《中欧全面投资协定》投资者东道国争端解决机制构想以ISDS改革为视角.docx

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《中欧全面投资协定》投资者东道国争端解决机制构想以ISDS改革为视角

《中欧全面投资协定》投资者-东道国争端解决机制构想——以ISDS改革为视角

AnOutlookforthePossibleISDSMechanismofChina-EUComprehensiveAgreementonInvestment— fromthePerspectiveofISDSReform

 Introduction

引言

In2014,ChinaandtheEuropeanUnion（“EU”）initiatedtheirfirstroundofnegotiationsontheinvestmentagreement.After35roundsof“tug-of-war”,on30thDecember2020,ChinaandtheEUhavefinallyconcludedinprinciplethenegotiationsfortheComprehensiveAgreementonInvestment（“CAI”）.ThetextoftheCAIispartiallyreleasedon22ndJanuary2021.

2014年，中国和欧盟启动了第一轮的投资协定谈判。

历经35轮拉锯，双方最终于2020年12月30日完成了《中欧全面投资协定》（EU-ChinaComprehensiveAgreementonInvestment，“CAI”）的谈判，并于2021年1月22日公布了CAI部分文本。

[1]

TheCAIaimstoreplaceandunifythebilateralinvestmenttreaties（BITs）enteredbyChinaand26outofthe27membercountriesoftheEUrespectivelysoastoestablishaunifiedmultilateralinstitutionalframework,whichcovers,interalia,themarketaccesscommitments,informationtransparency,fairtradingandcompetition,fairlabortreatment,sustainabledevelopmentandetc.Itisworthnotingthat,inregardtothedisputeresolutionmechanism,theCAIhasnotdirectlysetoutasetofrulesfortheInvestor-StateDisputeSettlement（“ISDS”）,butadoptedthesimilarrouteasisintheRegionalComprehensiveEconomicPartnership（RCEP）,whichwassignedbyandamongChina,Japan,Korea,Australia,NewZealandandthe10membercountriesoftheAssociationofSoutheastAsianNationson15thNovember2020.Thatis,thesignatorypartiesvowedtoconcludethenegotiationsonISDSmechanismwithin2yearsafterthesigningoftheCAI.ChinaandtheEUhadalsospecificallyagreedthatsuchISDSmechanismwouldtakeintoaccountoftheISDSreformcurrentlycarriedoutbytheUnitedNationsCommissionforInternationalTradeLaw（“UNCITRAL”）.Inthisregard,whatkindofISDSmechanismthatwillbefinallyadoptedintheCAIisparticularlyworththeattention.

《中欧全面投资协定》旨在取代中国和欧盟其中26个成员国之间现有的双边投资条约，建立一个统一的制度性框架，其中涉及市场准入、透明度、公平竞争、劳工待遇、可持续发展等等方面。

然而，值得注意的是，《中欧全面投资协定》中关于投资者-东道国争端解决（Investor-StateDisputeSettlement，“ISDS”）机制方面没有具体规定，而是采取类似于中国与日本、韩国、澳大利亚、新西兰及东南亚国家联盟十国共十五方于2020年11月15日正式签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RegionalComprehensiveEconomicPartnership，“RCEP”）中的约定，即缔约方承诺在该协议签署后的2年内完成ISDS机制的谈判。

中欧双方在CAI中还特别承诺，该ISDS机制的设立将会考虑联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）组织下的ISDS改革（“ISDS改革”）方面获得的相关工作成果。

[2]如此一来，《中欧全面投资协定》最终将采取何种ISDS机制，就尤为值得关注与期待。

Inlightoftheabove,thisarticlewillfirstintroducetheISDSreformledbytheUNCITRALwithparticularattentionpaidonthereformsubmissionsbyChinaandtheEU,whichmayshedalightonthepossiblepositionstobeadoptedbyChinaandtheEUintheCAIwithrespecttoISDSmechanism.BasedontheaboveanalysistogetherwiththeconsensusandprogressachievedsofarintheISDSreform,thisarticlewillthenlookforwardtotheISDSmechanismthatmaybeeventuallyadoptedintheCAI. 

有鉴于此，本文将首先梳理UNCITRAL组织下的ISDS改革，并就其中欧盟与中国关于部分关键问题的立场进行简要分析，以期窥见双方在《中欧全面投资协定》项下ISDS条款的商定中可能倾向采取的立场。

最后，基于上述分析以及ISDS改革目前已取得的共识与阶段性进展，本文将对《中欧全面投资协定》可能最终呈现的ISDS机制进行展望。

1.ISDSReformledbytheUNCITRAL

UNCITRAL组织下的ISDS改革

Asanessentialpartofinternationalinvestmentdisputeresolution,ISDSmechanismhasnowbeenadoptedorincorporatedintomanyInternationalInvestmentAgreements（IIAs）.WhileISDSprovisionsininvestmenttreatiesmayvary,theynormallyhaveanarbitration-baseddisputesettlementmechanismwiththefollowingfeatures:

（i）theclaimant/investormaybringaclaimdirectlyagainstthehostState;（ii）thedisputeisresolvedbyanarbitraltribunalconstitutedadhocforthatparticulardispute;and（iii）bothpartiestothedispute,i.e.,theclaimant/investorandtherespondent/State,playanimportantroleintheappointmentandselectionofthearbitrators.ItisundeniablethattheISDSmechanismplaysacrucialpartintheprotectionandpromotionofinvestment.TheISDSmechanismempowerstheinvestortoprotecttheirinterestsagainsttheStatesinamoreactiveandfairerwaycomparedtothediplomaticprotectionprovidedbytheinvestors’owncountries.

作为国际投资争议解决机制中极为重要的一部分，ISDS机制已被大多数国际投资条约纳入。

虽然投资条约中ISDS条款各不相同，但它们通常都规定了基于仲裁的争议解决机制，并且具有以下特征：

1）投资者可直接针对东道国提出请求；2）投资者与东道国之间的争议由专为该争议组成的仲裁庭解决；3）争议双方，也即投资者和东道国，均有权利参与仲裁员的提名。

[3]不可否认的是，目前通行的ISDS机制在促进外商投资、保护投资者方面发挥了重要的作用。

通过ISDS机制，投资者将不再必须通过母国的外交保护去实现自己的投资利益，而可通过以提起仲裁这一更为主动、也更为平等的方式向东道国主张自己的权益。

However,inrecentyears,thedrawbacksofthecurrentISDSmechanismhavebecomeincreasinglypronounced,especiallythelackofconsistencyandcoherenceinthearbitralawards.Firstofall,thereisalackofcoherenceandconsistencyintheinvestmentprotectionstandards.Thecurrentinternationalinvestmenttreatyregimeisratherfragmented.MultilateralinvestmenttreatiesareratherrarewhilemostofinternationalinvestmenttreatiesareonlybilateralandinvestmentprotectionstandardsprovidedintheseBITsvarywidely.ThisproblemismagnifiedbythefactthatthelanguageofsomeBITs,especiallyofthoseearliertreaties,arerelativelyvagueandbroadly-defined,leavingarbitratorswithratherunrestricteddiscretionininterpretationandapplication.Secondly,thefactsthatISDScasesareheardbyarbitraltribunalsconstitutedadhocandthereisnostrictdoctrineofprecedentinarbitrationleadtothewidespreadconflictsinarbitralawards.Inpractice,differenttribunalssometimeshavedifferentconclusionsevenonthesamestandardsdrawnfromthesameinvestmenttreaty.Forexample,regardingthe“fairandjusttreatment”undertheNorthAmericanFreeTradeAgreement（NAFTA）,inS.D.Myers,Inc.v.Canadathetribunalheldthatthisprovisioncannotbereadinthevacuum,butshouldbeinterpretedwithreferencetootherinternationaltreaties,whileinMetalcladCorporationv.UnitedMexicanState,anothertribunaltooktheviewthattheso-called“fairandjusttreatment”shouldbeindependentofthecustominternationallawsandmeansthehostStateshouldprovideextrafairnessandjustnesstotheinvestors.Thirdly,theISDSarbitralawardsarenormallyfinalwithverylimitedappealandreviewmechanisms.Forexample,inanarbitrationcaseadministeredundertheConventionontheSettlementofInvestmentDisputesBetweenStatesandNationalsofOtherStates（“ICSID”）,theannulmentproceedingcanbebroughtunderArt.52oftheICSIDinextremelylimitedsituationsthatonlyrelatetotheproceduralaspects.TherestrictedaccesstoappealandreviewfurtherexacerbatestheconsistencyandcoherenceintheISDSarbitralawards.Besides,inrespectofthearbitrators,underthecurrentISDSmechanism,thereisnocodethatmayregulatethearbitrators’conductandnomechanismtoholdthemaccountableforanymisconduct,whichendangerstheimpartialityandindependencyofthearbitrators.Moreover,withrespecttotheproceduralmatters,ISDScasesmayinvolveincreasinglyhighcostsandlengthyproceedingsandetc,whichcauseunnecessaryburdenupontheparties,especiallyfromtheclaimant/investor’sperspective.TheseconcernsareallnegativelyaffectingthelegalityandeffectivenessoftheISDSmechanism.

但是近年来，目前通行的ISDS机制的问题日渐彰显，其中尤为突出的问题在于投资仲裁的结果严重缺乏一致性。

具体而言：

第一，在投资保护标准方面的不一致。

目前的国际投资条约体系呈现“碎片化”的特征，现有的大部分国际投资条约几乎都是各国之间签订的双边投资条约（BilateralInvestmentTreaty，“BIT”），而少见多边投资条约，而各BIT之间的具体条款规定不尽相同，由此在根源上导致了各国乃至各案之间的投资保护标准不同。

此外，很多投资条约，尤其是第一代投资条约，用语相对宽泛模糊，给予裁判者极大的解释空间，加剧了投资保护标准的不一致性。

第二，在仲裁庭方面，由于投资者与东道国之前的投资争议通常是由专为该争议组成的临时仲裁庭解决，仲裁庭也并无遵循先例的强制性义务，这就导致仲裁裁决结果容易相互冲突，甚至于不同仲裁庭会就相同投资条约中相同标准得出不同结论，[4]例如，对于《北美自由贸易协定》（NorthAmericanFreeTradeAgreement，NAFTA）下约定的“公正与公平待遇”的标准认定，在S.D.Myers,Inc.v.Canada案中，仲裁庭认为“公正与公平待遇”条款不能单独理解，应该参考其它国际条约，[5]而在MetalcladCorporationv.UnitedMexicanStates案中，仲裁庭认为“公正与公平待遇”条款应独立于习惯国际法解释，意味着东道国额外给予的公平公正待遇。

[6]第三，缺乏有效的复审或者上诉机制。

国际投资仲裁裁决具有终局性，在国际投资争端解决中心（ICSID）仲裁下，虽然当事人可以根据《解决国家与他国国民间投资争端公约》（ConventionontheSettlementofInvestmentDisputesBetweenStatesandNationalsofOtherStates，“《ICSID公约》”）第52条申请撤销裁决，但其所允许的裁决情形极为有限，通常都是与正当程序相关，对于实体问题的错误，则几乎求告无门。

[7]除仲裁结果缺乏一致性之外，在仲裁员方面，虽然在现有的ISDS机制下，仲裁员可由当事人双方指定，但由于缺乏硬性的仲裁员行为规范、监督与问责机制，仲裁员的独立性和公正性难以保障。

同时，在仲裁程序方面，投资者与国家间争议解决存在时间漫长、费用繁杂等等问题。

[8]这些都对ISDS体制的合法性和有效性造成了不小的冲击。

[9]

Againstthisbackdrop,theUNCITRALinitiatedtheISDSreformin2017,whichconsistsofathree-stagescheme,i.e.（i）toidentifyandconsiderconcernsregardingISDS;（ii）toconsiderwhetherreformisdesirableinlightofanyidentifiedconcerns;and（iii）ifthereformisdesirable,anyrelevantsolutionsshouldbeformulated.

正是在这样的背景下，UNCITRAL于2017年启动了对现有ISDS的改革工作，整体改革基于三步走的方案，也即：

首先，确定和审议有关ISDS改革的具体问题；其次，审查对已确定的具体问题进行改革是否可行；最后，提出具体可行的改革方案建议。

[10]

2.PositionsofChinaandEUontheISDSReformunderUNCITRAL

中国与欧盟在UNCITRAL组织下的ISDS改革中的立场

Accordingtothe2018ReportofWorkingGroupIII（Investor-StateDisputeSettlementReform）ontheworkofitsthirty-sixthsession,theidentifiedconcernsmainlycovertheinconsistencyofISDS,absenceofreviewmechanism,impartialityandindependenceofarbitrators,andthird-partyfunding.Regardingtheseconcerns,theEUpointsoutthattheidentifiedconcernsareintertwinedandsystemic,andaddressingsuchspecificconcernsinapiecemealapproachwouldleavesomeconcernsunaddressed.Thus,toaddresstheseconcerns,theEUproposesasystematicandholisticapproach,thatis,theestablishmentofMultilateralInvestmentCourt（MIC）whichisconsistentwiththenatureofinternationalinvestmenttreatyregime.

根据UNCITRAL于2018年发布的报告，目前各国就ISDS改革达成一致的具体问题包括：

ISDS机制具有不一致性，ISDS机制缺乏上诉机制，仲裁员的公正性与独立性，ISDS程序成本高，第三方资助等等。

[11]其中欧盟进一步指出，这些已确定的需要改革的具体问题是相互交织和系统性的，如果仅仅以零敲碎打的方式解决，难以彻底解决所有问题。

[12]对此，欧盟提出，应当着手建立与国际投资条约体系特征一致的“多边投资法院（MultilateralInvestmentCourt，MIC）”。

AccordingtothesubmissionoftheEUanditsmemberstates,theMultilateralInvestmentCourtfunctionsasfollows:

根据欧盟及其成员国提出的意见，多