全球金融改革视角下的单一监管者模式四.docx
《全球金融改革视角下的单一监管者模式四.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《全球金融改革视角下的单一监管者模式四.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
全球金融改革视角下的单一监管者模式四
全球金融改革视角下的单一监管者模式四
人们所声称的单一监管体制的好处是否成立多少有些可疑，而这样一个体制的危险则是清晰可见的。
单一监管者可能没有清晰界定的目标，或者监管目标相互冲突，例如市场行为监管和审慎性监管之间的内在冲突。
这种局面可能导致丧失负责性，因为没有统一的行为标准;在目标真的发生冲突时还会导致监管者的混乱，并造成监管无效。
缺乏清晰的目标还可能导致一些评论者所说的“任务爬行”（missioncreep），即监管者负责监管的活动比最初设想的更多，以致变成一个失去焦点和效率、运转不灵的官僚机构。
单一体制的另一个潜在危险是道德风险。
一些评论者担心，非银行金融机构的债权人可能会认为他们对非银行金融机构的信用敞口（exposure）是在国家担保的范围之内，就像银行的债权人一样，从而导致他们作出轻率的授信决定。
更重要的是，金融机构和投资者可能会仅仅因为单一监管者的存在就相信整个产业处于良好管控之中。
结果是，投资者可能会降低注意力，不去关注他们的钱投到了哪里、在被如何使用;金融机构的经理们也可能因为虚假的安全感而放松其自己的审慎性风险评估。
监管合并的另一个危险是可信度跨部门传染的威胁。
这是指如果一个部门遭遇到监管失败或丑闻（如英国的公平人寿事件），公众可能会认为其他两个部门也没有受到有效监管。
单一监管模式最突出的危险也许是其导致的“团体思维”（group-think），即监管者将主要的注意力和监管资源投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务。
“团体思维”将使得监管者忽视其他的机构或业务，后者的风险当前虽然不那么明显，但若听之任之也会酝酿成熟。
可以说，在功能性监管体制下这些风险更小甚至不存在。
专门监管者通常具有界定清晰和无冲突的目标。
至于道德风险问题，功能性体制减少了关于公共安全网到何处为止的潜在混乱。
这降低了非银行金融机构债权人错误认为其信用敞口处于国家担保范围之内的风险，而单一监管者的存在本身就会造成虚假安全感的风险显然也没有了。
可信度跨部门传染的风险也降低了。
一个部门监管者的失败并不必然削弱公众对其他两个部门监管者的信心。
在功能性体制下，不同监管者集中致力于金融产业的不同部门这一事实，大大降低了对某些机构和业务监控不足甚至忽视的风险;在单一监管模式下，如果监管者运用“团体思维”，可能会出现这种情况。
除了降低或消除上述与单一监管体制相联系的风险以外，功能性监管体制的优越性还可能表现在更大的安全性和稳健性。
原因很简单：
一个给定金融机构受到多个监管者的监督，而三个监管者都忽视金融系统的某个潜在或现存威胁的可能性比一个机构更小。
还有，工作有焦点和尽责的监管者可以帮助特定金融产业更具竞争性的发展。
2.FSA模式
英国在金融市场监管方面似乎采取了一种混合方式。
设有单一监管者的其他国家尝试通过设定适用于所有种类的金融机构和活动的通行标准来合并监管。
但是，FSA（尽管有全面的《手册》，但它更像是一个分项列表，而不是一套单一规则）却为不同类型的机构设定了不同的审慎性标准，为不同的业务活动设定了不同的行为规则。
FSA的内部结构也明显反映了传统的部门疆界。
因此，人们可以主张FSA并不是真的单一监管者，而是一个“伞形”组织，其下有三个功能性监管者在运作。
这样的安排似乎抵销了单一监管的很多优势，因为金融集团将要应付不同的监管者和监管标准。
这将产生那些同功能性体制的固有缺陷相同的问题，包括监管重叠、规则冲突以及金融机构或产品从监管空隙中遗漏的可能。
一些评论者已经指出，如果在内部机构之间缺乏沟通和协调，伞形监管者可能无法非常有效的解决这些问题。
作为对这些批评的回应，FSA假定在伞形监管者之下，沟通和协调问题并不像功能性监管体制下那么严重，因为在后者之下各个单独的监管者有着不同的文化和决策结构。
这个论断明显存在的问题是，不能担保同样的情况不会出现在伞形监管者之下，因为其员工是来自有着不同文化和决策结构的监管组织。
而且，只要他们是在FSA不同部门中相对隔绝的工作，就不能担保这些区别会消逝。
FSA似乎相信共同管理能够成功解决这些问题，但是这种认为共同管理可以促进沟通和信息共享的看法因为近来FSA对公平人寿事件的处理失当而受到质疑。
事实上，被引述的监管失败基本原因之一，就是内部沟通不善。
也许是为了回应伞形监管模式的众多批评者，FSA新设了“复合集团部”，专事金融集团的监管。
这一部门/群体大致是要汇集银行业、证券业和保险业的监管人员，从FSA下属的不同子机构处获取信息并进行协调，以便更好的监管跨部门金融机构。
据一位FSA要员的说法，这一部门将在事实上扮演牵头监管者的角色。
这似乎非常古怪，因为FSA最初似乎认为，将所有监管机构放在一个屋顶下可就可以解决与功能性监管体制相联系的沟通和协调问题，而牵头监管者正是后者所经常使用的。
如果真是如此，人们可能会质疑，在这样一个单一体制下为什么还需要牵头监管者。
新部门的设立还产生了其他问题。
例如，由四个部门监管金融集团，沟通和协调问题会比三个部门时更少吗?
换言之，增加第四个部门能够解决诸如监管重叠、标准冲突和势力范围纷争这些与功能性体制相联系的问题吗?
或者它将成为这些问题的又一个来源?
再者，单一监管者的设立是为了简化监管过程，产生规模和范围经济效应，进而显著节约监管成本。
人们可能会质疑，增加第四个监管部门，同多达三个其他监管部门分享对金融机构的管辖权，如何能够简化监管或节约成本。
这一新举措的预设前提是，将三个不同监管机构置于同一个屋顶下，再增加第四个机构来协调它们的活动，这样的体制在效率和有效性方面多少会比牵头监管者下的功能性体制更优越。
这个前提并不太有说服力，似乎并未经过决策者的深思熟虑。
即使FSA内部的不同监管群体能够协调其活动，像单一监管者那样行动一致和连贯，对于金融服务产业而言也未必有益。
这意味着同一个监管机构将既负责市场行为监管也负责审慎性监管。
许多评论者都已反对建立这样一个体制，因为这两类监管的目标和手段大不相同，并且其目标经常发生冲突。
如前所述，其他评论者已经注意到，把实现那些倾向于相互冲突的法定/监管目标的职责置于同一个监管者的管辖范围内，可能导致丧失负责性、在目标果真发生冲突时的混乱以及透明度降低。
FSA对此的回答是，审慎性监管和市场行为监管并非真的那么不同，因为确保企业高管层建立充分的内控机制和合规文化对于两类监管而言都是基础。
这一争辩完全不得要领。
即使防止金融机构从事不当市场行为的内控机制已经建立，显然也不能担保该机构不会这样做。
如果一家银行在证券业务过程中从事了某种不当市场行为会怎么样呢?
FSA是应该给予严厉处罚以阻吓其将来再度越界，即使这种处罚会危及该机构的安全性和稳健性也在所不惜，还是进行宽大处理以保护该机构，并向其他金融机构传递讯息：
从事这种行为的后果不会严重到危及行为者财务状况的程度?
FSA并未直接回应这一特殊问题。
但是，它的确承认，监管目标之间会不时发生冲突，而在单一机构内部比在多个机构之间更有利于解决冲突。
FSA上述观点的唯一理由是，单一机构在处理这个问题时会比多个机构更有效率。
但是，这个理由同样是基于一个可疑的断言，即单一监管体制比多机构功能性体制更有效率。
除了上述目标冲突难题外，FSA还面临创设单一监管者所产生的其他很多问题，包括道德风险增大、可信度传染和“任务爬行”。
关于后者，可以说FSA已经开始走上这条路，因为其现在有权管辖按揭业务，并负责促进金融产业内竞争，两者都不在其最初的职责范围内。
但是，FSA的监管方法相比纯粹的单一监管者模式至少有一个优势。
该优势源于其内部结构反映了传统的机构界限这一事实。
如果在监管伞下活动的以金融部门为基础的FSA各监管群体继续互相保持某种形式的独立性，那么就能在一定程度上形成多双眼睛监督金融产业的局面。
人们可能会假定，这样一个体制除了比单一监管者模式提供更好的监督，还可以防止监管组织使用“团体思维”;后者是与创设单一监管者相联系的所有风险中最危险的。
然而，按照FSA的看法，事情并不会如此。
FSA已经声明，“一个至关重要的元素……是建立基于风险的监管的单一体制，在这个体制下监管资源将投向那些构成最大风险的企业和业务领域”。
这样看来，他们并不试图减小这一风险，而是作为一个政策目标予以笑纳。
3.单一模式和FSA模式在新兴市场
很多赞成单一监管的人相信这是新兴市场的理想模式。
他们相信，对于新兴市场而言，监管弹性非常重要。
因为新近实现经济自由化的国家常常经历急速的产业变化过程，其中可能包括一些非银行中介机构的增长;这可以给金融部门的稳健性造成重大威胁。
因此，统一监管机构的主要好处就在于，通过扩展其监管管辖权而具有足够的行动范围和能力，能够快速应对这些变化。
单一体制的反对者肯定会辩称，通过增进监管者之间的协调和沟通同样可以实现这一目标。
但是，这种方法在墨西哥的尝试明显未获成功，因为证券和银行监管机构后来合并了。
单一体制的赞成者还认为，建立单一监管机构带来的规模和范围经济效应能够使资本、人力和管理能力等资源的使用更有效率，这些资源在许多新兴市场国家是相对稀缺的。
尽管上述两点理由似乎有说服力，但都存在很大问题。
首先，为了在单一监管体制内产生重大的规模和范围经济效应，必须真正合并所有的监管职能，而不只是将三个不同的监管机构放在同一个屋顶下。
许多采用单一体制的国家并未做到这一点。
尽管许多国家声称已经对银行和证券监管实现了重大合并，但它们在合并银行和保险监管方面并不太成功，而且在未来实现进一步合并显然也是希望甚微。
由此产生的疑问是，新兴市场国家是否应该将其时间和有限的资源用于试图发展一个合并体制，尤其是在国际社会对于如何实现这一体制几乎不能提供什么指引的情况下。
认为单一监管能够带来最高的监管弹性，以适应新兴市场国家金融部门发生的动态变化，这一论断同样存在问题。
例如，有些评论者就认为恰恰相反。
他们认为，建立单一监管机构消除了功能性监管下的制衡机制，可能产生出一个无法快速应对市场发展的官僚机构。
即使单一监管者确实能够更为快速的适应市场发展，要想做到这一点，授权法律必须起草得具有足够灵活性，以便允许监管者快速应对市场创新。
因法律起草得拙劣而削弱单一监管体制有效性的可能性在任何国家都存在，但可以说这个问题在发展中国家尤为突出，因为发展中国家的立法者和政策制定者相比其发达国家的同事，在处理金融监管问题方面可能更不成熟，更少经验。
同样，国际社会对于如何起草这样一部法律也几乎不能提供什么指引。
除了支持在新兴市场国家设立单一监管者的多少有些问题的理由，也有一些认为这种方法完全不适当的理由。
其中之一是，在银行业不发达、资本市场处于婴儿期的新兴市场国家，没必要建立单一监管机构。
在这些国家，两个市场之间通常很少甚至没有联系，而监管合并的首要动机是应对金融集团的涌现。
在这种情况下，设立单一监管者没有什么意义。
再者，建立单一监管体制需要对立法进行大量修订。
与此相伴的是特定的过渡期风险，例如强有力的特殊利益群体、政治人士和官僚人员可能攫取这一体制，将监管框架削弱到低于以前的水平。
尽管在发达国家同样存在这个问题，但由于新兴市场国家的政策制定过程可能更不透明从而更易被攫取，因此这个问题在那里可能更为突出。
基于很多同样的原因，英国-FSA模式可能也不适合于新兴市场国家。
例如，它的设立也需要大量立法修订工作因此，如果要在新兴市场国家实施这一模式，就会存在监管攫取和现有监管框架被削弱的风险。
同时，FSA还是一个伞形组织，不同监管者在置于同一个屋顶下，因此规模和范围经济产生的效率很可能是有限的。
对于一个证券市场和银行系统不发达且没有紧密联系的国家，FSA可能也并非理想的选择。
最后，正如新兴市场国家将其稀缺的资源投向合并监管体制、建立单一监管者可能并不适当一样，这些国家将资源投向建立FSA式的机构可能同样不适当，因为这不仅需要将现有的部门监管者置于一个伞形组织之下，还需要设立第四个机构来协调三者的活动。
（二）与现代存款保险计划的互动
在FSMA制定和实施过程的议会和政府讨论中，很少有人注意到英国伞形存款保险机构金融服务赔偿计划（FSCS）如何适应和促进单一监管架构这一问题。
这很可能是因为英国传统上将赔偿计划看作有限安排，认为其对确保安全性、稳健性、金融稳定和市场诚信并非至关重要。
1.一般性问题
英国的方法本质上是有限的“付款箱”机制，而美国和加拿大等国家、国际金融组织（如国际货币基金组织〔IMF〕）及存款保险领域的国际“标准设定者”（即国际存款保险人协会〔IADA〕，与金融监管论坛〔FSF〕协力）则主张建立具有与危机化解和金融稳定相联系的更全面职能的存款保险机构。
该机构同银行/金融监管机构相分离，保持独立。
如果一个政府希望采取后一种方法，那么诸如该保险人是否应当同合并监管框架绑定，包括被监管者控制（以及由此而来的固有的政策/利益方面的潜在冲突）这样的政策问题就需要事先被仔细和清晰的筛选出来。
一般说来，基本政策选择是在两种不同存款保险人之间作出：
（1）“现代”计划，旨在积极介入危机管理，甚至可能是对银行和其他金融机构的持续审慎性监督;
（2）“弱”模式，或者说纯粹的“付款箱”模式，其功能被缩减至仅在被保险企业破产时提供最低限度的赔偿。
这一选择具有多重意义，包括但不限于如下方面：
（1）存款保险对被保险企业和一般公众的成本;
（2）所提供的覆盖程度;（3）对被保险企业和公众投资者产生的激励;（4）广义上的审慎性监管的总体功效;（5）对部门性和系统性金融稳定的促进。
下面将要谈到，“现代”计划常常存在于那些由于政治压力或其他原因而要求高覆盖程度的地方。
在这种情况下，参与企业交纳费用的意愿常常是建立在严格的“等价交换”基础上，即允许它们对计划所招致的风险及基金在危机中的使用进行严格控制。
在相当稳定的金融环境（金融市场由一群数量不多、相当同质化的机构统治，它们具有广义上同质化的商业利益，容易达成一致）中，这种体制可能特别具有吸引力。
一个强的计划还可以在审慎性监管的整体框架中扮演积极角色，如果它按照严格的准入标准对其成员机构进行持续性的筛选。
为了将损失风险保持在能被参与机构接受的低程度，它时常会选择这样做。
而且，在适当的情况下，它还可能在危机管理中发挥重要作用，例如作为以市场为基础的救援行动的工具。
不利方面是，这种体制可能会助长垄断行为，尤其是在被高度竞争的市场环境中的一小群机构控制时。
提供慷慨保护的强计划可能会减少存款人和投资者评估和监控参与人表现的动力。
因此，在构架这样的模式时，需要特别注意通过限制性准入标准和对参与人的持续监督来抵销这些不利后果。
在这些问题上应该说是容易达成一致的（尤其是如果计划的融资是基于事先安排），因为这能够降低基金的损失风险，从而降低所有成员的损失风险。
关于“强”模式的利与弊的一个很好的例子是德国存款保险基金。
该基金由德国私人银行家协会设立，没有任何正式（此处特指法定）框架。
相反，“弱”体制在有着大量完全不同利益的异质化市场环境中可能会运转良好。
尽管这样的体制有助于避免强计划经常产生的垄断效果，但如果该体制仅仅作为一个“付款箱”运作，那么对于与强计划相联系的促进金融稳定方面的好处就很难享受到，如果不是完全无缘的话。
2.确定存款保险计划的角色
首先需要探寻的是，存款保护计划在一国的金融安全网中应当扮演何种角色。
具体来说，它的权限是应当尽可能的限定为FSCS式的“付款箱”，存款保险人只是向倒闭机构的存款人进行赔偿，还是应当像美国联邦存款保险公司（FDIC）和加拿大存款保险公司（CDIC）那样致力于将风险最小化，通过积极行动来避免由于向被覆盖机构的存款人支付过于巨额的款项而导致的损失?
除了简易性以外，“付款箱”体制的主要好处是其管理成本比具有风险最小化职能的存款保险人要低得多。
除此之外，典型的“付款箱”式存款保险人没有风险最小化存款保险人所拥有的干预权力。
因此，在“付款箱”计划下，存款保险人的行动与审慎性监管者不一致或重叠的可能性几乎不存在。
尽管有上述优势，但“付款箱”计划的一个巨大劣势是保险人没有什么办法防护自己免受因赔偿多个倒闭机构的存款人而造成的大规模损失。
在1967至1987年间的加拿大，这一点变得非常明显。
充当“付款箱”保险人的CDIC平均每付出一元钱，就令人震惊的损失0.53元。
美国FDIC在1975至1994年间的经历与CDIC非常相似。
尽管FDIC经常可以通过“购买和承担交易”（purchaseandassumptiontransaction）避免付款，但其必须作出的支付仍然累计达到99,945,147美元，其中损失高达36,428,629美元（译者注：
“购买和承担交易”是FDIC最常使用的一种重组交易，其基本含义是由一家经营状况良好的机构购买倒闭银行的全部或部分资产，并承担其全部或部分债务，包括全部被保险存款）。
其结果是，CDIC和FDIC都进行了相应改革，以允许其更好的减小大规模财务损失的风险。
根据风险最小化授权，CDIC有权控制成员机构加入和退出（计划）、确定保险条件、监控成员银行的合规状况以及在必要时采取强制执行行动。
FDIC也拥有宽泛的权力来控制银行加入和退出保险计划、确定享受持续覆盖所必须满足的资本充足和稳健管理方面的条件，监控和调查合规情况，以及在必要时采取强制执行行动。
此外，FDIC在某些情况下还对成员银行所采取的可能影响清偿能力的行为有批准权，这些行为包括合并、控制权变化以及股票或债券的赎回等。
考虑到过去的巨额损失，FDIC还被授权担任破产程序中的接管人，可以起诉倒闭银行的官员和董事，以弥补基金的任何损失。
风险最小化体制当然有助于防护存款保险人免受损失，但这并非其唯一的好处。
例如，由于与存款保险人损失相联系的成本最终或者通过更高的溢价转嫁给金融系统，或者转嫁给纳税人，因此这样的体制还有助于防护这些群体免受损失。
更重要的是，存款保险人在行使风险最小化职能的过程中，可以通过管理、监督和强制执行来积极提高成员机构的稳健经营和金融实践标准，从而促进金融系统的稳定。
尽管赞成存款保险人具有风险最小化职能（即“现代”体制）的理由远远超过反对理由，但可能的监管无效率问题仍然存在，这种无效率可能来自存款保险人与监管者之间的审慎性规则的冲突，以及双方就是否宣布一家银行破产并予以关闭所产生的分歧。
IMF货币与金融系统部主任史蒂芬·英维斯（StephanIngves）认为，监管无效率和来自银行关闭政策的潜在冲突是可以解决的，方法是为金融安全网涉及的每个机构确立清晰的授权范围，并在这些机构之间建立有效的协调与合作机制。
这正是FDIC和美国另外两个主要银行监管机构（联邦储备委员会和货币监理署）解决这个问题的方法。
这三个机构为实现监管的一致性共同制订规则和标准，主要是通过发布机构间联合声明的形式。
至于银行关闭政策不一致的问题，FDIC在这方面的授权相当有限。
例如，它无权关闭国民银行（nationalbank）;这一决定由货币监理署（OCC）作出，而它将指定FDIC作为接管人。
现实中，一旦一家银行根据相关法规被确定为处于麻烦状态，FDIC和OCC就会进行磋商。
这导致1990年有关联邦存款保险公司的立法授权它们即刻采取矫正行动。
升级会员 