹集资金。
比如经过增加福利彩票的发行量等方式汇集社会的散乱资金，尽可能地筹集资金扶持社会福利的发展。
增加宣传工作，让下岗工人和无业者足够地意识到社会保障制度的作用，改变之前国家全承担的传统形式，提高自我保护的思想，自主配合参与社会以及商业方面的保险。
于此同时，有必要建立健全社会保障资金的收支管理办法，加大监督和制衡的力度，保障专款不外用，如此这般才能够落到实质，以实现最终目的。
（三）改革财政体制和完善积极就业政策体系
改革财政体制，必须先调整财政支出结构，加大对失业保障政策的支持力度，提高失业保证支出的比例。
明确中央财政和地方财政的职责权限，加大中央财政对地方财政失业保障支出转移支付的力度，提高地方对失业保障支付水平层次。
建立并完善主动从业政策体制，需要国家不断进行积极的财政支持，以及经济支持来推动经济的持续稳定增长。
同时，国家也要不断完善再从业制度体系和相关政策，做好创业者的培训工作，完善改革薪资补助和社会劳动保险补助办法以及建立公益性质的岗位。
（四）构建并完善社会从业制度和失业体系
构建并完善社会从业制度和失业体系具体是指社会从业的帮扶制度以及失业的预警体系，和有关失业保险监督办法。
经过构建社会从业帮扶制度使得供需两方面都得到有效的服务，这样有利于就业的增加以及失业的减少。
实施办法有：
一，建立健全组织机构；二，建立核心劳动市场；三，设立直面和现阶段管理办法网络服务与电话语音等市场服务体系，达到社会就业和劳动保障全方位服务。
构建失业预测体系以及确保失业费用的监督。
从而达到控制失业数量，经过失业调控的运作方式，多方位地进行失业的统计、研究以及决策方案，给国家进行经济的宏观调控和主动再从业等政策以及全面落实工作提供有力的保证。
在此基础上为各阶层劳动与社会保障单位的工作提供有力的信息支持。
（五）加快城镇化建设进程和重视培养职业技能
加快城镇化建设进城。
当前中国就业结构变化速度飞快，工业化和城市化速度相对滞后，加快城镇化建设的速度就可为就业提供更多实在的岗位。
因此，政府应对乡镇企业的发展予以重视，经过政策上的正确引导，资金上的充分支持，技术上的精心培养，促进其加快结构调整的步伐，延长农业产业链。
为了充分地发挥城镇吸收农村剩余劳动力的作用，加快城镇化建设至关重要。
重视培养职业技能。
当前中国对职业的教育的重视程度依然缺乏热情，致使中国劳动者群体所拥有的技能与市场上所需岗位不匹配。
这显然需要国家加大培训的力度，实施政策来改变劳动者的观念，提高其对技能培养的重视，从而提高劳动者的能力与更多的岗位相适应。
其中，高校失业问题尤为突出，高校是培养高素质人才的地方，现在却普遍存在着毕业即失业的怪现象，改变现今的教育方式使得高校的教育方向和社会的需求相适应，是解决大学生失业问题的关键，也是扩大中国就业率，减轻失业保障体系负担的重要举措。
从总体上说，国家不断发展，社会不断进步，市场经济不断繁荣昌盛，而失业问题自然伴随而生。
为了彻底更好地解决失业问题，就需要不断完善失业保障体系制度，如何更好地完善健全失业保障体系终究需要我们不断探究和努力。
五、结束语
在今后的较长时期，中国人口多、岗位紧缺、劳动力供大于求等的矛盾依然存在。
国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未能全部解决。
高校毕业生等一系列新成长劳动力的就业问题，农村转移劳动力和被征受地皮农民的就业安置问题异常凸显，就业再就业形式依然严峻，任务更加繁重，失业保障体系将继续成为关注的焦点。
但只要我们实施促进就业的长期战略和积极的就业政策，努力处理好劳动力供求总量和就业结构的相互关系，解决好城镇就业压力和农村剩余劳动力向城镇转移加快的矛盾，协调好新增劳动力就业和下岗失业人员二次就业的问题，就一定能继续扩大就业规模，改进就业结构，完善失业保障体系，提高就业质量，减少失业。
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