社会保障形势分析.docx

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社会保障形势分析

2006年社会保障形势分析

一2006年社会保障事业发展状况

（一）社会保险发展概况

1.社会保险覆盖范围进一步扩大

2006年继续把非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员及进城务工人员作为社会保险扩大覆盖面工作的重点。

1～9月，全国城镇企业职工养老、医疗、工伤、生育保险参保人数分别达到18242万人、14966万人、9447万人和6147万人，分别比上年末增加755万人、1183万人、969万人和738万人，分别达到年度目标的98.6%、99.8%、105%和116%。

9月份，全国失业保险参保人数为11001万人，达到年度目标的101.9%，领取失业保险金人数为330万人。

表12006年1～3季度社会保险参保人员变动情况

其中，参加城镇企业职工基本养老保险人数比上年同期增长6.6%，比上年底增长4.3%；参加城镇职工基本医疗保险人数比上年同期增长12.2%，比上年底增长8.6%；参加工伤保险人数比上年同期增长21%，比上年底增长11.4%；参加职工生育保险人数比上年同期增长21.8%，比上年底增长13.6%。

2.社会保险基金规模继续扩大，总体运行态势良好

2006年1～9月，全国养老、失业、医疗、工伤、生育保险基金总收入5650亿元，同比增长18.3%；总支出4501亿元，同比增长15%。

各项保险基金收入都有较大幅度增长，且当期收入大于当期支出；除失业保险外，其他险种基金支出比上年同期均有较大增长（见表2）。

表22006年1～9月社会保险基金分险种运行情况

3.社会保险基金监管进一步加强

2006年，劳动和社会保障部采取多项有力措施，加大基金监督检查力度，推动各级经办机构内部控制机制建设，加强防范风险、确保各项社会保险基金安全。

2006年8月，上海市劳动和社会保障局局长祝均一因在企业年金基金的管理使用中有严重的违规违纪问题受到查处。

此案引起中央高层和社会舆论对社会保险基金管理与运营的安全性的关注。

9月份，审计署对上海市社会保险基金进行了专门审计，同时组织力量对除西藏以外的29个省（自治区、直辖市）、省会城市、计划单列市企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险和失业保险的基金管理使用情况进行了审计。

这次审计的重点是：

社会保险基金是否及时足额纳入财政专户管理，社保经办机构是否按照规定在银行开设了社保基金专用账户，特别关注是否存在违规挪用社会保险基金投资房地产、股票、委托理财等问题。

从审计结果看，各地社会保险基金的管理运用总体上是好的，但一些地方存在政策执行不严、管理不够规范、甚至侵占挪用等问题，有的问题还比较严重。

9月初，劳动和社会保障部发出《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，要求各省（自治区、直辖市）建立健全社会保障监督委员会工作制度，强化社会保险基金收支管理，禁止违规投资运营。

为规范企业年金管理和基金投资运营，劳动和社会保障部规定：

社会保险经办机构不再接收新的企业年金计划，原先由社会保险经办机构管理的企业年金计划须在2007年底之前移交给具备资格的机构管理运营，在过渡期内合同到期的投资项目不得再投向禁止的领域。

（二）企业职工基本养老保险

1.覆盖范围进一步扩大，征缴收入继续增长

2006年1～9月，全国养老保险参保人数18242万人，比上年同期增长6.6%。

参保人数中，在职职工14197万人，比上年底增长8.2%；离退休人员4045万人，比上年同期增长5.6%，比上年末下降7.37%；参保在职职工与离退休人员赡养比为3.51∶1，比上年同期的3.47∶1略有上升，比上年末的3.0∶1上升了17%。

2006年1～9月，基本养老保险基金征缴收入3626亿元，同比增长20.1%；非征缴收入409亿元（主要为财政补贴），同比下降10.5%。

连续三年保持了征缴收入总体上大于支出的势头，改善了养老保险的融资形势，增强了基金的支撑能力，保证了养老金按时足额发放。

2.养老金按时足额发放，养老金水平有所提高

2006年1～9月，全国共发放企业离退休人员基本养老金3394亿元，从各地上报的情况看，2004年以来连续三年实现了当期发放无拖欠。

在确保养老金按时足额发放的基础上，各地加快了补发历史拖欠的工作进度。

经国务院批准，劳动和社会保障部于2006年6月启动了调整企业退休人员基本养老金的工作。

这次调整的目标是“从2005年起连续3年提高企业退休人员基本养老金”，调整办法是：

以上年企业退休人员月人均基本养老金为基数，按照上年企业在岗职工平均工资增长率的一定比例进行调整，2005年为60%左右，2006年为100%左右，2007年为70%左右；待遇调整向具有高级职称的退休科技人员和退休早、养老金偏低的人员适当倾斜。

8月份以来，各省、自治区、直辖市陆续制定了调整企业退休人员基本养老金的方案。

截至10月底，五分之四的省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团完成了2005年、2006年两年养老金调整和计发工作，其他地区的调整工作将在年内落实。

中央财政拨付了170多亿元专款，对中西部地区和老工业基地的养老金调整予以补助。

据对2005年、2006年两年养老金调整水平测算，全国企业退休人员月人均调整水平为164元。

3.基本养老保险制度得以调整

2005年12月《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布施行，主要政策调整包括：

①改革基本养老金计发办法。

个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户；退休人员基础养老金月标准由退休时当地上年度职工月平均工资的20%，改为以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数；累计缴费满15年者缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月计发月数由120个月，改为由退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄等因素确定。

②统一城镇个体工商户和灵活就业人员的参保缴费标准。

缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。

③逐步做实个人账户，扩大做实个人账户的试点范围。

2006年，各省、自治区、直辖市陆续出台贯彻实施意见，积极稳妥地推进基本养老金计发办法改革。

截至10月末，四分之三的省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团正式出台有关过渡办法文件并组织实施，年内各地将全面实施新的养老金计发办法。

按照国务院的要求，各地把当地上年度在岗职工平均工资作为个体工商户和灵活就业人员的养老保险缴费基数，费率为20%。

统一缴费比例后，许多省份从本地实际情况出发，对收入水平低、缴费确有困难的个人参保人员，或者缴费基数增幅较大的地区，设定了3～5年的过渡期，逐步将缴费基数和费率调整至国家规定的标准。

继东北三省进行做实个人账户试点之后，2006年试点范围扩大到了上海、天津、山东、河南、山西、湖北、湖南、新疆等8个省（自治区、直辖市）。

国务院于9月6日批复了上述地区的试点方案。

8省（自治区、直辖市）试点方案的主要特点是：

①自2006年1月1日起逐步做实个人账户，此前未做实的个人账户不予做实。

②做实个人账户的起步规模为3%，以后逐步提高。

③对个人账户已做实部分（存量部分）实行定额包干补助，对新增做实部分（增量部分）以当年个人缴费工资总额为基数计算补助数额；每做实1个百分点，中央财政补助0.75个百分点（最高不超过3.75个百分点），地方财政补助0.25个百分点。

④中央财政补助的资金由试点省份政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，中央财政补助之外的个人账户基金由试点省份政府按照国家规定投资运营。

⑤社会统筹基金与个人账户基金分别管理，不得占用个人账户基金；个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，纳入社会保障基金财政专户。

目前，8省份已着手拟定试点方案的实施细则，启动做实个人账户工作。

（三）城镇职工基本医疗保险

1.覆盖范围持续扩大，基金收支基本平衡

2006年，以解决城镇从业人员参保难点问题和探索城镇居民医疗保障方式为重点，各级劳动保障部门继续推进混合所有制和非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员参加医疗保险工作，多渠道筹集资金逐步解决困难企业职工和国有关闭破产企业退休人员的医疗保障问题，通过做好政策衔接、改进服务等措施吸引更多农民工参保，积极探索城镇居民医疗保障办法，完善城镇各类人员的医疗保障机制。

1～9月份，基本医疗保险覆盖范围持续扩大，制度运行平稳，基金收支基本平衡。

截至9月底，全国基本医疗保险参保人数14966万人，比上年底增加1184万人，比上年同期增长12.2%；医疗保险基金收入1217亿元，支出902亿元，同比增长率分别为24%、19%。

2.农民工参保专项扩面行动成效显著

2006年5月，劳动和社会保障部启动了“开展农民工参加大病医疗保险的专项扩面行动”，确立了2006年底农民工参加医疗保险的人数突破2000万人、2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入医疗保险的目标。

各地按照“低费率、保大病、保当期，以用人单位缴费为主”的原则，制定和完善农民工参加医疗保险的办法，大力推进农民工参加医疗保险。

截至9月底，全国参加医疗保险的农民工达到1843万人（其中参加城镇职工基本医疗保险的1100多万人，参加大病统筹、劳务工医疗保险等保障方式的700多万人），是上年末人数的3.8倍，实现了年度预期目标的92%。

参加城镇职工医疗保险的农民工人数，占全部参保人数的7.5%。

3.积极探索城镇居民的医疗保障体系

为解决城镇非从业居民的医疗保障问题，使城镇医疗保险制度的覆盖范围从单位职工扩展到所有城镇居民，劳动和社会保障部于2005年开展了城镇居民参加医疗保险的政策研究，2006年明确要求各省（自治区、直辖市）开展城镇居民参加医疗保险试点工作。

目前各地积极开展试点，探索老年人、未成年人、丧失劳动能力的残疾人及其他城镇非从业人员城镇居民医疗保障方式，逐步从单一的就业关联保障方式向多种保障方式转变，制定了“十一五”期间将城镇居民全部纳入基本医疗保障体系的目标。

例如，吉林省自2005年6月启动了城镇居民医疗保险制度试点工作，计划用3年左右的时间建立起城镇居民医疗保险制度体系。

截至2006年7月底，吉林省有18个试点县（区）启动了城镇居民医疗保险，已有12万人参保。

4.发挥社区卫生服务在医疗保障中的作用，促进参保人员充分利用社区卫生服务

2006年2月，国务院发布《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，提出了发挥社区卫生服务在医疗保障中的作用，引导医疗保险参保人员充分利用社区卫生服务等指导方针。

为贯彻落实国务院的指导意见，劳动和社会保障部于6月印发了《关于促进医疗保险参保人员充分利用社区卫生服务的指导意见》，要求各地劳动保障部门扩大社区卫生服务机构及基层医疗机构定点范围，允许社区卫生服务中心、社区卫生服务站以及门诊部、诊所、医务所（室）等机构申请医疗保险定点服务；确定社区医疗服务项目、家庭病床医疗服务项目纳入医疗保险基金支付的范围；探索直接与社区医师签订服务协议、建立双向转诊制度、开展社区首诊制等定点管理试点；适当拉开医疗保险基金对社区卫生服务机构和大中型医院的支付比例档次，降低参保人员医疗费用自付比例等等。

利用社区卫生服务机构便捷、经济的服务优势，更好地满足参保人员的基本医疗需求。

目前，把符合条件的社区医疗服务纳入医保定点范围、促进参保人员充分利用社区卫生服务，已成为各地区完善医疗保障体系的重要工作内容。

例如，黑龙江省65%以上的社区卫生服务机构将在2006年底纳入医疗保险定点范围，2006～2008年将逐步建立分级医疗和双向转诊制度，全面发挥社区卫生服务机构的综合功能和作用。

上海市拟实行在社区卫生服务中心就诊可减免个人门诊诊查费的政策，参加医疗保险的患者发生的减免费用由医保基金承担，其他人员的费用由市、区（县）两级财政按1∶1比例分担；与社区卫生服务中心签约的对象，经社区定向转诊至二、三级医院的，有关医院建立转诊服务“绿色通道”，并给予个人门急诊诊查费减半的优惠。

北京市把符合出入院标准的家庭病床医疗费用纳入医保报销范围，将家庭病床统筹基金的医保起付线降低50%。

（四）工伤保险

2006年工伤保险工作取得了积极的进展，继续以大中城市为重点地区、以高风险的煤炭和建筑等行业为重点领域，以农民工为重点人群，大力扩大工伤保险覆盖面，基金整体运行平稳，各项政策、标准进一步完善，工伤预防、工伤康复试点工作推向深入。

1～9月，全国工伤保险参保人数9447万人，比上年同期增长21%，提前实现了全年覆盖9000万人的扩面目标。

全国有61.7万人享受了工伤保险待遇。

工伤保险基金收入83亿元，同比增长38.3%；支出46亿元，同比增长53.3%。

目前，已有四分之三的省份按照《工伤保险条例》的规定，在本省各统筹地区陆续建立工伤保险风险储备金，用于重大事故的工伤保险待遇支付。

已积累风险储备金总额5亿多元。

按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中关于“依法将农民工纳入工伤保险范围”、“加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑行业、煤炭等采掘行业参加工伤保险”的要求，劳动和社会保障部于2006年5月在全国启动了推进农民工参加工伤保险的“平安计划”，确定了用三年时间全面推进农民工，特别是矿山和建筑等高风险企业农民工参加工伤保险的目标。

截至9月底，全国参加工伤保险的农民工达到2245万人，占同期全部参保人数的23.8%，提前实现了覆盖2000万农民工的全年目标。

（五）农村社会养老保险

2005年底[1]，全国已有31个省（自治区、直辖市）的1900多个县级单位（比上年增加13个）、2600多个乡镇（比上年下降2.2%）等开展了农保工作。

年末累计参保人数5400多万人，比2004年上升了1.2%，参保人数在1998年以来首次出现回升。

2005年当年有301万人领取养老金，养老金支出21.3亿元，人均养老金707元，月均保障水平达到59元。

养老金领取人数和养老金支出总额均比上年增长了46.8%。

未来几年，随着初期参保人员逐步进入老龄阶段，领取养老金人数和基金支出将继续呈上升趋势。

截至2005年底，全国农村养老保险基金积累总额为310亿元，比上年增长8.8%；人均账户积累额为570元，比上年增长7.5%。

2005年以来，北京、江苏、广东、山东、安徽等省市政府加大对农村养老保险的财政补贴力度，通过定额缴费补贴或者贴息的办法补贴参保农民，提高了农民的参保积极性。

例如，2006年1月1日施行的《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，确立了“坚持个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则，将政府角色由以往的“给政策”（政策扶持）转变为“出资金”（财政支持）。

市财政安排专项资金对参加农村社会养老保险的农民实行补贴；各郊区县政府结合本地区经济社会发展实际对参保农民进行补贴，逐步提高补贴标准；有条件的乡镇政府要对参保农民进行补贴；补贴资金列入财政预算。

同时规定，农村社会养老保险基金纳入区县财政专户管理，农村社会养老保险管理经费列入同级财政预算，不再从基金中支取；制度模式由以往的“完全个人账户”模式改变为“个人账户与待遇调整机制相结合”的模式。

（六）新型农村合作医疗

2005年8月，国务院第101次常务会议确定了发展新型农村合作医疗的总体目标：

2006年新型农村合作医疗制度试点覆盖面扩大到全国40%的县，2007年达到60%，2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。

为保证目标的实现，中央和地方财政加大支持力度，从2006年起，中央财政对参加新型农村合作医疗的农民的补助由每人每年10元提高到20元，地方财政补助也相应增加到20元。

2006年1月，卫生部、国家发改委等7部门联合发出的《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》规定，地方财政增加的合作医疗补助经费，主要由省级财政承担，原则上不由省、市、县按比例平均分摊；将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东6省的试点县（市、区）纳入中央财政补助范围；建立和完善农村医疗救助制度，做好与新型农村合作医疗制度的衔接，通过新型农村合作医疗与医疗救助的协调互补，解决贫困农民看病就医难的突出问题。

截至2006年6月底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1399个，比上年末增长106.3%，占全国总数的48.9%，提前6个月实现了试点县（市、区）达到全国总数40%的全年目标；覆盖农业人口4.95亿，比上年末增长109.7%，占全国农业人口的55.8%；有3.96亿人参加了合作医疗，比上年末增加2.17亿人，增幅为121.2%；参加合作医疗人数占试点地区农村人口的80.1%，占全国农业人口的44.7%，分别比上年末上升了4.5和18个百分点。

北京、上海、江苏、浙江、广东等5省（市）的合作医疗已经覆盖所有的县（市、区）。

受国务院新型农村合作医疗部际联席会议办公室委托，北京大学、中国社会科学院等单位组成的评估工作组，于2006年3～7月对2003年启动新型农村合作医疗试点的县的制度运行状况进行了全面评估。

评估结果认为，经过三年多试点，新型农村合作医疗得到农民的广泛认可，参合率不断上升；农民基本医疗服务利用得到改善，就医经济负担有所减轻；促进了农村卫生的发展，强化了医疗服务的规范管理。

据评估组对27个试点县16198户农户的调查，有57.6%的参合家庭获得了医疗费用补偿，其中14.1%的家庭获得了住院补偿，51%的家庭获得了门诊补偿；参合农民住院次均补偿783.6元，占次均住院总费用的23.2%。

合作医疗得到大多数农民的支持，90%的参合农民表示要继续参加，未参合农民中有51%的人明确表示下年度要参加合作医疗。

与未开展合作医疗的地区相比，开展合作医疗地区的参合农民两周门诊就诊率提高了8.3%（实施门诊统筹的地区，两周门诊就诊率提高了33.2%），两周患病未就诊比例降低了10.7%，住院率提高了52.7%，应住院而未住院率降低了15%，农民就医经济负担有所减轻，2004年平均住院费用占农民纯收入的比例从补偿前的89%下降到补偿后的65%。

（七）城乡社会救助

城乡居民最低生活保障。

截至2006年9月底，城镇最低生活保障支出152.07亿元，比上年同期增长9.5%；城市居民最低生活保障平均标准达到162元，比上年同期提高了5.2%；全国城市最低生活保障月人均水平76元，比上年同期提高了8.6%。

全国城市居民共有1015万户、2227万人得到了最低生活保障，分别比上年同期增长4.1%和1.9%，保障户型结构向小户型转变（户均2.19人），表明城市居民中的孤寡老人、“三无”人员（指无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人或抚养人的孤老残幼户）进一步得到了保障。

享受最低生活保障待遇的人员中，在职人员98万人，比上年同期下降了17.8%；下岗人员361万人，比上年同期下降了13.9%；退休人员56万人，比上年同期下降了11.9%；失业人员416万人，比上年同期增长6.4%；“三无”人员92万人，比上年同期下降3.6%；其他特殊救济人员1206万人，[2]比上年同期增长9.7%（参见图1）。

图12006年9月末全国城镇居民最低生活保障人员构成

农村最低生活保障和特困户救助。

农村特困户救助和农村最低生活保障制度稳步推进，农村五保供养制度日趋规范，供养水平有所提高。

2006年9月，有18个省份、2000多个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有607万农户、1222万农村居民享受低保待遇，分别比上年末增长了58%和57.4%。

在没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施了农村特困户救助制度。

截至2006年9月底，共有717万人、306万户家庭得到了特困救助。

全国农村得到五保供养的家庭有438万户，比上年增长25.3%。

但尚有五保供养户78万户、99万人应保未保。

2006年1～9月，农村最低生活保障金月累计支出24.42亿元，同比增长59%；农村特困户、五保户生活救助资金累计支出12.13亿元。

城乡医疗救助。

2006年1～9月，共支出农村医疗救助金3.71亿元，累计救助贫困农民639万人次。

其中，民政部门救助148万人次，民政部门资助参加合作医疗491万人次。

城市医疗救助支出1.8亿元，累计救助64万人次，比上年末增加32.7%。

二“十一五”时期社会保障制度发展取向及展望

（一）当前社会保障制度发展的取向

近三年来，随着政府职能的转变以及政府为全体社会成员提供公共服务责任的强化，在社会政策的各个层面（诸如社会保障政策、医药卫生政策、教育政策、住房政策、就业政策、收入分配政策、职业安全卫生政策、劳动关系政策等等）逐渐形成了全面而稳健的调整态势，并且影响着宏观经济调控的政策取向。

当前社会政策调整的主旨是，以科学发展观统领经济社会发展全局，按照以人为本的要求，解决关系人民群众切身利益的民生问题，更加注重经济社会协调发展，更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。

在上述背景下，社会保障体系建设的决策理念、基本原则和制度安排也经历了不断调整、逐步完善的过程。

从当前社会保障事业发展脉络中可以观察到，社会保障体系建设的指导理念和发展取向与十多年前相比，已然发生了一系列深刻的转变：

在社会保障制度的性质定位上，从“经济体制改革配套措施”、“市场经济体制的重要支柱”，转变为“对保障社会公平正义具有重大作用的制度”；在社会保障制度设计理念上，从“公平与效率兼顾”转变为“更加注重公平”；在政府责任上，从“减轻国家负担”转变为“加大财政对社会保障的投入”；在社会保障功能上，从强调“低水平”转变为“合理确定保障标准和方式”；在社会保障体系建设上，扭转了长期形成的重城市轻农村、先城市后农村的发展思路，确立了“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的发展目标。

我国社会保障体系建设发生了显著而深刻的变化，既有指导理念和原则的转变，又有制度和政策层面的调整，形成了坚持以人为本的社会主义价值观，以强化政府责任为特征，以保障社会公平与正义为宗旨，以覆盖城乡居民为目标的社会保障体系发展取向。

（二）“十一五”时期社会保障制度发展展望

2006年10月，国务院批转了劳动和社会保障部、国家发改委制定的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》。

2006～2010年期间，社会保障制度建设将遵循以人为本、统筹兼顾、深化改革的基本原则，建立健全城乡社会保障制度和管理服务体系，实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化，进一步扩大社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。

“十一五”时期社会保障体系建设的主要任务是，根据我国现阶段经济社会发展水平，综合考虑地区间、社会群体间收入水平差异，以保障人民群众基本生活和医疗需求为重点，完善各项社会保险制度；着力解决农民工和被征地农民的社会保障问题，积极探索、稳妥推进农村社会养老保险。

实现不同群体之间的制度政策衔接，探索解决人员流动时社会保险关系接续问题。

①养老保险。

继续确保基本养老金按时足额发放；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策；逐步做实个人账户，改革基本养老金计发办法，建立基本养老金正常调整机制；鼓励有条件的企业建立企业年金，初步形成多层次养老保险体系；推进机关事业单位养老保险制度改革，实现与企业养老保险制度的合理衔接；提高养老保险统筹层次，基本实现省级统筹。

将企业退休人员纳入社会化管理。

加快公共老年服务设施和服务网络建设，鼓励有条件的地方兴建退休人员公寓，不断提高退休人员的生活质量。

②医疗保险。

完善城镇基本医疗保障政策和管理，扩大基本医疗保障覆盖范围，规范补充医疗保险，加快城镇医疗救助制度建设。

构建以基本医疗保障为主体、以保障大病风险为重点、兼顾多层次需求的医疗保障体系。

妥善解决困难群体医疗保障费用来源问题，将困难企业职工、关闭破产企业退休人员、城镇居民中的困难家庭纳入医疗保障体系。

③失业保