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规划说明

第二部分规划说明

第一章规划修编的背景

第一节区域概况与发展趋势

一、区位背景与自然资源

奉化市位于浙江省东部沿海，宁波市区南面，介于北纬29°25′～29°47′、东经121°03′～121°46′之间。

东西长70.5公里，南北宽42公里，土地总面积1277.69平方公里。

东濒象山港、隔港与象山县相望，南连宁海县，西接新昌县、嵊州市，北交鄞州区。

省道甬临线、江拔线、浒溪线，甬台温高速公路，沿海国防公路穿越其间；剡江、县江、东江等河流贯东西南北，内河航线109公里，外海航线连我国沿海各港口；市区距宁波30公里，距宁波栎社国际机场15公里，水陆空交通便捷。

奉化市西部处于天台山脉与四明山脉交接地带，多高山峻岭，黄泥浆岗海拔976米，为境内最高峰；东北部地势平坦，河网纵横，属宁奉平原的一部分；西南多山地和河谷，沿海尚有小块狭长低平地带。

全市地貌构成大致为“六山一水三分田”。

本市有两大水系，源于四明山脉与天台山脉的溪流，汇集于奉化江的河流有县江、东江、剡江，称奉化江水系；源于莼湖地区天台山脉的小溪流，流入象山港的称象山港水系。

境内有土类6个，亚类13个，土属37个，土种61个。

以红壤、水稻土为主。

其中：

红壤土类面积116.13万亩，占土地总面积的66.6%，分布在海拔680米以下的低山丘陵，母质为硅铝酸盐占优势的原生矿物。

黄壤土类分布在海拔680米以上的山地，面积3.59万亩，占土地总面积的2.1%。

岩性土类分布在溪口镇西部低山，为钙质红紫砂土，呈紫色和紫红色，母质为石灰性紫红色砂质岩。

潮土土类，分布在谷口、河谷滩地，母质为河、湖、海相冲积、沉积物，也有山区近代洪积物。

盐土土类分布在海塘外围潮间带内为滨海盐土亚类，土种为涂粘土。

水稻土土类是经过长期的水耕熟化发育形成，其剖面有耕作层、犁底层、渗育层、潴育层、潜育层、母质层和腐泥层等。

本市地处中亚热带季风气候区，受太平洋季风影响，温暖湿润。

常年下雨日165天，雨量丰沛，年降水1455.9毫米，平均气温16.4℃。

二、社会经济背景

下辖锦屏街道、岳林街道、江口街道、西坞街道、萧王庙街道，溪口镇、莼湖镇、大堰镇、尚田镇、裘村镇、松岙镇（见图1）。

2005年末总人口（常住）57.00万人，外来人口7.12万人。

奉化市地处上海经济区的开放地带。

近几年来，国民经济持续、平稳、健康发展，科技、教育、卫生等各项社会事业加快发展，人民生活不断提高，综合实力和区域活力进一步增强。

2005年地区生产总值达到124.82亿元，按可比价格计算，比上年增长13.6%。

其中第一产业增加值12.25亿元，增长5.9%；第二产业增加值63.97亿元，增长13.4%；第三产业增加值48.60亿元，增长15.9%。

三次产业比重由上年10.1：

52.2：

37.7调整为9.8：

51.3：

38.9人均GDP达到2.61万元。

再次进入全国“双百强”县（市）行列，并入围全国中小城市综合实力百强。

2005年完成财政一般预算收入15.03亿元，比上年增长16.4％，其中地方财政收入7.12亿元，增长19.1％；财政一般预算支出11.29亿元，增长45.2％。

地方财政收入占GDP的比重为5.7％，按同口径计算，比上年提高0.3个百分点。

第二节土地利用现状和存在问题

一、土地利用现状结构与分布

依据第二次全国土地调查数据，经过规划基数转换，2005年奉化市土地总面积为127769.99公顷，其中农用地面积为110865.36公顷，占土地总面积的86.77%；建设用地面积为10569.46公顷，占土地总面积的8.27%；未利用地面积为6335.17公顷，占土地总面积的4.96%（见表G2）。

1、农用地

2005年农用地中，耕地面积为27294.10公顷，占土地总面积的21.36%；园地面积为8700.58公顷，占土地总面积的6.81%；林地面积为71290.33公顷，占土地总面积的55.80%；其他农用地面积为3581.50公顷，占土地总面积的2.80%。

2、建设用地

2005年建设用地中，城乡建设用地面积为7789.12公顷，占土地总面积的6.10%；交通水利用地面积为2180.71公顷，占土地总面积的1.71%；其它建设用地面积为599.50公顷，占土地总面积的0.47%。

城乡建设用地中，城市及建制镇用地面积4062.42公顷、农村集镇和村庄用地面积为3546.64公顷、采矿用地面积为169.98公顷、独立建设用地面积为10.07公顷，分别占土地总面积的3.18%、2.78%、0.13%和0.01%。

3、未利用地

2005年未利用地中，水域面积为2382.68公顷，占土地总面积的1.86%；滩涂沼泽面积为3443.40公顷，占土地总面积的2.69%；自然保留地面积为509.10公顷，占土地总面积的0.40%。

二、土地利用特点

1、山多地少，地形复杂。

奉化市的林地面积占土地总面积的比重达到56.05%，而海拔50米以下的平原仅占区域面积的15.6%，主要分布在河流和沟谷两岸，土地垦殖与生产生活空间受到限制。

2、伴随工业化和城市化进程的加速，城镇及工矿用地比重逐渐增大。

奉化市1996-2005年间，城镇建设用地的年均增长率高达2.78%，城镇建设用地的比重从1996年的4.67%上升到2005年的6.09%。

3、土地的农业利用程度较高。

2005年，全市的土地面积为127769.99公顷，未利用地为6335.17公顷，土地利用程度达到了95.04%。

农用地面积达110865.36公顷，占总用地面积的86.77%，土地的农用色彩明显。

三、土地利用中存在的问题

1、土地利用空间布局不尽合理。

目前，奉化市的工业用地有趋向集中的趋势，但其它土地利用类型之间存在较为明显的相互交叉现象，这削弱了土地利用的规模效益，降低了土地使用的效率。

2、建设用地供需矛盾突出。

奉化市正值城市化和工业化高速发展的阶段，各业各类用地需求旺盛。

随着耕地和生态环境保护目标的确定，奉化市的用地空间更加有限，土地资源供给将面临巨大的压力。

3、土地集约利用程度不高。

受长期以来形成的粗放型经济增长方式的惯性影响，土地集约利用水平不高，主要表现为：

农业用地利用效率普遍偏低，农村宅基地布点零散、“空心村”较多，建设用地存在土地闲置现象。

第三节现行规划实施情况

一、现行规划主要指标实施情况

（1）耕地保护目标

《奉化市土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称“现行规划”）确定全市2010年的耕地保有量目标为26213.02公顷。

土地利用变更调查数据显示，1997-2005年，新增各项建设用地占用耕地1450.07公顷，生态退耕和灾毁减少耕地1017.38公顷。

土地开发整理复垦补充耕地1962.10公顷，2005年末实有耕地面积27152.44公顷（含可调整），高于现行规划确定的耕地保有量目标。

（2）基本农田保护目标

现行规划确定奉化市基本农田面积不低于23067.00公顷，经过基本农田的调整和补划，2005年末全市实有基本农田面积仍保持24767.91公顷，基本农田保护目标得以实现。

（3）建设用地总规模

现行规划确定至2010年奉化市建设用地总量控制在8164.40公顷之内，其中：

城镇村及工矿用地面积为6589.89公顷；交通用地872.03公顷（扣除交通用地中的农村道路616.33公顷）；水利设施用地702.48公顷。

至2005年，全市建设用地总量已达到10566.71公顷，与上轮规划确定的2010年建设用地总量8164.40公顷相对照，已超出目标2402.31公顷，是规划目标的129.21%。

其中居民点及工矿用地规模超出规划目标1037.76.公顷；交通用地超出规划目标864.45公顷；水利设施用地超出规划目标482.69公顷。

这主要是因为规划实施的九年来奉化市经济强劲高速发展，城镇居住人口逐年膨胀，城镇化进程加快，固定资产投资不断扩大，重点能源和交通基础设施项目大量上马。

一方面城镇住房用地不断增加，另一方面由于城市及城镇的发展，公共设施等条件的改善和补充，以及旧城改造的周转，扩张非常明显，农居点在建设用地中占的比例最大，农民新建翻建住宅增多，而且标准提高，旧宅基地难以利用，一般都挤占耕地，致使村庄面积膨胀；交通事业发展迅速，交通建设用地增加较多。

（4）建设占用耕地指标

现行规划原下达的1997-2010年奉化市建设占用耕地指标为888.2公顷。

1997-2005年实际执行的建设用地占用耕地计划指标为1088.24公顷，占用折抵指标361.83公顷。

因此，到2005底，奉化市建设共占用耕地合计1450.07公顷，已超过规划建设占用耕地指标。

（5）土地开发整理补充耕地指标

现行规划确定全市补充耕地数量不少于1231.54公顷；1997-2005年全市通过土地整理和开发复垦，共增加耕地1962.10公顷，现行规划耕地补充目标已经超标完成。

奉化市各项规划控制目标的实施情况见表1。

表1奉化市现行规划主要控制指标实施情况表

单位：

公顷

指标类型

1997-2010年

规划控制目标

1997-2005年

规划实施情况

剩余指标

耕地保有量

26213.02

27152.44

—

基本农田保护面积

23067.00

24767.91

—

新增建设用地量

8164.40

9426.37

—

新增建设用地占用耕地

888.2

1450.07

—

土地开发整理补充耕地

1231.54

1962.10

—

二、现行规划实施的效果评价

实践表明，现行规划对推动经济社会的可持续发展，切实加强土地资源的宏观管理，增强人们按规划用地的观念，促进土地整理、耕地占补平衡、保护基本农田、土地集约利用等方面发挥了重要的作用，产生了较好的社会效果。

主要表现在以下几个方面：

（1）较好地满足了社会经济发展对土地的需求。

使本市的经济和社会有了稳步和较快的发展。

（2）法律赋予土地利用总体规划在土地管理工作中的重要地位，得到各级领导重视，增强了全社会的规划意识。

在管理者和用地者中形成了按规划管地、按规划用地的共识。

进一步加强了土地利用总体规划对土地管理的整体控制作用。

（3）加强了对耕地特别是对基本农田的保护。

首先在空间布局上，通过用途分区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；其次，规定了占用耕地和基本农田都必须实行“占一补一”，从根本上扭转了耕地无休止地减少的局面，实施了对耕地的数量保护和局部的质量保护。

（4）建设用地规模和范围得到一定程度控制。

尽管近几年建设占用耕地需求量猛增，大大突破规划确定的用地指标和范围。

但是，现行规划通过从上至下下达建设用地控制指标，图上划定建设用地规模控制红线，使建设用地被控制在圈定的规模范围内。

并且在实施土地利用总体规划过程中，统筹安排各类建设用地，对建设用地规模的扩大起到了一定的控制作用。

（5）确立了土地用途管制制度。

现行土地利用总体规划是我国确立了土地用途管制制度后的第一轮土地利用总体规划。

以前对乱占滥用土地尤其是耕地的行为，国土资源部门无从下手，规划实施后，每块土地都有规定的用途和相应的管制规则，不符合规划的用地不予批准，违反规划则要进行处罚，对微观土地利用行为有了具体的判断标准和管理手段，保证了国家关于土地利用的大政方针通过日常土地利用规划管理来具体落实。

三、现行规划实施管理中存在的主要问题

（1）建设用地空间布局不合理

现行规划采取将上级土地利用总体规划下达的新增建设用地控制指标，按人口和重点建设项目布局分解到各镇乡。

近几年各乡镇经济发展呈现出明显的不均衡性，发展慢的地方用地指标闲置，发展快的乡镇用地规划指标严重不足；大型工业项目选址或单独选址项目用地位置的不确定性，更是加剧了规划用地与实际用地在空间布局上的矛盾，使本来就紧张的建设用地指标没有得到充分使用，加剧了建设用地供需矛盾。

（2）土地利用空间布局管理缺乏弹性

现行规划以1／1万乡级规划为平台实施用途管制，各项建设必须符合规划确定的图斑土地用途，但项目建设时却存在诸多不确定因素：

一是现行规划编制时，许多乡镇尚未编制城镇规划，土地规划确定的城镇发展空间与实际用地需求不可避免出现偏差；二是特殊区域用地管制缺乏弹性，如各风景区需要建设的地块，在规划编制时难以确定；三是列入规划的交通、水利等基础设施项目，尤其是线型工程，在实施阶段，因方案优化导致实际用地与规划安排产生偏移。

由于以上原因，导致规划多次修改，削弱了规划的严肃性，影响了规划管理效率。

（3）规划与社会经济全面发展联系不紧密

现行规划起始年是1997年，土地利用总体规划是在非农建设大量占用耕地的背景下，实施贯彻中央11号文件，实施两个“冻结”政策前提条件下进行的，是以耕地总量不减少为战略目标的，整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护等都在围绕耕地数量做文章。

在耕地总量动态平衡的目标下，土地利用控制指标也就简单地化为了三项：

建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增耕地指标。

在这样的条件下，土地利用总体规划的用地平衡也相应地简单为耕地的增减平衡。

而实际面对的是经济全球化和入世的大背景，我国加入WTO后，市场对土地资源的配置开始发挥主导作用，社会经济的发展，对土地利用方面提出了一些新的要求，如改善土地生产条件，改善生态环境，促进城镇化发展，建设中心村等，现行规划对这些方面要求有所体现，但针对性不强，目标不够明确，措施不够具体，规划对土地利用的引导作用发挥不充分，对社会经济发展的促进作用未得到充分体现。

（4）规划的权威性还不够高

规划的强制性作用发挥不充分。

无论是从理论上还是从法律规定上，土地利用总体规划都应该对各行业相应的用地规划起控制作用，各行业的规划在土地利用上必须服从土地利用总体规划。

但实际上各部门在编制行业规划时（尤其是城镇总体规划、工业功能区规划），往往以发展目标不一致、统计口径不一致、基期数据不一致、规划期限不一致等各种缘由，自行确定土地利用规模和用地范围，使土地利用总体规划在一定程度上失去了对区域土地利用的总体控制权威，综合控制作用发挥不充分。

（5）生态建设理念未能在规划中体现

现行规划编制以严格控制建设用地规模和保护耕地为重点，对生态环境保护停留在环境治理和恢复的被动模式上，缺乏主动开展生态环境建设。

对于不同土地利用方式对环境的影响、不同环境敏感度分区的土地利用方式与强度等问题缺乏深入研究，在规划布局、分区管制上对生态环境的保护和治理缺少明确的控制内容和管制措施。

第四节规划编制的必要性

针对当前奉化市土地利用总体规划实施管理中的存在的问题，结合未来奉化市经济社会发展对土地利用的需求，从发挥土地宏观调控功能、服务地方经济发展的角度，奉化市进行土地利用总体规划修编显得十分紧迫：

一、优化土地利用空间布局的需要

目前奉化市土地利用管理中存在的最大矛盾是建设用地空间布局，特别是基本农田布局不合理。

近年来奉化市大力推进工业化和城镇化建设，土地扩张的趋势十分明显，而现行规划的城镇周边和热点发展区域基本农田遍布，不得不频繁的进行规划调整，大大限制了经济建设的用地保障能力。

二、调整规划目标的需要

近几年，奉化市国内生产总值平均每年以11.8%的速度增长，全市社会经济发展已经步入快车道。

奉化市“十二五”规划已经提出到2020年，生产总值年均增长10％以上、城市化水平达到73%以上，未来全市社会经济将保持良好的发展势头。

随着奉化市社会工业化、人口城市化、设施现代化的发展，建设用地需求将出现较大规模的增长，土地利用结构将出现较大的调整。

在这种情况下，对现行规划进行局部调整已难以满足未来土地利用的需求，必须站在为社会经济发展提供全面保障的角度，对现行规划的目标进行大的调整，为未来社会经济发展拓展土地利用的空间。

三、转变土地利用方式的需要

围绕转变经济增长方式、建设资源节约型和环境友好型社会的要求，奉化市要实现社会经济发展转型，必须通过土地利用总体规划修编，确立土地节约和集约利用目标，优化土地利用结构与布局，促进城镇用地增加与农村居民点用地减少相挂钩，实行土地利用方式的根本性转变，为奉化市未来社会经济发展提供土地保障。

四、适应乡镇体制改革的需要

规划实施以来，奉化市进行了乡镇体制改革，部分乡镇进行了合并，行政区划和城镇体系发生了变化，需要通过修编规划，合理调整城镇用地布局，促进城镇建设用地集约利用。

五、协调相关规划目标的需要

规划实施以来，奉化市已经编制或正在编制市域总体规划、城镇规划、交通建设规划、畜牧业规划、生态建设规划等，这些规划提出的土地利用需求，需要通过土地利用总体规划进行用地协调和控制。

六、适应城市发展的需要

随着奉化市经济社会发展速度不断加快，城市发展方向和发展规模发展即将发生显著变化，需要通过修编规划对城市范围用地结构进行调整和控制。

第二章规划编制的过程

第一节准备工作阶段

根据《关于全面开展新一轮土地利用总体规划修编准备工作的通知》（浙土资发〔2003〕34号）文件的统一部署，结合上级指导精神，奉化市召开了全市土地利用总体规划修编的专题会议，成立了以市长为组长的规划修编领导小组，由市国土资源局组成了规划修编工作小组，各部门确立了土地规划修编联络员，乡镇也相应地成立了领导小组和工作小组，选择浙江大学环境与资源学院作为技术协作单位，制订了规划修编工作方案和技术方案，正式启动土地利用总体规划的修编工作。

第二节资料收集阶段

2004年初，规划修编工作小组深入到奉化市各职能部门、乡镇和一些重点企业收集与规划密切相关的全市社会、经济、自然条件等现状资料；各职能部门的现状及专业规划；各乡（镇）现状及规划资料；经过多轮资料的收集、整理与核实，拥有完善、详实的基础资料，形成了土地规划基础资料汇编，建立了土地规划修编的基础资料平台。

第三节专题研究阶段

根据《关于印发<浙江省新一轮县级土地利用总体规划大纲编制技术要求>的通知》（浙土资办〔2004〕51号）文件，结合奉化市土地利用存在的突出问题和已有的工作基础，开展如下几个专题研究：

一、土地利用总体规划（1997-2010年）实施评价研究

以现行规划为评价对象，调查、分析奉化市经济社会的发展变化情况，明确土地利用与社会经济发展的关系；在“四查清、四对照”的基础上，评价现行规划目标和任务的实现程度；评价现行规划的实施措施的落实情况；评价规划实施效益；评价规划的社会影响情况；总结规划编制和实施的经验，分析存在的问题及原因，提出改进规划编制的建议，探索完善规划体系、规划内容、实施机制的措施和途径；对是否修编规划提出明确意见并阐明其理由。

二、奉化市耕地与基本农田保护研究

分析研究奉化市耕地和基本农田变化情况及其原因；合理确定生态退耕、农业结构调整的规划标准，预测建设占用耕地的数量，提出完善耕地占补平衡推进土地开发整理复垦的方案和措施；围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，提出规划修编的耕地和基本农田保护目标及政策建议。

三、奉化市节约和集约土地利用问题研究

按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，研究提出奉化市节约与集约用地的目标和措施建议。

重点是分析不同类型、不同区域土地的集约利用潜力，研究建立建设用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施；根据经济社会发展要求，分析集约用地水平提高的长期变化趋势。

四、奉化市城乡用地结构和布局研究

按照统筹安排城乡用地的原则，围绕严格控制城乡建设用地规模和优化结构、布局的目标，研究提出调控城乡建设用地规模、调整城乡用地结构和布局的目标和政策建议。

五、奉化市土地利用与区域协调发展研究

奉化市的土地利用既要考虑当地的实际情况，同时又要从整个宁波市的大区域范围出发，充分利用现有的各种资源，避免重复建设造成资源的浪费。

专题围绕促进区域合理分工协作和协调发展的要求，因地制宜地地研究并提出落实与区域经济、产业和人口发展战略相适应得土地利用战略目标和实施管理措施。

六、奉化市规划管理保障措施问题研究

针对前两轮总体规划编制与实施之间存在脱节，影响了规划的严肃性和权威性的问题，专题从制度建设、规划编制、规划监督、规划执法、规划审批、规划的宣传、规划管理等几个方面进行研究，提出保障规划实施切实可行的政策措施。

第四节大纲编制阶段

在对前期研究成果的总结分析基础上，结合《浙江省县级土地利用总体规划大纲审查办法》（浙土资办〔2005〕34号）的要求，编制完成了《奉化市土地利用总体规划大纲（2005-2020年）》（以下简称《大纲》）初稿。

《大纲》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻执行“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，按照全面建设小康社会、率先在全国实现现代化的目标，围绕奉化市经济社会发展战略，坚持可持续发展战略和土地基本国策，积极调控城乡发展建设用地，严格保护农用地特别是基本农田，加强生态环境建设与保护，统筹规划各类用地，实现土地资源的集约、高效利用和优化配置，保障经济社会持续、快速、健康发展。

明确了新一轮规划的指导思想及规划目标，利用最新的学术研究成果，通过细致的分析，对全市土地利用进行了初步的安排，提出了具有较强可操作性的实施措施。

同时对规划修编的方法、有效实施的机制提出了建设性意见。

第五节论证协调阶段

《大纲》初稿定稿以后，奉化市土地利用总体规划修编领导小组组织市主要领导、市直各单位负责人和各乡镇负责人召开了《大纲》论证会，听取党政领导、各部门、各乡镇的意见。

与相关部门就主要行业用地规划进行了多次协商，与各乡镇就规划主要指标分解进行了充分衔接和协调。

协作单位对于各部门、各乡镇及相关专家反馈的意见进行归纳总结，认真研究，科学分析，在此基础上对《大纲》征求意见稿进行了全面的修改完善，将修改后的成果提交市规划修编领导小组和办公室进行审查，根据审查意见进一步修改和完善，形成《奉化市土地利用总体规划大纲（2005-2020年）（送审稿）》，上报宁波市国土资源局评审通过后，再次进行修改完善，上报浙江省国土资源厅，于二〇〇八年八月八日通过省厅审查（浙土资厅函〔2008〕575号）。

第六节方案编制阶段

奉化市规划方案编制依据“从上至下指标控制、自下而上落实规划”的总体思路，在规划大纲的基础上，结合乡镇供需调查成果，编制初步规划方案。

规划方案立足全市，统筹考虑，通过主要指标分解引导、控制各乡镇用地规划。

奉化市国土资源局与协作单位组织有关人员开展乡镇规划图件上图工作，运用制图软件，把乡镇供需调查所得的草图转绘为电子图件，并采用计算机技术量算各类规划用途面积。

根据市级规划下达给各乡镇的主要控制指标，核查各乡镇规划图件上各类用地面积，适当地调整指标与规划图件，最终形成一套市级规划与乡镇规划相衔接、规划图件与规划数据相一致的成果。

第三章规划基数转换

第一节规划基数转换的必要性

国家要求新一轮土地利用总体规划修编采用第二次土地利用调查获得的土地利用现状数据，由于二调数据（2009年）和规划基期年（2005年）的时间不同，必须进行统一时点，将二调土地利用现状数据通过一定的逻辑处理转换到2005年。

第二节相关名词解释

一、土地利用现状数据

土地利用现状数据是指通过土地利用变更调查或全国第二次土地利用调查获得的土地利用现状数据。

二、土地利用规划分类

土地利用规划分类是指在土地利用总体规划编制中，根据规划管理的需要，对土地现状分类进行归并或细分形成的规划用地分类。

具体的分类体系以及与土地利用现状分类的对应关系请参见《浙江省土地利用总体规划基数审定办法》（浙土资办[2009]96号）中的内容。

三、规划基础数据

规划基础数据是指土地利用总体规划编制中，根据土地规划分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地的基础数据（简称“规划