精品财政支出模式探析.docx

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精品财政支出模式探析

财政支出管理模式探析

-—对烟台“四位一体"模式的调研

叶文君 于晶

　　政府、企业和个人具有“经济人"的属性，“经济人”会采取多种手段追求自身利益最大化。

为避免这种情况,近几年来，我国进行了部门预算、政府采购、国库集中支付制度改革，建立起一整套科学的支出监督机制。

概括起来就是抓好事前、事中和事后监督，把支出监督贯穿于财政资金运行的每一个环节，融汇于财政管理的方方面面。

　　如何实现事前、事中和事后监督的相互衔接是财政部门面临的重要课题。

烟台市以科学发展观为统领,按照依法理财、民主理财、科学理财的要求，全面推行以部门预算为基础,以投资评审为支撑、以政府采购为手段、以国库集中支付为保障的“四位一体”财政支出改革，建立了“自成体系、优势互补、相互制约、配套联动"的财政支出管理模式。

通过对财政支出进行事前审核、事中监控和事后评价，实现了对财政资金的全方位监管,有效地提高了财政资金使用效益。

　　一、靠规范的预算编制和专业的项目审定实现事前监督科学化 

　　事前监督是财政部门依照国家有关法规对将要发生的财政经济事项的合理性进行审核，从而保障经济事项步入预定轨道的一种经济管理活动。

主要是在预算编制、项目审定过程中对各部门上报的用款计划、费用开支标准、项目实施方案等进行审核，提出科学的决策意见.烟台市财政部门不断强化事前监督：

一方面大力推进预算编制精准化，提高预算编制的规范性；另一方面在预算执行初期积极推进项目审定专家化，构建“部门建议、财政审核、专家论证”的项目决策方式。

（一）通过规范支出预算标准体系和管理手段，实现预算编制精准化. 

　　部门预算将预算支出按部门和支出项目进行细分，能够全面反映部门的支出情况，是规范政府采购、实行国库集中支付的基础,也是加强财政监督的逻辑起点。

为提高部门预算编制质量，烟台市财政部门在严格遵循编制程序和方法的基础上，不断完善基本支出标准体系和项目支出预算管理手段，并将各部门、各单位预算细化到具体项目. 

　　一是进一步规范基本支出预算编制，完善单位类档和定额体系。

基本支出预算实行定员定额管理,根据同类档次单位之间的差异和不同档次单位之间的相同点，审查各部门单位基本支出预算的合理规模。

对于部门提报的工资福利支出、对个人和家庭的补助预算按照编内实有人数及国家、省、市统一规定的工资、津贴、补助等标准进行测算。

对于商品和服务支出，根据各部门的实际情况，将预算控制数分解细化到各资金来源项目。

这部分支出,单位的类档划分是关键.烟台市根据各行政事业单位的职能、工作量等实际情况,将单位划分为“十类四档"，分别确认定额标准。

每年,按照总体稳定、适度微调的原则,对部门单位分类分档体系和定员定额标准进行调整与规范，使分类分档、定员定额标准更加贴近部门单位实际情况. 

　　二是强化项目支出预算管理，增强项目支出预算编制的科学性和规范性。

项目支出预算一直是部门预算编制的难点和重点.对这部分支出预算，预算单位根据各部门事业发展计划和上级有关配套政策，按需求的轻重缓急将项目排序，纳入项目备选库，财政部门根据资金情况和投放重点，对项目进行筛选，确定年度安排的项目，最终将专款细化落实到申请用款的单位或者项目业主.为做好项目的筛选工作，对各类建设性项目（包括基本建设、房屋购置、修缮、专用材料及设备购置等）实行了“先评审、后编制”的预算审核机制。

主要对拟建项目的以下内容进行客观、深入、专业的技术判断：

项目建设是否必要;建设条件是否具备;预期效益分析是否充分、合理,各种效益指标的测算是否正确;对不可预见因素是否作了充分考虑;投资估算的内容是否完整、依据是否合理、标准是否恰当、结论是否正确;对非财政性融资渠道是否作了充分考虑，资金能否落实等。

通过对拟建项目可行性和必要性研究的评审，减少了财政投资项目决策的随意性，有效防止了将不具备建设条件的项目列入财政投资计划的行为,从源头上控制了支出. 

　　各部门单位在申报部门预算的同时，还要将项目预算中属于政府采购目录规定的各个支出项目，按照采购品目单独编制政府采购预算。

政府采购预算要编列到采购目录中“货物"、“工程”、“服务”等大类下的一级项目。

这样，既细化了有关支出项目，又为政府采购活动的正常运行奠定了基础。

（二）实行项目审定专家化,提高决策的合理性。

　　在预算执行前期,为提高财政支出效益，烟台市对拟实施项目方案的合理性进行综合分析和全面科学论证。

实践表明,通过前期论证，可以全面周密地分析和比较项目的方案、规模，确保达到最经济合理的结果.目前,对部门提报的规模较大、技术较复杂的货物、服务类项目以及政府投资项目，该市均先聘请高水平专家会同有关单位、财政局相关科室召开项目论证会。

重点审核项目方案是否完整,有无漏项；规模和档次是否合理，有无脱离实际的超标准需求;功能是否合理，能否满足工作需要；设计方案是否经济，是否存在过于保守而导致资金浪费的情况；项目概算有无突破预算，突破预算的原因何在，应如何改进等。

对上述内容进行反复分析讨论后，最终由论证专家组确定最经济合理的项目需求，真正实现了“物有所需”.通过项目事前论证，从源头上杜绝了决策的盲目性,有效节约了财政资金。

　　规范的预算编制和科学的项目决策,为预算资金的使用和拨付奠定了良好的基础，对可能会产生于预算执行环节的问题起到了一定的抑制作用,减轻了财政事中和事后监管的工作压力。

但是,按规矩分钱并不能保证按规矩用钱.科学的事前监督只能保证分配环节资金的安全性，做到防患于未然.而资金在使用和拨付过程中,涉及多方面的利益主体，存在大量的安全隐患，如若监管不利，必将降低财政资金使用效益。

因此,必须对资金的使用和拨付过程实行全面监督. 

　　二、靠协调配合的政府采购、投资评审和国库集中支付实现事中监督有序化 

　　事中监督是财政部门对已经发生但尚未完结的财政经济事项进行审查，从而保障经济事项在预定轨道中正常运行的一种经济管理活动。

主要是对资金的使用、拨付进行审核、控制,是实现财政支出全方位、全过程监督的中心环节。

在事中环节,烟台市本着“监督跟着资金走”的原则，将监督贯穿于资金运行的全过程，逐步建立起政府采购、投资评审与国库集中支付相结合的事中监督机制。

在严格执行部门预算的基础上，通过推行政府采购制度，避免部门分散采购下的“暗箱操作”。

同时，注重政府采购与投资评审和国库集中支付制度的相互衔接。

采购过程中，利用投资评审的专业优势,控制工程预算。

项目完工后，以投资评审中心的审验结论为依据，由国库直接将货款拨付供应商。

通过这种责任明确、规范有序的事中监控，实现了财政监督与财政资金的同步运行，确保了财政资金的安全运转。

　　首先,大力推行政府采购,严把资金使用关.烟台市不断推动政府采购向深度和广度发展，力争最大限度地发挥政府采购对财政资金的监管作用。

目前，已经将大宗办公物品、计算机设备及网络工程、公务车辆的购置、保险、加油、维修和旧车拍卖，大型重点建设项目、城市维护管理以及市政公共工程建设等项目纳入了政府采购范围。

工程采购是扩大政府采购规模的重点，也是实现有效监管和节约财政资金的重要领域.烟台市全力把好工程采购关口,对市级所有工程项目的建筑安装、设备、材料及工程设计、监理等，全部按程序实行政府采购。

　　政府采购监管职能的发挥不仅体现在采购范围和规模上，更体现在管理模式上.近年来，烟台市政府采购工作大胆探索，勇于实践，在工作已形成了具有烟台市特色的“采管分离"管理模式。

“采管分离"的实质就是将管理权和操作权进行分离，实践中，他们将这种“分离”精神贯穿于整个采购活动的始终，实现了管理权、采购权、决策权的三分离。

一是以政府采购管理办公室为管理主体，加强对采购业务的监管。

在推行政府采购制度之初，该市就把政府采购管理办公室的职能定位在管理和监督上，不参与具体采购业务,从机制上保证了政府采购工作成为一项“阳光工程"。

二是以集中采购代理机构为组织主体。

对政府采购项目，采购人必须与其随机抽取的集中采购代理机构签订委托代理协议。

集中采购代理机构在采购办的监督下，按照采购人的委托组织采购活动。

目前，经过严格的资格审查，在全市范围内选择了7家资质好、实力强的社会招标机构作为市级“集中采购代理机构"。

为加强对代理机构的监督管理，制定了一系列规章制度，对代理机构的权利和义务、工作流程以及收费标准等事项作了统一规定，规范了政府采购行为。

三是以评审委员会为决策主体。

每次较大的采购活动，都由评审委员会按照公平、公正、科学、择优

的原则确定供应商，并且一经确定，任何人无权变动。

评审委员会由采购人代表、财政局科室代表和有关专家组成。

其中，专家不少于评审委员会成员人数的2/3.近几年来，该市先后从清华大学、同济大学、天津建筑设计院等大专院校、科研院所聘请国家级研究员、博士生导师等专家1200多人次，占全部外聘专家的85%以上，确保了决策结果的公正性和合理性.此外，为充分发挥政府采购的监管作用，确保采购的质量和效率，他们又加强了对履行采购合同的监管.采购人或采购代理机构组织对供应商履约的验收，其中，对大型或者复杂的政府采购项目，邀请国家认可的质量检测机构,有针对性地进行验收。

整个验收工作都在采购办的监督下进行，对有合同欺诈行为的不法中标供应商,坚决取消其参与政府采购的资格。

烟台市特色的政府采购模式，形成了管理职能行使与采购市场运作相分离的格局,为政府采购营造了一个公开、公正、公平、透明的运行环境,真正实现了“少花钱、多办事、办好事”。

　　其次，充分利用政府投资评审，严把项目审验关。

烟台市的投资评审工作以提供专业技术服务为目标，融入到政府采购和国库集中支付环节，在财政资金使用和拨付环节做到“评审先行”，为财政支出提供技术支持.在工程采购计划实施环节,以专业的评审为政府采购管理部门控制项目预算提供可靠的依据。

项目投资要严格按照已经批准的概预算执行，不得突破。

凡施工过程中因设计变更和新增工程内容等原因引起的工程投资增加的，必须按程序重新审批；未经批准擅自增加投资的，由建设单位自行负责解决。

在政府投资项目资金拨付环节，以评审结论作为拨付款项的依据，降低国库集中支付的风险.在项目日常管理工作中,对建设单位的资金拨款需求，由评审中心先进行审核，根据工程进度或形象进度提出拨款意见,财政部门据此拨付资金。

工程完工进行清算时，建设单位要先将工程决算报评审中心审查，工程决算审查结果作为财政部门拨付工程款项的依据。

“先评审、后拨款"的制度,使国库集中支付工作做到了有理、有据,有效提高了资金拨付的安全性。

2005年，针对烟台市幸福南路工程拆迁量大、情况复杂的特点，评审中心以控制补偿范围和标准为突破口，加大拆迁补偿资金拨款审核力度，累计集中支付补偿资金2600万元，核减不合理申请资金350万元,有效控制了工程拆迁费用。

为了保证投资评审的公正性，财政部门通过公开招标方式选定了12家审价中介机构作为政府投资建设项目工程审价定点单位，评审项目通过抽签方式确定评审机构，并对中介机构根据业绩实行动态管理。

　　最后，全面实行国库集中支付,严把资金拨付关。

政府采购和投资评审制度，只是切断了部门与供应商之间“物”的联系，确保了资金使用的安全性，但并不能保障资金能安全抵达最终用户。

国库集中支付恰恰能够弥补资金拨付方面的漏洞，通过将资金直接拨付给供应商，切断了部门与供应商之间“钱”的联系,实现了资金的安全拨付。

目前，烟台市已将行政事业单位人员工资、政府采购项目资金、会议费以及养老保险、车辆保险等纳入集中支付范围。

对这些财政支出不再逐级拨付,而是通过财政零余额账户直接支付到供应商或收款单位，减少周转环节，使财政资金运行方式由“上下楼梯"变为“上下电梯”，大大提高了资金收付效率,确保了财政支出高效、快捷到达最终用户。

支付过程之中,对预算单位支付每一笔资金的支付对象、数量、科目、用途、收款人及收款账户、交易时间等支付信息都可以通过网络系统进行实时监测,一旦发现疑点和问题能够迅速进行核查与制止，从而做到了没有预算的项目不能拨款，超过用款额度的不能支付资金。

实行国库集中支付,减少了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了财政资金的使用效益.同时，该制度把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出都能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，实现了财政监督从事后查账向事前和事中监督的转变，强化了预算约束。

　　三、靠围绕“四位一体"的考核评价实现事后监督日常化 

　　事后监督是财政部门对已经完结的财政经济事项及其运行结果进行的审查、分析和总结，从而保障经济活动不脱离运行轨道的一种经济管理活动.随着事前、事中监管力度的加大，事后监管就可以从突击性的监督检查工作中解脱出来，集中精力做好财政支出管理的绩效分析及信息反馈，为后续安排提供依据、参考和建议，当好提高财政整体管理水平的参谋。

烟台市的主要做法如下：

　　一是推行财政支出动态管理制度.随着经济发展和社会公众对公共品需求的转变，财政支出无论在数量上还是在结构上都会随之改变，因此，必须从发展的角度对财政支出实行动态管理.财政部门根据财政支出对象的动态变化情况建立了档案资料,定期组织人员进行调查核实，并相应调整财政支出。

以绿地养护费为例，近几年来,随着该市城市建设的快速发展，市区绿地养护面积不断扩大，绿地养护经费增长较快。

为切实加强绿地养护费用管理，提高资金使用效益,财政部门在对绿地进行全面实地测量的基础上，建立了绿地养护档案，根据城市规划和建设进展及时更新补充档案资料。

同时，对绿地养护实行养护单位考核与城市管理部门考核相结合、日常考核与定期考核相结合的双重考核机制，考核结果作为核拨养护经费的依据。

该举措有效节约了绿地养护费用，其中,仅通过实地核查这一环节就核减绿地面积15万平方米，年节约养护费用200多万元. 

　　二是建立对代理人的事后考核监督机制。

无论在政府采购还是在投资评审中，都存在着多重委托一代理关系，如财政部门与集中采购代理机构、集中采购代理机构与论证专家，投资评审中心与审价中介机构等.在委托人不了解情况,或代理人的行为未受恰当规则约束的条件下，代理人就会在决策过程中权衡利弊,决定是否违规.因此,必须建立行之有效的激励与约束机制，使代理人的任何违约行为都变得不经济，以减少其在代理过程中的机会主义行为。

烟台市财政部门始终坚持以制度强化管理，规范行为的理念，通过建立《烟台市集中采购代理机构考核实施细则》等一系列的管理制度，对集中采购代理机构、审价中介机构和论证专家的代理质量、信誉状况等事项进行考核。

对行为规范、执业好的代理人给予一定的奖励，反之则予以严惩.奖惩并用、恩威兼施的做法，对规范政府采购和投资评审代理人行为起到了重要的约束作用。

　　三是实行财政支出月分析制度.实行国库集中支付制度以后,按政府各支出部门设置的国库分类账户能够很好地反映各部门资金的使用情况和预算执行效果。

烟台市财政部门充分利用这一工具，每月对重点支出进度、财政支出结构及相关影响因素等情况进行全面分析，及时发现预算执行中存在的问题,针对某些不合理的支出提出优化支出结构的改进方案，并监管落实,为提高财政支出效率把好关.同时，总结经验，为下年的支出预算提供有效的依据，提高预算编制的科学性、合理性. 

　　四是建立预决算衔接机制。

汇编决算具有重要的管理功能,其目的不在于汇编本身，而是要通过决算促进财政管理水平的提高.近年来，烟台市在有效利用决算数据和资料方面作出了积极的尝试。

首先，从大局着眼进行决算分析，密切关注宏观经济运行态势和财税改革措施，深人分析财政收支对本地资源配置、收入分配和经济调控的影响，为合理运用财政手段促进经济增长提供参考。

其次,综合运用定量和定性分析手段，对决算数据进行多角度分析,对照全年经济工作的重点，分析财政总决算，研究财政工作中存在的问题。

通过进行分部门、分行业的结构分析，掌握部门收支与经济政策、经济社会事业发展需要的关系，为合理调整财政对部门和行业的支出提供依据。

通过比较分析预算部门的收支状况、资产负债状况等重要指标，正确判断和评价部门的财务状况与绩效.最后，根据决算分析中发现的问题,提出有针对性的意见和政策建议，并以此作为优化财政支出结构、改进预算编制的重要参考依据。

《经济研究参考》　　 

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