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公务员制度资料整理
第1章导论
第一节公务员与公务员制度的涵义
一、学习公务员制度的意义
（一）学习公务员制度是构建完善的行政管理学科体系的内在要求。
（二）学习公务员制度是及时学习新法规，跟上时代发展的要求。
（三）学习公务员制度有利于大家认识社会，更好地参加社会实践。
二、公务员的涵义
（一）概念比较
1、文官（英国：
CivilServant）：
中央行政机关中非选举产生和非政治任命的常任官员，不包括政务官（首相、大臣、国务大臣、政务次官等）、企事业单位工作人员、地方自治机关人员和法官。
2、政府雇员（美国：
GovernmentEmployee）：
联邦行政机关中的所有工作人员统称“政府雇员”，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的其他文职人员。
3、公务员（法语：
Fonctionnaire）：
所有国家机关（包括立法、行政、司法三大系统）的工作人员以及公共企事业单位的所有人员，都划入公务员的范围，但区分为国家和地方公务员两种。
4、干部（社会主义国家）：
传统上把履行一定的公共职能，实行编制管理，其工资福利等费用由国家财政负担的社会群体称为国家干部。
严格意义上的、职务意义上的国家干部；也有身份意义上的国家干部；更有泛称的干部。
（二）公务员范围比较
大范围
中范围
小范围
受雇于国家，从事公共事务的人员
国家行政机关中的所有工作人员
国家行政机关中非选举产生和非政治任命的公职人员
法国、日本、科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚、乍得、黎巴嫩
美国、菲律宾、泰国、韩国
英国、印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚、加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非、澳大利亚、新西兰
问题：
美国总统奥巴马、法国总统萨科奇、英国首相布朗在他们国家是不是公务员？
一国公务员范围的变化：
中国。
《国家公务员暂行条例》：
国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
《公务员法》：
依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
（三）各国公务员的共同特征：
1、公务员是担任公职，从事公务活动的人员。
2、公务员职位实行编制管理。
3、公务员的工资福利等费用由国家财政负担。
（四）公务员的涵义：
公务员是指依法履行公职，实行编制管理，国家财政负担其工资福利的工作人员。
3、公务员制度的涵义
（1）“制度”的涵义
1、微观：
要求成员共同遵守的，按照一定程序办事的规程。
2、宏观：
在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。
3、旧指政治上的规模法度。
《汉书·元帝纪》：
汉家自有制度，本以霸王道杂之。
（二）公务员制度的涵义：
公务员制度是指近现代国家为了对公务员进行科学管理而建立并运行的一套法规体系。
1．公务员制度是一套法规体系。
2．建立公务员制度的目的是为了对公务员进行科学管理。
3．公务员制度是近现代国家的一种人事管理制度。
（三）公务员制度的三个层次：
1、操作层次：
作为人事管理体制或模式的公务员制度。
2、制度设计层次：
作为治理体制的公务员制度。
3、宪政选择层次：
作为符号或象征系统的公务员制度。
第2节公务员制度的制度形式、功能与意义
一、公务员制度的制度形式
制度形式主要表现为制度的部件和框架结构，即该制度由哪些部分构成和如何构成。
公务员制度是根据公务员管理的需要而设立的。
需要补充人员——录用制度
在某一职位上工作——职务与级别
公务员履行职责的情况要做出评价——考核
上一层次的职务有空缺——晋升
二、公务员制度的功能
公务员制度的功能是公务员制度运行产生的作用和结果。
（一）选拔配置功能
（二）更新功能
（三）监控功能
（四）保障功能
（五）开发功能
（六）激励功能
传统的人事管理强调的是选拔配置功能、更新功能、监控功能。
近年来，随着社会的发展进步和人力资源管理模式的兴起，保障功能、激励功能、开发功能越来越受到重视。
公务员制度中的各项具体制度分别承载不同的功能。
但是，某一项具体制度与某一功能不是单一的对应关系。
职务升降制度：
选拔配置功能之外、开发和激励功能。
更新功能：
录用、交流、公开选拔、辞职辞退、退休。
二、公务员制度的重大意义
（一）有利于国家政治和行政秩序的长期稳定。
（二）有利于防止和避免政府的吏治腐败。
（三）有利于政府机关选用优秀人才和促进社会公平。
（四）有利于政府提高管理水平和工作效率。
（五）有利于政府为社会提供规范化的公共服务。
第二章西方国家公务员制度的产生与发展
第一节西方国家公务员制度产生的历史条件
一、工业革命的爆发和工业经济的发展为西方国家公务员制度的产生奠定了经济基础。
（一）经济总量迅速发展。
（二）社会结构发生巨大变化，社会矛盾爆发。
（三）政府职能、政府规模日益扩大。
二、政治理论、行政理论的发展为西方国家公务员制度的产生奠定了思想基础。
（一）政治理论：
社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论。
（二）行政理论：
威尔逊、古德诺。
三、中国科举制为西方国家公务员制度的产生提供了借鉴。
科举制是关于官员管理的一套体系。
美国人事管理总署署长的讲话。
四、政治改革的现实需要是西方国家公务员制度产生的直接因素。
资产阶级革命
政党政治
封建恩赐官职
卖官鬻爵
政党分肥
第2节西方典型国家公务员制度的演进
一、英国
（一）具体背景
19世纪初，经济繁荣，政治腐败，法制混乱。
19世纪20－30年代，工业资产阶级联合无产阶级，形成激进主义运动，开始政治改革。
（二）建立过程：
标志：
职务常任、考试录用、法律法规
1805，财政部双重官制：
政务次官、常务次官。
1830年以后，其他各部推行双重官制。
19世纪初，东印度公司公司赫尔利伯略行政管理学校。
1833，议会法案：
公开考试，择优录用。
1853，东印度公司特许状期满，《麦考莱报告》：
公开考试，择优录用。
1854，《关于重组英国文官的报告》（《诺斯科特－屈维廉报告》）：
政府设立文官考试委员会、择优录用、建立职位分类系统、依据才干晋升、政治中立。
议会未通过。
1854.10，英俄克里米亚战争失利。
1855.5.21，帕麦斯顿内阁颁布《关于录用国王政府文官的枢密院令》：
成立不受党派干涉，独立主持文官招生考试的3人文官事务委员会。
1859，议会颁布《文官退休法》明确了文官的范围。
1870，枢密院法令再次确认文官的公开竞考择优录取原则。
这一法令标志着英国现代文官制度的初步建立。
1883，《年金法》：
文官工资制度。
1920，文官职位分类法。
1930，增加口试。
二、美国
绅士政府时期：
华盛顿——亚当斯（第六任）。
政党分肥：
杰克逊（1829－1833）：
“战利品应属于政治上的胜利者”。
哈里森（1841）：
肺炎累死。
林肯（1861－1865）：
撤换90％官员，没有救火时间。
加菲尔德（1881）：
被刺杀。
1853、1855：
两个改革官制法案：
全国考试委员会、择优录用、分类管理。
1871：
三人文官委员会
1876：
海关、税务、内政实行公开考选。
1882，阿瑟总统着手全面改革公务员制度。
1883，《文官制度法案》（《彭德尔顿法》）标志着美国公务员制度的建立
《彭德尔顿法》确立的美国公务员制度的重要原则：
功绩竞考、职务常任、政治中立。
公务员数量的扩大：
19世纪末10.5％，20世纪初46％，1945年85％，1970年代90％以上。
1920，《文官退休法》
1923，《职位分类法》
1939，《哈奇法案》：
对职业保障、职位常任、政治中立做重要补充修改。
1945，《联邦政府雇员工资法条例》。
3、德国
1713（腓特烈一世）
1737（腓特烈一世）
1743（腓特烈大帝）
1770（腓特烈大帝）
法官、律师、书记官公开考试，择优录用。
扩大竞考范围，行政与司法官员必须竟考。
官员应具备大学学历，实习一年，考核录用。
高级官员必须大学毕业，经笔试、口试录用。
1794
（弗朗茨二世）
俾斯麦
（1862－1890）
1919
（魏玛共和国）
1933
（希特勒）
1953
（联邦德国）
《关于国家官员的权利与义务》，进一步规范官员任用制度。
三次改革官员任用制度，公开竞考和培训制度更加完善。
《魏玛宪法》
《文官任用法》：
种族歧视、政治歧视、扩大公务员范围。
《联邦公务员法》、《联邦政府工资法》
四、法国
大革命前
大革命期间
第一帝国
1853、1859
封建恩赐制、卖官鬻爵
选举制、任命制
官职恩赐与任命制，1809，公务员登记薪俸制；1910，行政学院
《官员退休法》
1905
1913
二战
战后
《政府官员处分条例》
《政府官员调配法》
维希卖国政府使官员队伍声名狼藉。
借鉴英美，建立公务员制度。
5、日本
明治维新初期
1871
岩仓初考察英国
1881
伊藤博文考察德国
1885
伊藤博文任首相
1887
恩赐制、世袭制
明治政府准备改革官职任用制度
明治政府决定引进德国吏治经验
仿照德国《关于国家官员的权利与义务》，制定《官吏纲要》
《文官考试试补及见习规则》：
划分了高级官员与普通官员
1893
1895
1899
1913
1946
《文官任用令》：
竞考公平思想强化
第一次全国范围的高等文官考试
文官三令：
《文官任用令》、《文官资格保障令》、《文官惩戒令》，雏形
政务官与事务官分离
美军占领当局：
《政治整肃令》、《开除公职令》。
建立现代公务员制度。
第3节西方国家公务员制度的指导原则
一、法治化原则
（一）对公务员的管理要依法进行。
（二）公务员的职务行为要依法进行，对法律负责。
（三）有关公务员的规定及其修订，要依法进行。
二、政治中立原则
常任公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动，不与政务官共进退。
三、政事分开原则
政务官和事务官在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面实行区别管理。
四、职务常任原则
公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职和辞退，可以长期任职。
五、功绩制原则
六、强调公务员的职业道德
补充：
二战以来公务员制度的改革
两大阶段：
70年代
与政治改革相一致
具体公务员制度的改革
第3章中国古代公务员制度
第1节中国古代选官的理论
两个方面：
一是用什么样的人；二是如何用人。
一、“尊贤”、“用贤”的德行观
“贤”在儒家学说中，被视为人的崇高德行的标志。
“贤”的标准：
“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；国人皆曰贤，然后察之，其贤焉，然后用之”。
（孟子）
“为公”是“贤”的具体体现，做官的首要条件是要能“辨别公私二字”。
“事君者果能以公胜私，于治天下何难？
若挟其私心，则天下必不能治”。
（康熙）
君主将“尊贤”、“用贤”作为选择人才的最高标准。
孟子：
“不用贤则亡”。
吕不韦：
“身定国安天下治，必贤人”。
唐太宗：
“为政之要，惟在得人，用非其人，必难致治”。
“能安天下者，惟在用得贤才”。
五次下“求贤举人诏”，要求和奖励大臣举贤。
举贤必须退不肖：
“举贤退不肖，正百官也，二者不可偏废”，“如举贤而不能退不肖，则贤者不知其所勉，而不肖不知其所惩，终非劝众之道，惟黜不肖之员，则众人方知所戒，俱勉为好官矣”。
2、唯才是用的人才观
“才”即才能，能力。
曹操提出“唯才是举”，认为在丧乱之际，功业成败的关键在于人才，在于人才为己所用。
不看出身，看能力。
不看过去，看现在和将来。
曹操：
即使是那些“负侮辱之名，见笑之行，或不仁不孝”等为道德所不容的人，只要他们有“治国用兵之术”，亦可举进而重用。
不念旧恶，重用原来敌对阵营的人。
曹操用贾诩。
“外举不避嫌”，“内举不避亲”：
唐太宗用长孙无忌。
大胆启用新人：
王安石
三、知人善任的用人观
用人要先知人，知人才能使各类人才各展其才。
刘邵，字孔才，广平邯郸（今河北邯郸）人，约生于汉灵帝光和年间（180年左右），约卒于正始十六年（245年）。
所著《人物志》是古代人才学的集大成之作。
刘邵：
“人才不同，能各有异”，12类人才。
清节家，道德高尚，道德高尚，堪为师表，可以掌管教育；雄杰，胆略过人，威猛雄豪，可以委以将帅之任；国体是辅弼之材，可参议大政，作为君主的宰相。
唐太宗：
没有全才，关键用人要各尽其才，“用人如器，各取所长”。
房谋杜断。
仅“善任”是不够的，还必须为“尽其才”创造条件：
用人不疑，用人以专。
“为君不易，为臣极难”。
唐太宗将人君的“推心待士”作为驱驾英才的重要条件，“为人君者，驱驾英才，推心待士”。
第2节中国古代官员的选拔制度和等级制度
一、中国古代官员制度的历史分期与两大官员制度
《朝代歌》（人教版）
夏商与西周，东周分两段，春秋和战国，一统秦两汉，三分魏蜀吴，二晋前后沿，
南北朝并立，隋唐五代传，宋元明清后，皇朝至此完。
（一）历史分期：
先秦—秦汉魏晋南北朝－隋唐五代宋－明清—夏辽金元
先秦
秦汉魏晋南北朝
隋唐五代宋
明清
夏辽金元
萌芽和初步发展时期
形成并不断完善时期
高度发达时期
衰落时期
少数民族政权
（二）两大官员制度：
世卿世禄制和封建官僚制（主要）
世卿世禄制也称世官制，是夏、商、西周时期居于主导地位的官员制度。
西周进入鼎盛时期，与分封制、宗法制（嫡长子继承制）相结合。
封建官僚制是战国以后中国古代封建社会的官员制度，科举制是其典型。
两大官员制度的分期：
春秋战国时期（生产力的发展和各国斗争的需要）
两大官员制度的区别：
1.君臣关系不同：
世卿世禄制是君主与贵族的关系；封建官僚制是主仆关系，交易关系。
2.官员获取报酬的方式不同：
世卿世禄制：
土地。
封建官僚制：
实物和货币。
3.官职任用条件和方式不同：
世卿世禄制：
出身（主要）。
封建官僚制：
才学（主要）。
二、中国古代官员选拔制度
官员选拔的原则：
德才兼备。
官员选拔的依据：
出身和才学。
历史过程：
从重出身到重才学。
（一）夏商西周的官员选拔制度：
世卿世禄制，各选各的（主要）。
国子、贡士。
（二）春秋战国：
世卿世禄制衰落，新的选官制度开始出现。
荐举、学校、游说自荐、招贤、军功、任子、吏胥等方式。
（三）秦汉魏晋南北朝：
察举、考试、荐举、辟署、征召、军功、纳赀、任子、计吏、上书、博士子弟和国子、技艺。
1.察举：
东汉民谣：
举茂才，不知书；察孝廉，父别居；寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡。
2.九品中正制：
一时的作用和后来的“上品无寒门，下品无势族”，“公门有公，卿门有卿”，成为巩固门阀政治，阻碍寒素人才入仕的工具。
（四）隋唐五代宋以后：
科举为主。
科举制度：
始于隋代，唐宋完善，明清保守衰落。
科举与中国教育发展：
促进了私学和官学发展，形成了中国地主阶级、官僚、学者三位一体的超稳定体制。
其他方式：
荫恩、从军、荐举、捐纳等。
科举：
分科选拔人才。
隋炀帝设进士科。
唐代：
贡举和制举两种。
贡举由礼部主持，有进士、五经、明经、明法、明册。
武则天开武举，兵部主持。
制举由皇帝临时下召设定科目，不定期举行。
唐宋科举的完善：
考试的组织、管理更加严格：
糊名、誊录、锁院。
不准官员推荐考生，官员
子弟复试。
扩大录取名额，减少门第限制。
明清考试更规范。
八股文与科举制的衰落。
三、中国古代官员的等级制度
等级的标志：
身份、俸禄、职位
重身份、轻职位
由合一到分离
（一）先秦：
分封制，等级表现为爵命。
三代实行分封制下的世禄制；春秋以来所封之君仅食租税。
（二）秦汉魏晋南北朝：
四个序列：
官秩品、官爵位、官班阶、官职位。
俸禄形式：
粮食、布匹等实物。
差距大。
（三）隋唐五代宋以后：
等级已经自成体系，与实际工作联系不大。
体系：
文武散官、勋官、爵位、赐、阶、位、品、检校、封君、号等。
俸禄形式：
宋代以后：
货币为主。
第3节中国古代官员的其他管理制度
1、中国古代官员任用制度
（一）先秦：
选拔任用基本不分。
（二）秦汉魏晋南北朝：
选拔任用开始分开。
1.任用方式：
候补之类：
待诏、郎选、听选。
试用之类：
行、守、试、假、权。
试用期1－3年。
拜授之类：
拜授、遗诏。
兼领之类：
兼、行、权、判、带、领、录、护、典、都、督、掌、监等。
参知之类：
参、知、平、议。
2.任用权限：
高级官员、中级官员、低级官员。
西汉：
丞相、御史主管。
东汉：
尚书台主管。
魏晋南北朝：
吏部主管。
3.任用限制：
秦汉以来：
重农抑商。
东汉：
籍贯、亲属限制。
魏晋南北朝：
限制寒族为高官，民族限制。
（三）隋唐五代宋以后：
唐代：
任用标准：
身言书判
隋代：
任用权限收归中央。
任用方式：
增加了检校、差遣。
二、中国古代官员考课奖惩制度
（一）先秦：
三代几乎没有正常的考课奖惩制度。
春秋战国时期有些诸侯国开始探索考课奖惩。
（二）秦汉魏晋南北朝：
逐渐形成经常的考课奖惩制度。
秦汉：
一年一小考，三年一大考。
既有统一标准，又有根据不同职务设置的标准。
统一标准：
清正、治行、勤谨、廉能。
考课项目：
户口垦田、财政收支、社会治安、属吏治状。
奖励等次：
口头褒奖、行文嘉奖、增加俸禄、赏赐黄金、提升职务、赐爵封侯。
惩戒等次：
申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死、诛连家族。
（三）隋唐五代宋以后
考课和任期相结合，大考和小考相结合。
考课标准：
四善二十七最。
四善：
德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。
二十七最：
三、中国古代官员的致仕制度
致仕即退休。
致仕制度不严格。
四、夏辽金元时期的吏员升职现象
“吏”的两种含义
一官二吏三僧四道五医六工七猎八民九儒十丐。
第4章当代中国公务员制度的建立与发展
1、当代中国公务员制度建立的历史背景
（一）以市场为取向的经济体制改革是实行公务员制度的根本原因
中国为什么选择了市场经济？
1.国内计划经济的弊端
2.苏联、东欧计划经济的效果与中国的认识
3.20世纪50年代以来资本主义国家、特别是周边国家的迅速发展
4.领导人的经历及其对社会主义与市场经济关系的思考
5.中国渐进式改革的经验
（二）改革开放为中国建立公务员制度提供了有利的环境和条件
20世纪70年代末以来中国选派出国人员和留学生的增多
政治学、行政管理学、领导科学、人事科学等学科的发展
（3）干部人事制度改革的要求是实行公务员制度的直接原因
传统干部制度的两大问题与四大弊端
两大问题：
1.年轻优秀的人才难以脱颖而出：
干部老化严重，文化水平低
2.用人问题上的不正之风难以避免：
人事制度和人事立法极不完善
四大弊端：
1.“国家干部”概念过于笼统，缺乏科学分类。
1983年，干部2000多万，专业技术人员900多万，行政干部380多万。
2.管理权限过分集中，管人和管事相脱节。
管理权限过分集中于上级党委，使得政府和用人单位缺乏用人自主权。
3.管理方式陈旧单一，阻碍了人才的成长和合理使用。
进口：
社会招收，高校毕业生和军转干部统包。
出口：
路子窄，离休、退休、辞职辞退制度不完善。
培训、调配、考核、奖惩、任免、升降、工资、福利等制度不完善。
4.管理制度不健全，用人缺乏法制。
没有干部管理的总法规，单项法规也不健全。
二、中国公务员制度的建立过程
（一）酝酿阶段（1978.12－1983）：
国家领导人的思考和学术界的探索。
邓小平：
《解放思想，实事求是，团结一致向前看》（1978.12）；《党和国家领导制度的改革》（1980）
学者和实际工作者的思考。
（二）《国家公务员暂行条例》起草及试点阶段（1984－1993）
1984：
组织起草
1985.1《国家机关工作人员法》
1986.10《国家行政机关工作人员条例》
1987《国家公务员暂行条例》、十三大
1988国家人事部成立
1989统计、税务、海关、审计、环保、建材试点
1990哈尔滨、深圳试点，一些省市区单项法规试点
1992十四大“尽快推行国家公务员制度”。
1993.4.24国务院第二次常务会议通过
1993.8.14国务院第125号令形式发布
1993.10.1实施
（三）从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》
1993.10.1－1998：
过度时期：
1993年的“三定”（定机构、定职责、定编制）与原行政人员的过渡
党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关、群团机关工作人员的参照管理
2000.8中组部、人事部着手研究起草公务员法。
2001.12中组部、人事部向中央报送《关于制定公务员法有关问题的请示》
2001.12.27政治局常委会讨论通过请示
2002－2004年初形成《公务员法》（草案送审稿）。
2004.3人事部报国务院审批，法制办征求各方意见，修改，形成《公务员法》（草案），向全国人大内司委、法律委和人大常委会法工委作了汇报。
之后（2004）经国务院第71次常务会议讨论通过，提请全国人大常委会讨论
2005.4.27全国人大常委会讨论通过，第35号主席令颁布，规定自2006.1.1起实行
（4）《公务员法》实行以来
国务院工作部门面试考官资格管理暂行细则
国家公务员录用面试暂行办法
“十一五”行政机关公务员培训纲要
国家公务员通用能力标准框架
行政机关公务员处分条例
违反土地管理规定行为处分办法
关于违反信访工作纪律处分暂行规定
公务员申诉规定（试行）
统计违法违纪行为处分规定
公务员职务任免与职务升降规定（试行）
公务员调任规定（试行）
新录用公务员任职定级规定
公务员考核规定（试行）
公务员培训规定（试行）
公务员奖励规定（试行）
中华人民共和国公务员法
公务员录用体检通用标准（试行）
3、公务员制度的基本内容
第五章公务员的条件、义务与权利
第1节当代中国公务员的范围与公务员制度的基本原则
一、公务员范围的变化及其立法争论
（一）范围变化：
《暂行条例》：
行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
《公务员法》：
1.中国共产党各级委员会、纪律检查委员会机关的工作人员；
2.县级以上地方各级人大常委会机关的工作人员；
3.行政机关的工作人员；
4.政协机关的工作人员；
5.审判机关的工作人员；
6.检察机关的工作人员；
7.民主党派机关的工作人员。
（二）关于公务员范围的立法争论
《暂行条例》颁布之后的参照机关：
党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关、群团机关。
立法中的三种意见：
1.国务院：
第二条的内容
2.人大常委会的一种意见：
不把党的机关、政协机关、民主党派机关、法官、检察官纳入公务员范围。
3.人大常委会另一种意见：
范围应再扩大，把军官和教师纳入公务员范围。
人民团体、群众团体的参照管理问题。
2、确定现行公务员范围的依据
公务员法的规定：
（一）这一规定符合我国政治制度等基本国情与依法治国的要求。
（二）这一规定符合我国干部人事管理的实践。
（三）这一规定参照了国际惯例。
职能标准、编制标准、经费标准。
三、我
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