西汉宰相制度变化的原因.docx
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西汉宰相制度变化的原因
西汉宰相制度变化的原因
史家论及汉代宰相制度变化，大凡都追溯到汉武帝在位之时，而归因于君权、相权之矛盾[1]。
事实是否如此？
我以为不然。
一 公元前128年，谋士徐乐与汉武帝谈论为政之道时说：
“臣闻天下之患在于土崩，不在瓦解，……何谓土崩？
秦之末世是也。
陈涉……偏袒大呼，天下从风……。
何谓瓦解？
吴楚齐赵之兵是也”，“故贤主……其要期使天下无土崩之势而已矣”[2]。
这里，徐乐重点在提醒武帝减轻赋税、徭役，以防止和消弭农民起义；对统治集团内部的吴楚之乱不过举为陪衬，至于君权、相权的矛盾则只字未提。
与徐乐同时上书、召见、封官的主父偃、严安，为武帝所划各策也同样没有涉及君权、相权关系。
如果主、相之间争夺权力，武帝确系有意用左右近臣削弱相权，善于见风使舵、迎合君主心意的主父偃之流能对这个问题不置一词吗？
这就从反面证明，汉初七十年君权、相权之间没有什么重大矛盾，所以当时的政治家并未予以注意。
汉武帝的政策、法令也没有反映这方面的问题。
就统治集团内部矛盾言，当时重点在防范和削弱诸侯王。
“时大臣议者多冤晁错之策，务摧抑诸侯王，……诸侯王莫不悲怨”[3]。
为此颁布了推恩令、左官律、附益法。
它们均以律、令形式，作为长久适用的规范、措施出现，而非尚在摸索中的一时权宜之计。
宰相制度的变化则不同。
汉武帝虽然处死过丞相，贬黜过御史大夫，却从未颁布过一条律令改革整个制度。
许多事实表明，自汉初以来，皇帝不但不想削弱宰相权力，相反倒亟力放手宰相行使权力。
《史记》卷五四《曹相国世家》：
曹参为相国，政尚清静无为，惠帝“怪相国不治事”，让参子曹?
?
质问他为何“无所请事”？
《史记》卷五六《陈丞相世家》：
惠帝、吕后时一度仿秦制，丞相分左右。
文帝初，右丞相周勃辞职，文帝竟让陈平“专为一丞相”，此后西汉一直沿用不改[4]。
《史记》卷十《孝文本纪》：
“罢太尉官，属丞相”。
后代基本沿用[5]。
文帝曾命丞相灌婴率军八万五千击匈奴；武帝曾命丞相刘屈?
勇蚀缶?
平定戾太子叛乱。
证明丞相掌握兵权，集文武大权于一身。
《史记》卷五七《周勃世家》：
周亚夫为丞相，窦太后欲封王信为侯，景帝犹疑不决说：
“请得与丞相议之”。
《史记》卷一百七《武安侯列传》：
田?
'于武帝时为丞相，“入奏坐语移日，所言皆听”。
以上史实，用汉初以来君权、相权矛盾逐步尖锐，皇帝处心积虑想改革旧制，削弱相权的观点是很难解释得通的。
当然，也有一些事例表面看来似乎有利于上述观点，可是仔细分析，便会发现它们并不属于相权过大，与君权冲突的性质。
其一是汉景帝与丞相周亚夫的矛盾。
据《史记》卷五七《周勃世家》，本来景帝很器重周亚夫，后来所以失和，原因有二：
一是景帝废太子荣，周亚夫固争不得，景帝“由此疏之”；二是匈奴王徐卢等六人降汉，景帝“欲侯之以劝后”，周亚夫反对又未成，“因谢病”，被免相。
这两件事本属不同政见之争。
周亚夫力谏，并非相权膨胀，相反，正好符合建立宰相制度，要求宰相对皇帝做出的重大决策进行谏诤的精神。
另一面，景帝否决周亚夫之议，也是君主专制下宰相制度所允许的。
如果两人都有度量，关系本不该受到影响。
然而不幸两人度量狭窄，周亚夫竟愤而“谢病”，景帝借口将他打击致死。
很明显，景帝所恼火的不是丞相权力的大小，而是周亚夫固执己见，触犯皇帝尊严。
正因如此，他虽打击周亚夫，却丝毫没有想到要调整制度，削弱新上任丞相的权力。
这固然也是君臣之间的一种矛盾，但和制度上的君相权力之争却不是一回事。
其二是汉武帝与丞相田?
'的矛盾。
此事见于《史记》卷一百七《武安侯列传》。
田?
'“入奏事，坐语移日，所言皆听。
荐人或起家至二千石，权移主上。
上乃曰：
‘君除吏已尽未？
吾亦欲除吏’”。
这是常被引用作为君权、相权矛盾尖锐的史料，然而事实并非如此。
第一，田?
'是汉武帝的舅舅，好儒术，与武帝气味相投。
虽因武帝祖母窦太后好黄老，一度免田?
'太尉职，但窦太后一死，武帝立即起用他为丞相。
他也以武帝之“肺腑”自居。
武帝对他“所言皆听”，甚至他贪得无厌，“请考工地益宅”时，也只说了句“君何不遂取武库”的气话了事，并不深究。
第二，田?
'作为丞相荐人为二千石官，从制度上说并未越权[6]。
由于此故，在所荐人中即便有个别的（“或”）起家至二千石，也谈不上“权移主上”。
司马迁这么形容，大概是对田?
'奏事太久，荐人太多所用的一句夸张之词，不能理解得太实[7]。
第三，至于武帝说“君除吏已尽未？
吾亦欲除吏”，从上下文及后来二人关系分析，恐怕并非嫌田?
'权重，而是因为主相二人议事，田?
'“坐语移日”，武帝心情烦燥，而有上语。
如果嫌他权重，就不必“所言皆听”。
当时武帝二十多岁，即位已五年，早在此事之前已让左右近臣与大臣辩论政事，否决过田?
'意见（见下），则这时对田?
'不驳，应推定是建议符合其心意。
如果武帝最后两句话是针对“权移主上”而发，则此后应逐步限制田?
'权力；而田?
'看到武帝发火亦当收敛一些。
然而田?
'却进一步摆丞相威风，“由此滋骄，治宅甲诸第……”，甚至“请考工地益宅”。
在与魏其侯窦婴、前中郎将灌夫有隙后，又向武帝控告灌夫，“请案”，而武帝竟回答“此丞相事，何请!
”可证二人关系到这时为止还是融洽的。
史书记二人不和始于田?
'陷害窦婴、灌夫致死，所谓“上自婴、夫事时不直?
'”云云[8]，反证在此之前，包括荐人起家至二千石这事在内，武帝与田?
'尚没有什么隔阂。
以上三点，说明武帝与田?
'的上述矛盾并非所谓相权过大引起的，不能以此证实武帝存在削弱相权的思想。
此外，如汉文帝与周勃的矛盾，性质略同[9]。
百事通二 那么汉代宰相制度变化的主要原因何在？
我以为，在于汉初以来的宰相制度越来越不符合新形势的需要，为了进一步巩固汉王朝统治，维护地主阶级的政治经济利益，不得不对它作某些改革。
如所周知，汉武帝以前西汉王朝基本上是以黄老的清静无为思想制订国策，只求遵守刘邦、萧何定下的政策、法令、制度、皇帝垂拱深宫，由宰相主持日常政务。
对宰相的要求不高，只要能照章办事就行，即使是武人也无妨。
从汉武帝开始，这种局面无法继续下去了。
因为经过七十年休养生息，经济恢复，国力强大，汉武帝又是一个雄才大略、不甘寂寞的君主。
在他的指挥下，内外政策发生剧变，清静无为转为积极有为，对主要辅佐宰相之要求也随之发生变化。
怎么变呢？
是感到他们权力太大，加以削弱吗？
是认为他们出谋划策太多，“权移主上”，而故意搁置不用吗？
否！
恰恰相反，是比汉初诸帝更迫切需要统治经验丰富的宰相多行使权力，多出谋划策，以赞襄自己大展宏图。
然而，当时的宰相制度却愈加不适应这一形势的变化。
首先，按旧制主、相之间见面次数较少。
《汉书》卷八九《循吏传》序：
汉宣帝“厉精为治，五日一听事，自丞相以下各奉职而进”。
厉精为治方五日一听事，则在此之前必在五日以上，或许是一月一朝或二朝[10]。
间隔时间如此之长，对于迫切需要听取“古今治道”[11]的武帝来说如何等得及？
其次，为弥补此缺陷，皇帝固然可以多召见宰相议事，可是按旧制礼节隆重，“丞相进见，圣主御坐为起，在舆为下”，还有谒者为之赞唱[12]。
《史记》卷一百二十《汲郑列传》：
汲黯为主爵都尉，“大将军（卫）青侍中，上踞厕（床侧）而视之。
丞相（公孙）弘燕见，上或时不冠。
至如黯见，上不冠不见也。
上尝坐武帐中，黯前奏事，上不冠，望见黯，避帐中，使人可其奏”。
此事既说明武帝不喜烦琐礼节，甚至见丞相都不冠；另一面又说明礼制毕竟约束很大，武帝对丞相也只是“或时”不遵行，而且限于“燕（宴）见”和冠饰；一般情况下丞相朝见商议政事，必得一丝不苟。
因此，限于礼制武帝不会屡召宰相朝见。
再次，也是最重要的，按旧制，“常以列侯为丞相”[13]。
列侯多武将，不一定能胜任宰相之职（如周勃）；而且到文帝末年已死亡略尽，不得不先以关内侯申屠嘉为丞相，然后封列侯。
另一面列侯的第二代、三代多为纨绔子弟，除个别人（如周亚夫）外，才干往往较差。
《史记》卷九六《张丞相附申屠嘉列传》：
自嘉死后，“景帝时开封侯陶青、桃侯刘舍为丞相。
及今上（武帝）时，柏至侯许昌，平棘侯薛泽、武强侯庄青翟、高陵侯赵周等为丞相。
皆以列侯继嗣，?
?
?
屏?
谨，为丞相备员而已，无所能发明功名有著于当世者”。
此外以列侯或列侯后嗣为武帝丞相者还有；建陵侯卫绾，系以军功封侯，“醇谨无他”，因“不任职”免。
魏其侯窦婴，是外戚，虽有才干，但因得罪窦太后而被赶下台；后来又与田?
'不和受到排挤，至死未再进用。
武安侯田?
'也是外戚，因好儒术合武帝意，然“所好音乐狗马田宅，……所爱倡优巧匠之属”，思想偏于保守，政治上无所作为。
乐安侯李蔡，“为人在下中”。
原南?
?
侯公孙贺，“以鞍马骑射为官，材诚不任宰相”。
列卿的子弟石庆，“醇谨而已，在位九岁，无能有所匡言”[14]。
这些人当丞相，用王国维的话便是“皆以中材备员”[15]。
一句话，按旧制任用的宰相多半不称职，起不到雄心勃勃的武帝之左膀右臂的作用。
最后，按旧制，武帝自己也无从发挥作用。
因为天下文书资料从汉初以来皆保存在丞相府和御史大夫寺[16]，宰相才干差，固然不能充分利用这些文书资料，而武帝在宫中离两府较远，参考它们很不方便，必然要影响到武帝的决策。
基于以上情况，汉武帝为实现自己的抱负，逐步摸索出以下办法来弥补旧制之不足。
第一，即位的第一年即“诏举贤良方正直言极谏之士”，并“亲策问以古今治道”，应对者达百余人。
由于实行这一措施，几年中“四方士多上书言得失，自眩鬻者以千数”。
至前130年又“征吏民有明当世之务，习先圣之术者，县次续食，令与计偕”。
这次对策者又有百余人[17]。
《汉书》卷六四上《严助传》：
“是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，娄举贤良文学之士”。
证明武帝是因为“朝廷多事”，所以要广泛听取全国士人的谋略。
《史记》卷一一二《主父偃列传》：
主父偃上书阙下，“朝奏，暮召入见”，与徐乐、严安在一起。
武帝说：
“公皆安在？
何相见之晚也!
”爱才若渴之状跃然纸上。
《史记》卷一二六《东方朔列传》：
东方朔上书公车，“凡用三千奏牍，公车令两人共持举其书，仅然能胜之”。
东方朔在大政方针上估计不会有什么高明见解，然而武帝竟花了两个月时间把奏牍耐心读完，可见他是如何注意听取四方士人意见。
这样一来，就大大弥补了几个宰相所提供的谋略之不足。
第二，为了把种种建议仔细研究，付诸实施，武帝进一步从对策及上书人中“简拔其俊异者宠用之”，“待以不次之位”[18]。
象主父偃，甚至岁中四迁；有些则用为相当于后来中朝官的中大夫、侍中等官，“并在左右”，成为“出入禁门腹心之臣”[19]。
这些官吏往往出身一般地主，有才干，多智谋，可以给武帝制定内外政策提供宝贵意见。
另一面，为了共同研究和决策需要，或许原归丞相、御史两府保管的一部分资料也逐渐转归近臣尚书了[20]。
同时这些“腹心之臣”因为常在左右，遇到紧急情况可以及时召见，共商对策。
加上他们官位低，礼节简便，甚至可以“俳优畜之”[21]。
特别重要的是，在重大决策上还可以让他们与宰相大臣辩论。
通过辩论，既可对双方建议的利弊再作衡量，然后决定取舍；同时如果这些近臣正确，以此方式否定宰相大臣意见也比较委婉。
《汉书》卷六四上《严助传》：
严助拜为中大夫，“上令助等与大臣辩论，……大臣数黜”。
如建元三年闽越举兵围东瓯，东瓯向汉告急，武帝问太尉田?
'，田?
'力主不救；严助和他辩论，理由充足。
于是武帝曰：
“太尉不足与计”，坚决出兵援救。
由此可见，将有才干而身份低的人置于左右，主要是武帝为弥补宰相制度之不足的又一措施。
后来昭帝、宣帝的中朝官以及重用尚书的制度，便是在此基础上形成的。
第三，有了好的决策，按制度仍得通过宰相执行，如果宰相才干差，统治效率仍然不高，所以武帝又从对策者和一般官吏中，经过考验，将最杰出的人才提拔为宰相。
这一类宰相的代表便是公孙弘。
他出身贫穷，因贤良对策第一得到武帝赏识，由博士起家，最后擢升丞相。
按旧制，常以列侯为丞相，汉文帝已破格擢升，以关内侯申屠嘉为丞相，再封列侯，但申屠嘉毕竟仍是功臣；这次汉武帝进一步打破旧制，提拔“布衣”公孙弘为丞相，然后封侯，“其后以为故事”。
这是针对列侯为相多无能的状况，采取的一项大胆改革。
类似情况还可举出张汤。
汤原为刀笔小吏，得武帝赏识，一直升到御史大夫，“数行丞相事”。
此外，倪宽贫穷，“时行赁作，带经而锄”，因武帝奇其才，由小吏擢中大夫，升至御史大夫；韩安国出身并不高贵，“为人多大略”，迁御史大夫，“天子以为国器”，曾行丞相事，本已准备用为丞相，因坠车伤脚而罢[22]。
可见，凡武帝赏识有才干的人，只要中间不出问题，都先后用为宰相，并不害怕会构成对君权之威胁。
对于以上三项措施，过去有另一种解释，即主张简拔士人为近臣，使与大臣辩论，是武帝嫌相权太重，有意收其权于左右；而提升布衣公孙弘为丞相再封侯，则是武帝压制列侯的一种手段。
认为在此之前，列侯已发展成政治上“对抗皇帝的一个势力”，常以列侯为丞相，“不是君主的专制政治，而是列侯的共和政治”[23]。
这种解释并不符合武帝的指导思想。
首先，如前所述，从汉初以来基本上没有产生这种指导思想的政治基础。
即就武帝在位期间而言，据《汉书》卷十九下《百官公卿表》，前后十三任丞相，有哪一任丞相的才干和威望足以与武帝对抗，或与武帝在政治上发生尖锐冲突，形成了对君权的威胁呢？
没有，一个也没有。
既然如此，武帝有什么必要处心积虑采取一个又一个措施去打击、削弱相权呢？
其次，汉武帝也没有削弱相权的具体表现。
就近臣与大臣辩论言，如果武帝存在上述思想，人事问题应是主、相权力之争的主要内容，辩论场合应该最多。
然而，除田?
'奏事、荐人和武帝发生点矛盾外，现有史料能看到的辩论，没有一件涉及人事，全属新形势下遇到新问题，想通过辩论寻找新对策。
如严助与田?
'之辩论是要不要救东瓯？
朱买臣与公孙弘（时为御史大夫）之辩论是要不要罢新置的朔方郡？
吾丘寿王与公孙弘之辩论是为平定所谓盗贼，要不要禁民挟弓弩？
辩论结果，武帝往往支持近臣，因为近臣年青一些，偏于进取，与武帝意合；而大臣年纪大，思想保守一些，与武帝意左。
全都和君权、相权的大小无关，而属于采取哪种措施方能巩固中央集权、统一国家之争。
也正因如此，武帝对持不同政见的大臣并未歧视或打击。
如田?
'为太尉反对出兵救东瓯，并不妨碍他升丞相。
韩安国为御史大夫，极力反对王恢出击匈奴之议，武帝虽从王恢议而仍派韩安国率军出征，并欣赏他为“国器”[24]。
公孙弘在是否罢朔方郡之争上站在武帝和近臣朱买臣的对立面，仍被武帝破格提为丞相。
这种政治气氛，从某种意义上说，正好反映武帝鼓励宰相大臣行使权力，出谋划策。
公孙弘深知这一点，当丞相后，起客馆，“开东?
x以延贤人，与参谋议”，“每朝觐奏事，因言国家便宜，上亦使左右文学之臣与之论难”[25]；张汤也深知这一点，出任御史大夫后更是“每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食”[26]。
公孙弘、张汤都是善于察言观色，窥测上意的人，如果武帝确嫌宰相权重，把在重大问题上积极出谋划策看成是相权膨胀，以至到了设立近臣给予压制的地步，他们还敢这样触犯忌讳吗？
当然不敢。
再次，提升布衣公孙弘先为相、后封侯，也谈不上是武帝有意改变旧制，借以压制列侯势力。
因为这种看法的前提，即列侯已形成对抗皇帝的一种势力是不存在的。
且不说秦代之列侯（彻侯）完全是皇帝统治的社会支柱，即就汉初几十年言，在统治阶级内部除诸侯王确有威胁外，列侯以及由列侯充任的宰相何曾对抗过皇帝？
吕后欲封诸吕为王，左丞相陈平、太尉周勃皆不得不附和，只有右丞相、安国侯王陵公开反对，而且还是为了坚持刘邦所定“非刘氏不王”的旧制，并非代表什么列侯势力，但吕后表面提升王陵为帝太傅，轻易就夺了他的相权。
吕后死后诸吕谋反，靠的是吕后生前的影响，而和他们本身是王、是侯关系不大。
其后周勃因平诸吕之乱功高望重，可是文帝一免其相职，便只得乖乖就国，后被诬告谋反下狱，也没有一个列侯敢于营救。
至于景帝对周亚夫，简直是随意摆布。
尽管周亚夫既有军事才干，又有平吴楚七国乱之功，但当他对景帝稍有不驯之举，便招来杀身之祸，又有哪个列侯敢于出面营救？
丞相申屠嘉曾先后声称要斩文帝宠臣邓通、景帝宠臣晁错，可那只是空言而已，按汉制他哪有擅斩官吏之权？
由于皇帝的庇护，邓通、晁错依然宠幸倾朝，而申屠嘉终于气得“欧血而死”[27]。
人们也许会举出元鼎五年武帝号召击南越，以百数的列侯竟不响应，“皆莫求从军”为例，说明他们已形成对抗皇帝的一种势力，致使武帝要借酎金不如法给予打击[28]。
然而实际情况是，列侯从来都是君主专制的一个重要支柱。
平吴楚七国之乱，他们出过力；武帝多次开边，他们立过功[29]，这次酎金夺爵人中不少就是因此封侯的。
如韩说于元朔五年击匈奴封龙?
P侯、公孙贺于元朔五年击匈奴封南?
?
侯、赵破奴于元狩二年击匈奴封从票侯、?
?
广德于元狩五年因父?
?
乐击南越死事而封龙侯等。
特别是大量被夺爵的王子侯，靠推恩令方才“喜得所愿”，对武帝感恩不尽[30]。
有什么特殊原因使他们变成了对抗势力呢？
没有。
这次击南越其所以“莫求从军”，并非不为，而是不能。
早在平吴楚之乱时，列侯由于长期“争于奢侈”、“子孙骄逸”，已是靠高利贷方得以治办从军行装[31]；至武帝时连年战争，他们不但要从征，而且要出财物，弄得“朝夕所须，皆俯首而取给于富商大贾，后方以邑入偿之”[32]，现在又要打仗，他们难免顾盼观望，哪里谈得上是对抗势力？
也正因这个缘故，武帝借酎金夺爵，令行禁止，丝毫未遇到抵制；丞相高陵侯赵周“坐知列侯酎金轻，下狱”，也只得自杀以谢罪[33]。
总之，汉承秦制，君权至高无上，虽在全国范围内休养生息，但具体统治依然法制峻严，包括在统治集团内部。
在这种局面下，根本不存在什么“列侯的共和政治”，使皇帝感到巨大威胁，需要通过改变旧制予以打击。
武帝提拔公孙弘为相确系破格，但那是因为当时列侯多无能之辈，要找一个得力辅佐。
正因如此，公孙弘死后，一般地主阶级中没有合适的人，便又以三位列侯李蔡、庄青翟、赵周为丞相。
固然，这几个人先后下狱死，但那是因为他们不称职，甚至触犯法律造成的，是另一回事。
而接连用列侯为相说明：
在武帝心目中布衣为相也好，列侯为相也好，需要谁就用谁，一切以王朝利益为标准，并非列侯是对抗势力，布衣是易于驾驭之势力。
也正因如此，公孙弘为相后武帝仍派近臣去论难；张汤犯法也立即迫他自杀，和列侯一视同仁。
这同样证明提拔公孙弘为相并没有什么隐秘的意图在其中。
至于《汉书》卷五八《公孙弘传》所说的“其后以为故事”，也只是说从此有了先拜相，后封侯的先例，为丞相任用开辟了一条新途径，并不意味此后它立即成了主要制度。
事实是公孙弘死后不但接连三个丞相均列侯，再往后四个丞相虽系先相后侯，但石庆是列卿子弟，公孙贺是外戚，并且原本是列侯（坐酎金不合格失去），刘屈?
邮腔首澹?
都和所谓用布衣为相打击列侯势力这一指导思想无干[34]。
只有最后一个丞相田千秋可算布衣出身，但他既“无他材能术学，又无伐阅功劳”。
只因上书替戾太子讼冤，感悟武帝，“旬月取宰相封侯，世未尝有也”[35]。
这是一种极特殊情况，并不足以说明武帝存在前述指导思想。
当然，通过前述三项措施，对武帝来说，尚书提供用以了解全国统治情况的资料增多了，帮助出谋划策的左右近臣队伍建立了，因而使他在全国统治事务中的发言权、否决权等，大大超过了过去基本是黄老清静无为思想指导下垂拱深宫，消极等待宰相奏请的汉初君主。
再加上扩大了丞相任用范围，这在客观上的确限制了宰相权力，并对长期垄断丞相职位的列侯势力是个打击。
但作为一个规律来探讨，应该看到，它主要并非出于君权、相权之争，而是汉初社会经济恢复到一定阶段，地主阶级要求上层统治集团积极有为，大展宏图，而原来宰相制度的某些环节已不能适应这一新形势，因而汉武帝不得不对它加以调整的结果。
百事通三 西汉宰相制度变化之主要指导思想，还可通过武帝以后的历史进行探究。
汉武帝以后宰相制度的变化主要有：
一是领尚书事和中朝官制度的发展与完备，进一步使宰相权力受到限制；二是公开建立三公鼎立制度，相权因此分散。
两个变化全和武帝时一样，也并非出于君权、相权之争。
先看第一个变化。
领尚书事制度是在什么情况下建立的呢？
如前所述，武帝以前汉王朝的指导思想基本是黄老清静无为。
宰相遵循旧制，许多事务照章办理，无需上请，是以文书简寡；少量上请文书，皇帝完全可以亲自处理，无需假手他人。
然而汉武帝以后“朝廷多事”[36]，旧的制度、章程已不能适应新形势的需求，于是各部门上请文书日益烦多[37]。
至武帝晚年，无论精力或学识都难以应付，少数重要或复杂的可交朝臣“集议”[38]，大多数日常文书则需找人帮助审阅，提出初步意见。
“使左右曹、诸吏分平（评）尚书奏事”[39]，大概就是较早的一种形式。
后来便发展成领尚书事制度。
《汉书》卷卷七《昭帝纪》：
昭帝初即位，霍光以大将军身份“领尚书事”。
此为见于两汉史书最早一例。
当时武帝刚死，政局不很稳定，决不会另创新制，无疑当沿自武帝之时[40]。
由于领尚书事替皇帝审阅文书，提出初步处理意见，不同程度地要影响最后决定；而且据《汉书》卷七四《魏相传》，领尚书事后来还有权对上奏文书内容不善者“屏去不奏”，这样，权力自然大起来，被叫作“内辅之臣”[41]。
从宣帝死时开始，凡受遗诏辅政（内辅）者皆领尚书事，成为故事[42]。
这样，在宰相与皇帝之间插入了领尚书事，宰相和大臣所上奏章要经领尚书事过目，行使权力比过去迳直由皇帝批答自然或多或少多了一重限制。
然而，这种制度的出现也不能主要归因于君权、相权之争。
首先，在这一段时期里正象武帝之时一样，一直不存在相权膨胀，威胁君权的问题。
恰恰相反，除昭帝时霍光掌权，情况特殊外（见下），从宣帝以后，任宰相者一般均为皇帝精选的亲信或十分尊重之人。
如魏相替宣帝策划打击霍氏，得到信任升丞相，霍氏谋反，甚至想先斩魏相后废天子。
丙吉于宣帝“有旧恩”，宣帝感激他对自己幼年时的救命之恩，以为丞相。
黄霸原为郡太守，“治为天下第一”，宣帝甚为欣赏，擢为御史大夫、丞相。
于定国任廷尉十八年，是“任职旧臣”，升丞相，元帝“敬重之”。
匡衡通经学，数上书，元帝好儒术，“说其言”，提拔为御史大夫，丞相。
王商原为外戚，于元帝生时“拥佑太子（成帝），颇有力焉”，成帝即位后以为丞相，“甚尊任之”。
张禹原是成帝师傅，受到“敬重”，先领尚书事，后升丞相，甚至退休后，“国家每有大政，必与定议”。
翟方进，成帝“以为任公卿，欲试以治民，徙方进为京兆尹”，有政绩，“器其能”，擢为丞相，“奏事亡不当意”[43]。
上述主相关系相当融洽，这种状况和说领尚书事的出现与发展乃出于君权、相权之争，是十分不协调的[44]。
其次，正因宰相一般均为皇帝精选之亲信和十分尊重的人，所以尽管领尚书事制度发展，皇帝仍赋予宰相极大权力。
《后汉书》卷四六《陈忠传》：
陈忠上书称汉之三公“入则参对而议政事，出则监察而董是非”。
这是宰相职权的核心。
即一面与皇帝商议全国大事，出谋划策，包括有时通过上书提出建议；另一面在皇帝作出决定，形成诏令后，监督百官具体贯彻执行。
领尚书事能不能把这些事包下来呢？
不能。
就议政事言，宰相往往年纪较大，统治经验较丰富；而且丞相府有掾史三百多，御史大夫寺有属官四十五人[45]，分别掌管并向宰相提供全国政治、经济、军事各方面的材料。
而当时尚书机构尚在发展初期，人数有限[46]，掌管材料肯定不够全面；领尚书事因是“内辅”，着重帮助皇帝掌握和行使君权，往往以关系亲密的外戚和师傅充任，统治经验比不上宰相[47]，重大政事仍靠宰相定夺。
《汉书》卷六四下《贾捐之传》：
珠崖郡屡叛，待诏贾捐之建议放弃珠崖，元帝“以问丞相、御史”。
御史大夫陈咸反对，丞相于定国支持，“上乃从之”。
《汉书》卷八三《朱博传》：
成帝晚年，丞相翟方进等上书请改地方监察长官部刺史为州牧，成为一级行政长官，“奏可”。
及哀帝立，朱博为御史大夫，“请罢州牧，置刺史如故”，“奏可”。
对这类重大问题，很少看到领尚书事参与谋议或故意阻挠的。
那么领尚书事“内辅”的核心内容是什么呢？
从西汉看，多半是在人事，特别是中央官吏的任免、奖罚、升降[48]。
这就涉及“出则监察而董是非”的权力，在这一方面，按制度本来也归宰相掌握[49]。
但有的领尚书事干预较多。
《汉书》卷八二《王商传》载，王商于成帝初年为丞相，琅邪郡灾害严重，王商派人按问太守
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