地方立法质量与实施效果关系研究正式.docx
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地方立法质量与实施效果关系研究正式
北京市哲学社会科学“十一五”规划项目
项目编号；10BcFX098
项目名称；《关于地方立法质量和实施效果关系的研究》
关于地方立法质量和实施效果关系的研究
朱文杰
发展社会主义民主，健全社会主义法制，是建设中国特色社会主义的一项重要战略任务。
立法是社会正义的第一道防线，是法治长城的重要基石，是推进国家法治建设的重要环节。
地方立法是我国立法体制的重要组成部分，对健全中国特色社会主义法律体系有着重要的意义。
新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，在中国共产党的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。
到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。
目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体实现了科学和谐统一。
一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。
法律的生命在于实施。
中国特色社会主义法律体系的形成，对法律的实施提出了新的更高的要求。
地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，提高其立法质量，确保其实施效果是我们需要思考和探索的重要问题。
本课题通过宏观分析、中观分析以及微观分析，利用定性研究和定量研究的方法，对《北京市精神卫生条例》的立法质量和实施情况进行了剖析。
同时，结合近年来北京市人大常委会的一些立法工作和监督法规执法情况的实践，力求从理论和实践两方面探索、研究地方立法质量和实施效果的关系，对本市地方性法规立法质量的提升以及地方性法规的有效实施提出建设性意见和建议。
一、地方立法质量和实施效果关系概述
（一）地方立法质量及其评价标准
立法质量是指作为地方立法活动结果的法律产品的优劣程度。
立法质量是立法机关全部立法活动的目标指向，是立法活动最重要的一个评价指标，直接体现一个国家或地区立法乃至法律文明的水平。
地方立法质量的评价是对现行地方立法及时有效的反馈机制，是法规清理前的制度化程序，其为地方立法质量的提高提供了制度保障。
通过地方立法的质量评估，有助于发现法律实施过程中存在的问题，从而为地方立法的完善与修改提供有力支撑。
评价地方立法质量是一个系统的工程，需要在理论研究、实践分析、概括归纳的基础上提炼出评价地方立法质量的原则、程序，并建立具有可操作性的评价指标体系。
具体而言，地方立法质量评价指标体系主要包括以下内容：
1.合法性标准
（1）立法权限的合法性。
《中华人民共和国立法法》对我国各个层次的立法权限作了严格的规定。
其中，规定了地方性法规的立法权限，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本地区的实际情况做出具体规定的事项；二是除国家专属立法权的事项外，国家尚未制定法律、行政法规的，可以先行制定地方性法规。
在自己的权限内行使立法权，是地方性法规合法性的重要标准。
（２）立法内容的合法性。
为维护国家的法制统一，地方性法规所调整的社会关系不仅要以直接相关的法律、行政法规等上位法为依据的，而且所设定的各项内容和条款都不得与宪法、法律和行政法规相抵触。
这是地方立法必须坚持的基本原则，也是对地方性法规合法性的最基本的要求。
（３）立法程序的合法性。
程序合法性是实体合法性的保证。
《中华人民共和国立法法》出台后，地方立法机关依据这部法律，在总结自身立法工作经验的基础上，已初步形成了相对稳定的立法程序，以保证地方立法程序的合法性。
有的地方还制定了人大常委会制定地方性法规的条例或规定，确保立法程序的合法性。
2.适应性标准
经济社会不断向前发展是历史必然，地方性法规必须与当地的经济社会发展相适应，体现经济社会发展阶段的本质和特征。
地方性法规在制度设计上既不能滞后，成为深化改革、社会发展的障碍，也不能过度“超前”，影响社会的和谐稳定。
3.地方特色标准
体现地方特色既是地方立法的灵魂与生命，又是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。
无论是对国家已经颁行的法律、行政法规中较为原则的规定作细化、具体化的实施性立法，还是创制性的立法都要注重突出地方特色。
一是要充分体现本地的地理资源、历史传统、人文背景、民情风俗等特点；二是创制性地解决应由地方自己解决的问题，以及国家立法一时还没有解决的问题，体现地方立法对国家法律、行政法规的“拾遗补缺”，重点解决地方经济社会发展中无法可依的问题；三是突出地方立法的针对性和创新性。
结合本地实际情况，以解决实际问题为目的，有几条定几条，不凑数、不搞无的放矢、不为立法而立法、不强调体系的完备、不搞大而全、注重少而精。
立足于本地实际，在制度设计上具有前瞻性和富有地方个性，发挥立法对现实社会生活的引导作用。
4.可操作性标准
法律的生命在于实施。
相对于国家立法，地方立法是法律、行政法规的细化和具体化，应当更加符合地方实际，具有较强的可操作性。
无法操作的地方性法规，难有法律效力，失去了法规的本质特征，甚至造成法律秩序的混乱。
可操作性是地方性法规有效实施的必备条件，是衡量地方立法质量的一个重要标准。
5.质量评估科学性标准
地方立法质量评估所运用的方法是否科学合理，是否符合实际，直接关系到地方立法质量评估结论的有效性。
评估方法主要可以分为定性方法和定量方法。
定性方法，是指对地方性法规实施效果进行性质分析的方法，它侧重于理论分析，对收集到的各种信息做性质上的判断。
定量方法，是借助统计学、数学以及法律计量学等学科定量分析的模型和方法，对数据作量化分析。
从目前各地开展地方立法质量评估的实践来看，主要运用的还是定性方法，而要提高地方立法效果评估结论的精确度，开展定量分析方法的研究不可或缺。
任何方法都有其优缺点和适用范围，因此扬长避短地综合运用这些方法，使之形成互补，要比单一使用一种方法更具有科学性。
要兼采定性方法和定量方法之长，综合运用相应的经济学和社会学理论及其经验、传统分析评价方法和现代科学技术来衡量法规实施的效果和影响。
（二）地方立法实施效果及其评价标准
立法实施效果是指法律被人们实际实行的状态、程度。
法的实施是实现立法者的立法目的、实现法律的作用和价值的必由之路。
法的实施更是建立法治国家的必要条件。
美国当代法学家博登海默指出：
“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。
另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。
因此，遵守规范制度而且是严格遵守规范制度，乃是法治社会的一个必备条件。
”
具体而言，地方立法效果的评价标准可主要概括如下：
1.地方立法规定的行为模式的执行程度标准
是否能够按照授权性规范行使权利，按照义务性规范履行义务,是否能够根据法律设定的法律后果追究违法者的法律责任是地方立法实施效果的重要评价标准。
当然，人们的行为不会绝对地符合法律所设定的行为模式。
阻碍权利行使或不履行义务的违法行为总是存在的，问题在于能否适用法律排除违法，恢复合法。
如果社会上的多数人们能够按照法律的规定行为，出现违法后能够比较及时地追究，救济权利、恢复秩序，法律实效效果就是好的。
2．地方立法在社会公众中的认知度标准
“徒法不足以自行”，因此，在制定高质量的地方立法的同时，也需要向普通公民和国家公职人员普及地方立法，强化他们的法律意识、法治观念。
人们的法律知识、法律意识及法治观念的提高，既是法律实施的条件，也是法律实施和法治建设的结果。
长期以来，公民对与其自身关联度高、媒体宣传力度大的法律关注、了解的较多，因此，地方立法的普及与宣传也是增强法律实施效果的重要举措。
3.地方立法的成本与收益标准
成本与收益标准是运用经济学的基本原理，特别是成本效益分析方法考察法律问题。
地方立法旨在调整地区性的经济、社会问题，很多地方立法往往忽视了实施的成本。
诚然，公平、正义是法律最基本的价值取向，但效益、成本也是法律的实施过程中不可回避的问题。
这种比较有时是困难的、复杂的，有些因素甚至是很难进行比较的。
但是这种比较仍然是有意义的。
效率不仅对经济建设是重要的，对法治建设也同样有意义。
它可以帮助我们将有限的资源用在最需要的地方，增加法律决策的可行性和有效性。
当然，地方立法的实施效果的评价标准还包括很多方面，如地方立法社会功能和目的的实现程度，普通公民对地方立法的切身感受等也是地方立法实施效果的重要评价标准。
总之，对地方立法实施效果的评价要坚持多元标准、动态标准的原则，从而保证对地方立法实施效果的评价全面、客观。
（三）地方立法质量与实施效果之间的关系
立法质量和实施效果是法律乃至法治的两个重要支柱，二者相辅相成，共同构架了法治的基本框架。
亚里士多德对法治的经典定义“成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身应该就是制定的良好的法律”充分反映了立法质量和实施效果的相互关系。
立法质量在很大程度上影响着法律的实施效果。
如果立法质量较好，一般就会获得良好的实施效果；相反，如果立法质量不高，那么行政执法机关和司法机关难以严格执行和适用法律，民众也不可能自觉遵守法律，法律实施的效果就会很差。
当然，影响实施效果的因素比较复杂，是多种因素作用的结果。
除了立法质量，还包括实施体制、法律意识和法律环境等因素。
例如：
法律法规实施的主管部门没有依法行政、执法不力；政府及其有关部门没有依法制定出台配套的规章或者规范性文件，导致在实施层面上无法落实等。
实施效果是衡量立法质量的重要标准，立法的根本的目标指向是法律的实施，否则立法就失去了意义。
因此，法律在实施中是否具有有用性、实用性，是否能有效解决问题，是否有好的实施效果，就构成评价立法质量的一个重要标准。
二、关于《北京市精神卫生条例》实施情况的调查
《北京市精神卫生条例》（以下简称《条例》）于2006年12月8日，经北京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议审议通过，自2007年3月1日起施行。
该《条例》是在国家相关法律法规出台前颁布的，具有创制性意义。
精神卫生工作关系到广大人民群众的身心健康和社会稳定，《条例》的颁布实施，标志着本市精神卫生事业发展进入了新的阶段，为首都依法开展精神卫生工作提供了法制保障，对保障经济社会发展、构建社会主义和谐社会具有重要意义。
课题组对《北京市精神卫生条例》的主要制度设计梳理了十个方面的主要内容，并在对《条例》颁布实施４年来的执行情况进行较为深入调查研究的基础上，从这十个方面对这部地方性法规的实施效果进行剖析。
（一）关于精神卫生领导体制和工作机制
1、政府的统一组织领导
《条例》在明确了精神卫生工作是本市公共卫生体系建设的重要组成部分这一性质的基础上，规定了政府的职责。
《条例》第五条规定市和区、县人民政府统一组织领导本行政区域内的精神卫生工作，并要求完善市区两级精神卫生工作领导机构。
据了解，1982年根据市政府（京政发[1982]119号）文件，我市曾建立了协调精神卫生管理工作的“北京市精神卫生工作领导小组”，要求各区县成立相应组织。
但是在1998年政府机构改革时，没有予以保留。
目前，只有朝阳、海淀等区县还保留着精神卫生工作领导小组，在其辖区内的精神卫生工作中明显体现出区县政府统一组织领导，整体协调及时有效落实工作的优势。
《条例》实施后，市政府一直未建立市政府层面的精神卫生工作领导协调机构，“由市政府统一组织领导”的要求在实施中没的得到有效落实。
2009年，本市建立了市级精神卫生工作联席会议制度，由市卫生局分管精神卫生工作的副局长牵头召集，市各有关部门和单位的处室负责同志参加。
截至目前，召开了两次联席会议，由于参会人员层级较低，会议中所议事项还需参会人员带回各部门请示、汇报，造成会议所议事项不能及时解决，影响了工作的有效开展，由市政府统一组织领导高效工作的立法目标仍未能实现。
2、各部门的职责
《条例》第三条规定本市建立政府领导、部门合作、社会参与的工作机制，第五条规定卫生行政部门是精神卫生工作的主管部门，其他部门在各自职责范围内做好相关工作，以及有关社会团体和村（居）委员会协助的职责。
目前，本市各行政部门在精神卫生工作方面的职责已经明确，卫生部门主要负责精神卫生服务体系的建立和精神卫生专业机构的设置和准入管理，完善精神卫生工作标准和制度，规范精神卫生服务行为，为社会普及精神卫生知识、开展社区康复提供技术支持；公安部门重点掌握辖区内可能肇事肇祸精神疾病患者基本情况，落实日常监管和控制措施，依法做好严重患者的强制收治工作；民政部门及时做好三无人员的收治工作，研究制定对患有重性精神疾病但支付基本医疗费用有困难的患者实行救助的政策；劳动和社会保障部门在全面推进基本医疗保险制度改革和建立多层次的医疗保障体系时，妥善解决精神疾病患者的医疗费用负担问题，促进康复后有劳动能力的患者就业；各级残联组织建立精神疾病康复机构，普及精神卫生知识，采取药物治疗、心理疏导、康复训练和社会服务等多种综合防治措施，为精神疾病患者提供康复服务，促进其早日回归社会等。
总之，《条例》实施以来，各有关部门在精神卫生工作方面的职责已明确，并基本上能够按照《条例》的规定做好相关工作。
《条例》规定的精神卫生工作机制已经基本建立。
（二）关于将精神卫生工作纳入公共卫生体系和经济社会发展规划
《条例》第四条规定精神卫生工作是本市公共卫生体系建设的重要组成部分，应当纳入国民经济和社会发展规划。
从实际工作情况看，北京市“十二五”规划，已经明确提出了要将精神卫生纳入公共卫生服务项目。
政府在加强精神卫生公共服务等方面，于2009年4月13日出台的《关于加强精神科等学科建设的通知》，要求在三级综合医院设置精神科，承担常见的非疑难、急、重精神疾病的诊断、治疗工作，并由现有的３所三级甲等精神专科医院对口支援综合医院精神科建设，帮助其建立精神科病区或病床，协助其承担本市合并躯体疾病的精神疾病患者的诊疗任务；支援３家传染病专科医院，帮助其建立精神科门诊和病房，解决合并传染病的精神疾病患者就医问题。
目前，本市已有11家综合医院和传染病医院开设了精神心理科门诊。
2010年6月4日颁布的《北京市2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》中提出，要建立健全精神卫生等公共卫生服务网络，将公共卫生服务项目覆盖城乡居民。
同时提出要在三级综合医院设立精神心理科，改善区县精神病专科医院服务条件，强化社区卫生机构精神卫生服务功能，促进精神病专科医院和社区精神康复服务有效衔接。
应当说，《条例》的第四条规定在实践中得以落实，并取得了较好的效果。
（三）关于精神卫生工作经费保障
《条例》第四条规定本市根据经济社会发展水平和精神卫生工作需要，建立精神卫生工作经费保障制度。
《条例》实施４年来，虽然市财政对精神卫生工作的投入有所增加，但仍不能满足现有精神卫生工作的发展需要。
截止2010年12月底，本市依然沿用着1998年，北京市卫生局、市残联、市民政局、市公安局下发关于《精神病防治康复工作经费使用及管理规定》的通知（京残发〔1998〕85号）中规定“区县以户籍人口不低于0.1元人均标准安排精神防治经费”的政策。
目前，本市各区县在精神卫生防治工作上的投入差距较大，平谷区最低，每年每人0.35元，顺义区最高，每年每人2元/。
全市人均0.66元。
而上海市精神卫生防治经费在多年前就已达每年户籍人口人均3元。
由于精神卫生机构经费拮据，精神科医院住院条件差，不能满足精神疾病患者的基本需求，并直接影响了精神卫生相关科研、医疗技术水平的提高。
现在，北京市大部分区县的精神卫生服务机构都面临着床位少、财政补偿不足、运营和生存困难的问题。
《条例》规定的精神卫生工作经费保障制度还有待进一步建设和完善。
（四）关于保护精神卫生从业人员的合法权益
《条例》第七条规定精神卫生从业人员的合法权益受法律保护，全社会对这些人员应当尊重和理解。
任何单位和个人不得干扰精神卫生机构及其从业人员的正常执业活动，各级政府及其有关部门应当采取措施，加强对他们的职业保护。
精神卫生工作作为一项高风险工作，从业人员常常会受到精神疾病患者及其家属的辱骂、攻击。
本市回龙观医院、安定医院、北大六院三大精神专科医院，每年都有百起因病人突然病情发作而致使医护人员受伤的事件，其程度经鉴定均为轻伤及以上。
每名精神卫生工作的医护人员都经历过或亲眼目睹类似的躯体被攻击行为，至于言语上的被攻击更是家常便饭。
例如，北京回龙观医院的１名医生在接诊过程中被患者刺瞎眼睛；１名护士在约束兴奋的患者时被伤，至今仍无法正常走路。
此外，在卫生系统从业人员的收入排名中，精神科医院从业人员一直位列最后。
调研2006年北京市精神科床医比约为1：
0.16，即每名医生平均负责6.25张精神科床位；2009年床医比下降至1：
0.13，每名医生平均负责7.7张床位。
2006年北京市精神科床护比为1：
0.28，即每名护士平均负责3.57张床位；2009年此数据下降至1：
0.27，每名护士平均负责3.70张床位。
而卫生部1978年发布的《综合医院组织编制原则试行草案》规定，医疗机构床医比（医院床位数：
医生人数）为1：
0.23，即平均1名医生负责4.35张床位；床护比（医院床位数：
护士人数）为1：
0.4，即1名护士负责2.5张床位。
由于精神卫生从业人员缺乏职业自豪感和安全感，待遇低。
精神专科医疗机构人才引进困难、人员流失严重、数量严重不足。
《条例》中关于对精神卫生从业人员的合法权益予以保障的条款，需要政府相关部门的高度重视和全社会的支持才能得以真正落实。
（五）关于精神卫生信息报告制度
《条例》第十条规定本市建立精神疾病信息报告制度。
2007年5月1日，北京市卫生局依据《条例》下发了《北京市精神疾病信息报告管理办法》，规定了我市精神疾病的报告内容、程序、时限和方式等，其中报告的精神疾病分为两类39种，第一类为重性精神疾病，共15种；第二类为非重性精神疾病，共24种。
卫生行政部门负责领导和建立精神疾病信息分类报告和管理系统，各级各类医疗机构为精神疾病信息报告的责任单位，具有精神疾病诊断资格的医务人员为精神疾病信息报告的责任人。
目前，信息管理网络系统已经建成，运转顺利。
截止至2010年12月，各级精神卫生机构共报约3.6万例，其中一类精神疾病患者2.56万例，二类非重性精神疾病患者1.03万例。
2011年，在实践工作的基础上，又将上报信息的种类进行了调整，出台了《重性精神疾病信息报告制度管理办法》，规定上报13种重性精神疾病。
信息报告制度和管理系统作为一个信息平台，为精神疾病患者的管理、随访提供了基础，也为精神卫生相关政策的制订提供了依据，实现了立法的预期目的。
（六）关于重性精神疾病患者的管理和服务
《条例》第十一条明确规定了应对精神疾病患者建立档案和不同部门间的患者信息沟通制度，要求区县精防机构和社区卫生服务机构应当定期访视重性精神疾病患者、协助其治疗。
重性精神疾病患者治愈率低、病残率高，给患者本人、家庭和社会带来巨大的经济损失和精神负担，而且这些患者的自杀、自伤或伤人毁物等肇事肇祸行为也给公共安全、社会安定造成危害、威胁，影响社会的安定和谐。
因此，上述规定具有重要的现实意义，也符合国家对公共卫生的长期发展规划。
近几年，国家对重性精神疾病患者的管理非常重视，2009年卫生部制订了《重性精神疾病管理治疗工作规范》，2010年国家在“十二五”规划中将重性精神疾病纳入公共卫生管理。
本市出台的《北京市2010-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》中，提出要对重性精神疾病患者进行登记管理、治疗随访、康复指导。
截至2010年12月，卫生部门已经为全市56739名在册的重性精神疾病患者每人建立一份健康档案，并实现了计算机网络化系统管理。
根据患者的情况分为四期进行管理，即疾病期、活跃期、缓解期和慢性衰退期，对于前两期的患者，社区医生需要每月至少上门访视一次，而后两期病情比较稳定的患者可以每三个月入户访视一次。
除访视外，社区精神疾病防治医生还将为辖区内的精神疾病患者提供门诊维持治疗、社区康复指导、家属护理指导等卫生服务。
这样，社区医生就能及时了解患者的病情变化。
同时，根据精神疾病患者对公共安全的影响、对自身生命健康及财产的威胁程度，对已经建档患者采取风险评估分级化管理，如风险最大的患者需要送到专科精神卫生机构医治，中度风险的患者需要送到区县级别的防治机构，而风险较小或没有风险的患者在家庭或社区康复。
通过精神疾病患者信息管理网络系统，卫生部门可随时监测患者的疾病变化和社区随访情况，残联可以通过这一网络查看哪些患者可评为精神残疾并对其进行康复，档案中还包括了公安部门需要的患者是否有肇事、肇祸经历，民政部门需要的精神病人因病致贫、因病返贫情况。
本条规定的制度设计是符合实际的，但是实践中为重性精神疾病患者服务的机构、人员无法满足现实需求。
目前，本市社区的精神康复机构少，专职社区精神科医生不足；部分区县政府对精神病院投入少，机构设施老化，住院床位紧张；对重性精神疾病患者普惠政策落实不到位，如免费用药的患者比例较低，每年的人均经费仅可保障四五个月的用药，而且所提供的免费药物多为传统抗精神病药物，副作用多，患者依从性欠佳。
这些因素造成了重性精神疾病患者的管理覆盖率低，形成了潜在的社会不稳定因素。
另外，社区人户分离、人员流动性大等现象，也增加了重性精神疾病患者管理的难度。
（七）关于精神健康教育和心理咨询服务
1、精神健康促进与预防
《条例》第十三条至二十一条规定了精神健康促进与预防工作方面的内容，明确了政府有关部门、学校、社会团体、企事业单位、新闻媒体等应当向学生和职工宣传普及精神卫生知识，创造有利于身心健康的学习工作环境。
这些规定体现了通过立法加强精神疾病预防工作，不断提高人们精神健康水平的要求。
4年来，本市精神健康促进、精神疾病预防方面取得了一定的成绩，但因为没有这方面的实施细则，没有具体的要求和量化的标准，实施过程中对重点人群的宣传、培训仍没有达到预期目标，有的宣传内容的实际效果离预期目的有很大差距。
例如，许多大学生均有环境适应、婚恋、人际关系、就业等心理方面的问题，大学生自杀、凶杀的事件也屡见报端，虽然高校建立了心理咨询中心，但许多高校未按《条例》规定纳入教学计划，在开展精神健康教育、咨询、辅导等方面远远不能满足需求。
2、心理咨询服务
《条例》第二十二条和第二十三条分别对心理咨询机构的设立、人员资质做出了规定，并要求相关行政部门共同制定心理咨询机构及其从业人员的规范。
依据《条例》规定，2007年3月21日，北京市卫生局、北京市劳动和社会保障局、北京市人事局共同组织制定了《北京市心理咨询服务行为规范》，规定了凡在我市从事心理咨询服务的专业机构及其从业人员应具备的条件和应遵守的原则。
对营利性和非营利性心理咨询机构的登记部门做出了明确要求。
2008年1月24日，北京市卫生局、中共北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会、北京市民政局、北京市人事局、北京市劳动和社会保障局、北京市工商行政管理局联合下发了《北京市心理咨询行业管理办法》，明确了在我市从事心理咨询的机构和人员的资质条件及登记注册程序，明确了本市卫生行政管理部门负责制定心理咨询行业的技术标准与规范；工商行政管理和民政部门负责对心理咨询机构的登记注册；劳动和社会保障部门负责心理咨询职业技能培训和鉴定；教育部门负责教育系统内部心理咨询的管理，共同促进大众心理素质和心理健康水平的提高。
应该说，本市相关部门对《条例》在这方面的贯彻执行做出了努力。
但是，在实施过程中，由于我国心理咨询业起步较晚，总体发展水平低，卫生行政部门对心理咨询的机构和从业人员既无权审批，也无监督和处罚权，监管工作在操作层面存在困难，造成社会心理咨询机构所提供的服务质量无法保障，过度的商业取
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