第七章 公共政策分析初步.docx
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第七章公共政策分析初步
第七章公共政策分析初步
[本章要求]领会政策分析的逻辑框架，分析公共决策的各种模型，掌握政策分析的构建方式，了解公共政策的定性和定量分析方法。
第一节公共政策分析的框架
一、公共政策分析的含义
广义的政策分析不仅限于政策方案的选择过程，而且贯穿于政策的实施及其评价。
它和政策科学是同等意义上的范畴。
狭义声的指的是从方法论意义上展开，包括公共政策分析的框架、公共政策的模型分析、公共政策的建构分析、公共政策的分析方法等。
它为政策的制定、选择、实施及评价提供一种工具。
二、公共政策分析的框架
一项公共政策从起始构想到最终完成是一个过程，这个过程中的各个阶段具有内在的逻辑关系，并表现出逻辑的完整性。
这就是政策分析的框架。
公共政策分析的基本框架包括以下几方面：
1、政策问题的构建
政策问题是政策制定过程的出发点：
首先是发现问题，认识问题，然后才有可能找到合适的解决方案。
在这个阶段上，政策主体的主要任务是充分掌握与政策问题相关的一切信息，界定和理清政策问题的范围、性质以及内涵，并且判断，哪些信息和哪些知识指示了解决问题的正确方向。
政策分析的任务就是要说明政策问题构建的规律、特点和方法。
2、政策方案的制定
这是整个政策过程中的核心部分或实体部分。
在这个阶段上，决策人员提出解决问题的基本设想和行动方案。
政策方案必然包括以下内容：
第一，对政策问题的陈述，包括对问题的性质定位，对问题的发展前景的预测等等。
第二，希望要达到的政策目标。
第三，与目标相联系的资源，手段与行动步骤。
第四，政策评估的标准以及政策修改的条件和程序。
3、政策方案的论证
政策方案论证是指，政策制定者要向有关方面说明和解释为什么特定的政策方案应当被采纳，这个方案是基于什么基础（价值基础，事实基础、知识基础）而被选中或被制定出来的。
政策论证是决策的民主化和科学化的必然要求。
论证过程是一个不同意见之间平等互动过程，是一个知识批判的过程，是决策层与各个方面围绕着政策问题而发生的传播沟通并取得某种共识的过程。
4、政策的实施分析
政策执行机构和人员的行为，以及政策所涉及对象（个人或集团）的行为，都有其自身的客观规律和特点，它们都是可以影响最终政策效果的重要因素。
公共政策分析必须研究，有效的政策实施必须具备哪些条件？
政策实施应当包含哪些具体的行动措施？
这些行动措施对政策内容产生了何种影响？
等。
5、政策效果的评价分析
政策分析需要科学确定，该项政策是有效还是无效。
如果无效，原因是什么，是否需要改进，或者是否需要新的政策。
政策效果评价的同时也提供关于政策问题的信息：
问题已经解决？
尚未解决？
不可解决？
不必解决（问题已消失或已经失去意义）？
从而为新的政策行动提供新的出发点。
第二节公共政策的决策模型
模型,是主体为了某种特定的认识目的，依据相似性原则而创造或选择一种系统，用于代表被研究的对象。
公共政策分析经常运用的是理论模型。
模型建构的要求是，模型要大致反映原型的本质，同时从错综复杂的现象中抓住主要矛盾，使对对象的研究简化。
坚持真实性与简化性的对立统一，是衡量建立模型艺术水平高低的重要标志。
一、理性决策模型和满意决策模型
理性决策模型也称为科学决策模型。
它的基本出发点是关于决策主体的“经济人”假设和“理性人”假设。
按照这样的假设，人们在决策时遵循抉择最优方案，谋求最大利益原则。
为保证整个过程的理性化，该模型隐含了几个重要的前提条件。
第一，决策过程中必须获得全部有效信息。
第二，寻找出与实现目标相关的所有决策方案。
第三，能准确预测每一方案在不同的客观条件下所产生的后果。
第四，非常清楚所有直接或间接参与政策制定的人们的社会价值偏好及各自所占的相对比重。
第五，能够计算出每一方案或每一个后果对于决策主体的损益值。
第六，可以选出最优化的决策方案。
理性决策模型所要求的基本条件在现实生活中是很难甚至无法达到的，因此这一模型后来遭到十分强烈的批评。
赫伯特·西蒙从理性的有限性出发，提出有限理性决策模型，又叫做满意决策模型。
西蒙认为，人处理信息的能力有限，而且任何决策活动都是在时间条件的约束下进行的。
长时间去收集全部信息，可能会错失决策的最佳时机，再多信息也将失去意义。
因此，政策问题不可能有最优解，只会有满意解。
在实际的决策过程中，决策者只能追求在特定时空条件下的满意解。
二、渐进决策模型
渐进决策模型是美国著名的政策科学家林德布洛姆提出来的。
与理性决策模型中的“理性人”假设不同。
他认为，社会政治过程中有四种基本形态：
第一，政治体系是一种价格体系。
第二，政治体系是一种自上而下的层级体系。
第三，政治体系是一种多元体系，其中存在着不同利益之间的相互竞争。
第四，政治体系是一种议价体系，在其中，不同的势力经过讨价还价、相互妥协后才会就某一问题达到“成交”。
这四种基本形态决定了不可能有理性化的“最优”决策。
决策是彼此间相互作用的结果，无一方可以单独作决策。
政治上若要做决策，可以从若干个相差不大的方案中，比较得先后，选取其中较好方案。
被选中的方案只是对现实中的执行方案作了微小的调节。
决策总是“渐进的”，只有在经过一个长时期后，一系列细小变化后才会积累成为大的变化。
这种被林德布洛姆称为“渐进主义”的模型，其优点是：
决策所选择方案与现实状况相差不大，可以预测。
在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方法，找出一种满意结果。
易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序。
渐进方式可帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别在复杂条件下，可孤立某些因素，比较其利弊。
渐进方式比较稳妥，容易控制，能及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。
三、精英决策模型
精英决策模型，是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。
其基本点是：
不是人民大众通过他们的需求与行动决定公共政策，而是占统治地位的精英们决定了公共政策，然后由政府官员和机构加以实施。
美国学者托马斯·戴伊与哈蒙·齐格勒提出了精英理论，主要内容概括为以下几个方面：
只有掌权的少数人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公共政策。
少数统治者不是被统治的群众代表，他们主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶级。
非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程。
在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。
公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。
杰出人物影响群众远远超过群众对他的影响。
精英理论，是英雄史观的体现，也与现代民主政治相对立。
四、集团决策模型
这里的集团是指利益团体。
集团决策模型将公共政策看成是利益团体间斗争的产物。
任何一个利益集团都会对政府机构施加压力和影响，并在相互竞争中逐步实现平衡。
平衡的结果，集中反映了各利益集团之间的相对影响力。
一旦这种影响力发生了变化，公共政策也随之变化。
从集团模型看来，集团是个人与政府间发生联系的纽带，集团间的互动是政治生活中的基本特征。
作为一个政治行为，这种体现了个人愿望和利益团体间的互动性，将不断地影响着政府制定公共政策的动机。
按照集团决策模型的理解，政府在制定政策过程中，完全处于被动地位。
因为立法机关只能为集团的斗争担任仲裁，认可获得成功的联合体的胜利，并以法令的形式记录下来。
行政机关仅仅执行经立法部门谈妥和批准的协定。
集团决策模型过份夸大了集团的重要性，既低估了决策者在政治过程中所起到的独立的又富有创造性的作用，又没有充分认识到政治生活中其他因素的重要影响。
五、系统决策模型
系统决策模型视公共政策为政治系统，对来自环境需求做出反应的决策模型。
它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释，强调政治系统的环境作用，将公共政策看成是环境和政治系统在反复循环作用下的产出。
环境输入的是支持和投入，政治系统的产出书公共政策及执行效果。
对系统来说，保存自己的机制是：
产出要符合公众利益；本身要不断完善具有法律支持的强制力；对冲突性的投入要有协调措施。
对反馈来说，有效的机制：
实施公共政策后需要进行评价，并将评价结果叠加到输入中，达到影响输出之目的，即修改和补充原有的公共政策。
系统决定模型虽没有很好地说明一项决策中的决定是如何作出的，但它能很好地说明政治现象的复杂性和动态性。
无论在何种环境里，它都可以解释复杂的社会现象，因而具有广泛的应用性。
在稳定的环境里，要求和支持变化不大，政治系统只需渐进地修改公共政策的内容；在快速变迁的环境里，要求和支持变化很大，为适应变化获得自身生存的需要，政治系统必须实行彻底改革，使系统的产出，即公共政策符合新的要求和支持。
第三节公共政策的构建分析
一、边界分析
对边界分析，是要划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。
为实现边界分析，往往通过相关的三个步骤实现：
1、饱和抽样。
它是通过多重阶段的采样过程获得的。
2、诱导性地提出问题。
3、边界估计。
分析中可以制定出一个累积频率分布图。
图中横轴表示被调查对象，纵轴表示反映问题的要素。
当每位调查对象提出新问题要素时，曲线斜率表示不同的变化率。
二、分类分析
分类分析以两个主要程序为基础：
逻辑划分与逻辑归类。
人们选择了一类问题，然后将其分解成若干组成部分，这一过程称为逻辑划分；与之相反，将性质类似、形势、事物与人群结合成一大类别的过程，称为逻辑归类。
任何分类取决于分类的目的，而分类目的又依赖于对问题形势的本质理解。
分类原则：
（1）本质相关性应以分析的目标和问题形势的性质为基础进行分类；
（2）穷尽性对分类系统中各要素在列举与排序中穷尽到底，对分析有意义的项目和问题形势都要“用尽”；（3）离散性类别之间要相互排斥的；（4）一致性每个大类及次级分类，都应基于一个单一的分类原则；（5）等级可辨性同层次类别（类、次类、亚次类）的界定，必须严格分开。
三、层级分析
这是确定政策问题产生原因的方法。
这些原因大致有三种：
可能原因、合理原因与可控原因。
可能原因是事件或行为，不论它们如何远离问题形势，都会对给定的问题形势发生作用，如拒绝工作可以看成是贫穷的可能原因。
合理原因是在科学研究和直接经验的基础上，对问题形势的出现可能会产生重要影响的原因。
可控原因是受政策制定者的控制和操纵的原因。
四、类比分析
类比是根据两个或两类事物之间的某些方面的相似或相同，而推出它们在其他方面也可能相似或相同的一种逻辑方法。
它以不同事物之间的比较为基础。
类比分析是把这种相似性研究创造性地用于政策问题构建中，寻求政策问题的成因、性质及类别的方法。
1、人的类比分析者试图将自己置于与政策相关人的地位，以同样的方式体验政策问题的形势。
2、直接类比分析者可以寻找两个以上的问题形势直接比较，并从中获得有益启示。
3、符号类比在进行这种类比时，可发现某个特定的问题形势与某些运作过程有类似关系。
4、想象类比分析者可自由地探讨问题形势和某些所想象的事物状态之间的相似性。
类比程度的可靠性取决于相似属性和推出属性之间的相关程度。
五、多角度分析
系统地运用个人、组织等方面的多重认识，以获得对政策问题的多方面看法及解决的途径。
这种方法常常用于那些结构不良的政策问题。
1、技术角度：
以最优化模型分析政策问题，具体使用理论与技术是，概率统计、成本—效益分析、决策分析、经济计量学以及系统分析等等。
2、组织角度：
将政策问题及其解决，看成是从一种组织状态向另一种组织状态的有序发展的组成部分。
强调规划和标准化的操作程序，经常是组织角度的主要特征。
3、个人角度：
将政策问题及其解决看成是个人的感知、需求与价值作用的结果。
多重分析是一个集成型的综合分析。
运用这一分析，必须注意下列原则：
（1）要在不同研究范式之间而不是简单地在不同学科之间的组合基础上形成专家队伍。
（2）要在不同角度考虑问题的观点之间寻求平衡；（3）与技术角度分析不同，从组织与个人角度分析问题所获得结果是不可重复的；（4）通过适当交流，使交流手段与交流内容相适应。
（5）要综合地把各种观点推荐给政策制定者，但又必须指出从技术、组织与个人角度得出的不同结论及其相互联系。
第四节公共政策分析方法
一、定性分析方法
人们常常对政策对象作出“是什么”、“不是什么”的定性判断和“好”、“中”、“差”等价值评价，就是在作定性分析。
在政策分析中，定性分析方法，不可或缺，而且是首要的方法。
1、行为分析，也称事实分析。
它主要回答是什么，即对涉及政策问题的事物、事件、行为、关系及相互作用进行观察、描述、度量、判断与推理。
在行为分析中，尊重客观事实是最重要的。
2、价值分析。
价值分析的基本内容是：
确认某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否良好？
价值分析大致有两个方面：
一是评价政策自身的价值；二是评价为实现政策目标而采取的手段的价值。
价值分析中的原则：
（1）合规律性与合目的性相统一的原则。
（2）社会选择和个人选择相结合的原则。
（3）兼顾与急需的统一原则。
（4）择优与代价相统一的原则。
3、规范分析。
所要回答的问题是：
应该是什么？
应该怎样做？
规范一般指规则、标准或尺度。
包括科学规范、道德规范、审美规范、宗教规范、法律规范等等。
政策的规范分析就是依据已经形成的规则、标准分析政策过程的规范性。
4、利益分析。
是对政策调整的社会成员的利益关系进行分析。
在利益关系中，起根本性作用的是利益矛盾，包括利他性或利己性的矛盾、整体利益与局部利益的矛盾、眼前利益与长远利益的矛盾。
解决各种利益之间的矛盾，实现各种利益的有机结合。
这是公共政策的基本原则，也是政策运行所希望获得的效果。
5、可行性分析。
在各种可行性分析中，经济可行性、政治可行性和技术可行性是最重要的。
政治可行性是指政策选择的对象接受的可能性；经济可行性是指可以使用的资源的可能性；技术可行性是指达到系统的目标所需要的手段的可能性。
成功的政策要全面考虑这些可行性，并找到它们的最佳结合点。
除上述这些方法之外，政策的定性分析方法还有：
情景分析法、合议分析法、德尔菲分析法、博弈分析法和主观概率预测分析法等。
二、定量分析方法
定量分析是当代政策分析的主流。
政策分析不能单凭经验、想象、判断或直觉，在许多情况下，必须有准确可靠的数字资料的分析作为依据。
现代政策科学提高决策的科学化、合理化和可靠性，从一开始就从运筹学、系统分析、统计学、数学、计量经济学等定量学科中借鉴和发展出一些适应于政策研究领域的新方法和工具。
定量分析的意义：
首先，定量方法能使有关的知识条理化、专门化，能比较一些变量随时间的变化，以及将这些变量和其他特殊的变量加以比较。
其次，定量分析使公共政策所面临的复杂而又不确定的问题的表述更容易把握，它为规定系统的输出提供了判断标准。
再次，定量分析方法比其他的方法更客观、准确和严密。
最后，模式化、定量化的研究方式使我们能够使用现代的计算机技术手段，并通过信息子系统积累、贮存和处理信息。
定量分析方法在运用过程中，首先对政策所涉及的对象做典型化分离，使之成为一个完整的系统；然后把系统中各环节、各要素抽象成可以量化的变量；接着，运用经验的或统计的数据以及必要的假设，对量与量的关系加以描述；这些关系可以表示成各类数学模型，通过数学模型的求解，得到所需要的系统输出量。
这些结果通过与目标或期望的比较，决定对系统的优化和改进，从而为政策的评估、优化、修改等提供科学依据。
定量分析方法广泛借鉴其他相关学科的分析方法，包括运筹学方法、系统工程法、数量经济学方法、统计学方法等等。
三、系统分析方法
系统分析方法是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、结构与层次、结构与功能、系统与环境等相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。
1、整体分析。
从全局出发，从系统、子系统、单元、要素之间以及它们与周围环境之间的相互关系和相互作用中，探求系统整体的本质和规律，提高整体效应，追求整体目标的优化。
2、结构分析。
是寻求系统合理结构的途径和方法，其目标是找出系统构成上的整体性、环境适应性、相关性和层次性等特征，使系统的组成要素及其相互关系在分布上达到最优结合和最优输出。
3、层次分析。
明确问题中所包含的因子及其相互关系，将各因子划分为不同的层次，从而形成多层次结构。
4、相关分析。
要求在政策研究过程，尤其是问题界定、目标选择和方案规划中，充分注意到各种问题及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、子目标与总目标之间的相互关系，注意政策目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行的效果可能产生的影响，从而设计出较优的政策方案。
5、环境分析。
环境分析包括自然环境分析、技术环境分析、经济环境分析、政治环境分析、社会文化环境分析等。
系统分析方法包括大量具体的分析技术，如线性规划法、非线性规划法、动态优化法、排队论、网络分析法、层次分析法等等。
四、比较分析方法
政策比较分析分为两类，一类定性比较分析方法，一类是定量比较分析方法。
1、定性比较分析
第一，在政策研究意义上的定性比较分析，即对各种政策进行学术上和理论上的充分比较以确定最佳决策方案。
第二，在政策借鉴意义上的定性比较分析，随着全球化的发展，本地本国的政策，越来越需要从一个比较性的坐标体系上来定位，这种比较性带来了明显的好处，就是便于借鉴他人的成功经验。
2、定量比较分析
大体上都遵循以下秩序：
（1）确定目标。
要求参比的政策有同一目标。
并且这个目标最好是具体的、可以量化的，以方便比较。
（2）设计指标。
认真领会政策所要实现目标的本质内容，设计出最能体现目标要求的指标体系。
（3）参比方案的同一化。
必须在费用、收益、价格、时间等方面，使参比的政策方案具有可比性。
（4）参比方案的分析。
质和量两方面对它们进行深入细致的分析，找出方案的差异、产生差异的原因、差异的大小以及对目标的影响等。
（5）对政策方案进行评估。
这是政策比较分析的最后环节。
评估时，一定要根据政策目标要求，进行各项指标的计算和分析。
然后再进行综合评价。
常见的定量比较分析法有：
直接比较分析法、综合比较分析法、价值比较分析法等。
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