行政案件与民事案件交叉问题探析.docx
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行政案件与民事案件交叉问题探析
行政案件与民事案件交叉问题探析
在审判实践中，民事法律关系和行政法律关系并存的
情况比较常见。
行政法律关系与民事法律关系之间一般都
是相互独立的，同时又表现为相互依存，往往行政法律关
系成为民事法律关系的条件或依据。
我国刑事诉讼法早就
规定了刑事诉讼可以附带民事诉讼，虽然最高人民法院在
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》第六十一条中规定:
被告对平等主体之间民事争议所作
的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关
民事争议的，人民法院可以一并审理。
一、行政案件与民
事案件交叉的类型分析。
从诉讼实践来看，行政、民事争
议重合案件主要有三类:
第一类是以民事争议为主、行政问
题作为附属问题的重合案件;第二类是以行政争议为主、民
事问题作为附带问题的重合案件;第三类是行政争议和民事
争议并重的重合案件。
这三类案件虽然都存在着行政争议
和民事争议的重合，但在性质各异，特点不同，诉讼要达
到的目的也不相同。
（一）以民事争议为主、行政问题作为附
属问题的重合案件。
这类案件一般出现在民事诉讼过程。
在民事诉讼中，当民事争议的解决取决于行政行为自身的
合法性时，行政问题即作为附属问题出现。
具体有两种情
况:
一种是抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，人民
法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。
另一
种是具体行政行为作为当事人主张事实的证据时，也需要
对该具体行政行为的合法性作出鉴别。
这里，民事争议与
行政争议即发生重合。
目前，民事诉讼涉及具体行政行为
合法这一附属问题的主要有:
涉及工地、房屋、山林等不动
产产权的归属而发生的侵权纠纷案件以及涉及专利、商标、
著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。
这类以民事
争议为主，行政问题作为附属问题的重合案件有以下特点:
第一，这类争议案件在本质上属于民事争议案件，争议发
生在平等的主体之间，不由行政行为引起。
但是由于行政
行为的介入，民事争议变得更加复杂。
第二，在这类案件
的审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。
不解决行政行为的合法性问题，民事审判无法进行。
第三，
当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销行政机关的行政行
为，只是以行政行为违法为抗辩理由。
（二）以行政争议为主，
民事问题作为附带问题的重合案件。
这类案件常出现在行
政诉讼中。
例如公民甲提起行政诉讼，请求法院责令某公
安机关对公民乙侵犯人身权利的行为作出处理，并同时请
求法院判决乙赔偿其损失。
与第一类重合案件不同，这类
案件中的民事问题不是作为附属问题而是作为附带问题出
现的，即由于某民事争议与行政争议相关联。
目前，诉讼
实践中常见的是相对人不服行政处罚提起行政诉讼的同时
提起民事赔偿请求。
以行政争议为主，民事问题作为附带
问题的重合案件具有以下特点:
第一，这类案件中既存在着
行政争议，也存在着民事争议，但行政争议处于核心地位，
民事问题只是作为附带问题出现的。
第二，此类案件中的
行政争议与民事争议有特定的关联性。
第三，这类案件中
的行政问题和民事问题可以分离，行政审判不以民事问题
的解决为前提，民事问题的解决也不以行政问题的解决为
先决条件。
（三）行政争议和民事争议并重的重合案件。
这类
案件常出现在行政诉讼中，主要是不服行政裁决的争议案
件。
具体有三种:
其一是不服行政机关作出的民事侵权赔偿
裁决而引起的争议案件;其二是不服行政机关作出的关于土
地、房屋等行政确权裁决而引起的争议案件;其三是不服行
政机关作出的涉及土地、房屋等征用补偿裁决而引起的争
议案件。
行政争议和民事争议并重的重合案件具有以下特
点:
第一，这类案件中最原始的争议是民事争议，行政机关
的裁决行为是为了解决民事争议。
第二，行政争议和民事
争议相联系，行政争议因民事争议而发生。
第三，对这类
案件的审理只有同时解决行政争议和民事争议，当事人提
起诉讼的目的才能实现。
解决民事争议是最终的目的，但
如果忽视行政裁决的存在，对行政裁决的合法性不作判决，
则法院的判决和行政裁决不一致时，民事争议得不到真正
解决。
同样，如果只解决行政争议，法院不直接对民事争
议作出判决，诉讼的目的难以实现。
正是在这一意义上，
行政争议和民事争议并重。
二、域外关于行政案件与民事
案件交叉问题的经验。
在为行政争议与民事争议相关联的
情况找出一种比较符合中国客观情况的解决方法之前，我
们首先应当进行比较法上的考察。
在法国由于存在两个不
同的审判系统，有时一个行政事实的解决要依赖于一个普
通法院管辖的问题，也可能出现另一种情况，即一个普通
法院诉讼的解决，依赖于一个属于行政法院管辖的问题，
这两种情况的共同点在于一个案件本身的判决，须依赖于
另外一个问题，而后面这个问题不构成诉讼的主要标的，
但是决定判决的内容，这在法国称为附属问题。
在德国，
根据《行政法院法》第 94 条规定，对受诉争执的判决的一
部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为
另一具有诉讼系属的案件的标准的，必须由另一行政机关
作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或
行政机关作出所有决定。
我国台湾地区基本上沿袭了德国
的做法。
各国对于行政争议与民事争议发生关联的情况采
取了不同的处理方法，对于采取二元裁判制度的国家而言，
保留行政法院对行政争议的处理权是其共同的做法，不容
民事法院借先决问题而扩张其对行政争议的管辖权，而英
美法系国家则由同一审判组织对行政争议与民事争议一并
解决，类似于我国的附带诉讼。
三、处理行政案件与民事
案件交叉的构想。
（一）行政诉讼与民事诉讼分别进行的方法。
当行政诉讼与民事诉讼分别进行时，首先要考虑的问题是
应当先进行哪一诉讼，我们认为行政诉讼与民事诉讼二者
并没有确定的“先行后民”或“先民后行”的模式，二者
之间的关系应当做个案处理。
确定行政诉讼与民事诉讼的
先后关系时应当遵循“谁为前提谁优先”的原则。
如果民
事争议的解决须依赖于行政争议的解决，早行政诉讼应当
作为前提，如果民事诉讼已经进行，则须中止民事诉讼，
待行政诉讼裁判作出之后，民事诉讼再恢复进行，且须以
此行政裁判作为审理的依据。
反之，若行政诉讼过程中出
现必须先行解决的民事争议时，应当路上行政诉讼程序，
待民事终审判决作出之后，行政诉讼程序再恢复进行。
到
底应当“先民后行”还是“先行后民”，选择的标准是看两
大诉讼之间的关系，哪一个诉讼的解决构成另一个诉讼的
前提条件时则须首先进行哪一个诉讼。
行政争议与民事争
议必须分开处理的情况出现在民事诉讼过程中，在民事诉
讼过程中，当民事争议的解决取决于某一行政行为自身的
合法性时，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，
行政争议的解决是解决民事争议的基础。
最常见的情况是，
在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事争议当事人主
张事实的证据时，民事诉讼当事人一方对行政行为的合法
性提出异议，而该行政行为的合法与否难以确认，或者民
事诉讼当事人双方对行政行为并没有异议，但民事审判依
赖于该行为，而该行政行为是否合法难以辨认。
这类案件
的特点是:
首先，这类争议案件由民事争议而起，争议发生
在平等的民事主体之间，不由行政行为引起。
其次，在这
类案件的审理中行政行为的合法性问题具有基础性地位，
是民事争议解决的前提，如果不解决具体行政行为的合法
性问题则是民事争议也无法解决。
第三，当事人在民事诉
讼过程中没有直接请求撤销行政机关的行政行为，而是一
方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，而另一方则往
往以该行政行为违法为抗辩理由，因此民事争议的解决不
可能回避该行政行为的合法性问题。
在处理此类案件程序
应当区分两种情况:
第一种情况是在民事诉讼过程中当事人
双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方
当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。
这种情况下
民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序，将行政争议直接
移送到行政审判庭，待行政审判终审判决作出之后再恢复
民事诉讼程序。
第二种情况是在民事诉讼过程中，双方当
事人虽对具体行政行为的合法性发生争议，但均未提起行
政诉讼，或民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难
以辨认的行政行为时，此时民事审判庭应当告知当事人应
当首先提起行政诉讼。
（二）行政附带民事诉讼的方法。
1、
实行行政附带民事诉讼制度的意义。
每一种法律制度的设
立和完善都必须根植于一定的基础之上，国外法院对民事
争议与行政争议交织在一起的案件的处理有两种主要制度:
一是行政附带民事诉讼的制度，即法院在审理行政争议时
附带审理与行政争议相关的民事争议，在对行政争议作出
判决时附带对民事争议作出判决。
另一制度是先行后民，
即先由行政法院就行政争议作出裁判，然后民事法院再根
据行政判决对民事争议进行审理和判决。
如果当事人同时
向行政法院和民事法院提起诉讼，民事法院则先中止诉讼，
待行政判决作出后再恢复诉讼程序。
在我国建立行政附带
民事制度有其理论根据与现实意义。
主要论据有以下几点:
（1）现实社会生活中，行政法律关系与民事法律关系相互交
叉重叠的情况大量存在，决定了行政争议与民事争议的相
互联系，从而解决行政争议时要以弄清相应民事争议的是
非曲直为前提，相应民事争议的是非曲直情况往往是解决
行政争议的事实根据。
（2）行政机关依职权所作的裁决行为
是一种特殊的具体行政行为，当事人认为其裁决违法，可
依法提起行政诉讼，请求撤销其裁决。
但被裁决的当事人
之间的民事争议依然存在，而这种民事争议的解决如果离
开了行政争议的解决就不可能进行。
（3）凡是解决与行政争
议相联系的民事争议，必须以先解决行政争议为前提。
单
纯进行民事审判，不能解决行政行为的合法性问题，而违
法的行政行为法院不予撤销即不会自行失效。
即使民事争
议有了解决的结果，但如果还存在与此解决结果相悖的且
具有法律效力的行政行为的情况，那么，这种民事争议解
决结果也无法实现。
（4）法院在审理行政争议中，经常涉及
民事争议，实际上同时在审理着民事争议，以民事争议审
理作为行政争议的事实审。
在此种情况下，将民事诉讼附
带于行政诉讼之后符合诉讼经济原则，避免当事人时间、
金钱和精力过度地耗费，也有利于减轻法院负担。
（5）建立
行政附带民事诉讼制度，将两个相互联系的争议统一审理，
将全部案情统一考虑，能防止案件审理的片面性，从而保
障案件处理的准确和公正。
有利于法院裁判的统一，避免
法院就同一案件作出两个相互矛盾的判决，使行政机关和
当事人无所适从。
2、行政附带民事诉讼的范围。
界定行政
附带民事诉讼的范围是确认那些民事诉讼能在行政诉讼过
程中可以作为行政附带民事诉讼的问题。
我国行政诉讼法
对行政附带民事诉讼的范围没有明确规定，但散见于一些
相关的法律中。
只有依据法律、法规规定行政机关有权处
理的那部分民事争议才能作为附带民事诉讼提出。
具体而
言，行政附带民事诉讼的范围包括以下几个方面:
（1）对行政
确认行为不服提起的诉讼。
所谓“行政确认，是指行政主
体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法
律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣
告的具体行政行为”。
行政确认属于准行政行为中的一种。
行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效
果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种
形式的认可，增强该行为的确定性。
由于这种确认来源于
国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政
法效力的行为。
行政确认行为主要采取以下几种形式:
确定、
认定、登记、鉴证、证明等，实践中常见的主要有确定、
鉴定、责任认定和证明行为。
其中确定主要包括颁发土地
使用权证、宅基地使用证与房屋产权证书;认定包括对解决
合同效力的确认，对交通事故责任的认定;证明包括各种学
历、学位证明及居民身份、货物原产地证明等，鉴证包括
工商行政管理机关对经济合同的鉴证，此外还有医疗事故
鉴定、劳动局对工伤事故确认等等多种形式。
（2）对行政裁
决行为不服提起的诉讼。
所谓“行政裁决，是指行政机关
依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理
活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作
出裁决的行为。
”在一些特殊领域，行政裁决得到了广泛的
运用，其形式包括以下几种:
其一，权属纠纷的裁决，即双
方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议时
双方当事人依法向有关行政机关请求裁决;其二，侵权纠纷
的裁决，即一方当事人的合法权益受到他方的侵犯产生纠
纷，当事人请求行政机关予以裁决，如商标权、专利权的
侵权纠纷分别由工商行政管理部门和专利管理机关进行裁
决。
其三，损害赔偿纠纷的裁决，即一方当事人的权益受
到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷，这种纠
纷广泛存在于治安管理、仪器卫生、药品管理、环境保护
等领域。
由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法
规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事
争议的一种行政行为。
这种行政行为不同于一般行政行为
的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。
如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政
争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行
政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。
行政相
对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决
民事争议双方当事人之间的民事争议。
如果采取行政附带
民事诉讼的方式，法院在判决撤销行政裁决之后继而对民
事争议作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解决
了民事争议。
（3）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。
行政诉讼中最常见的行政处罚案件，但是并非所有的行政
处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，应仅限
于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而
发生损害赔偿。
损害赔偿是指“当事人之间原无法律关系
之联系;因一方之故意或过失行政不法侵害他人权利（或法益）
运行时。
前者为侵权行为之行为人，后者为侵权行为之被
害人。
行为人因其行为而加害于被害人，因而应负赔偿之
责任。
”这类案件中被采取行政处罚的公民、法人或其他组
织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又
构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任，又要承担
民事法律责任，这两种法律责任基于同一行为而产生，因
而具有紧密的关系。
实践中最常见的是某些治安处罚案件、
环境保护行政处罚案件等。
最适宜的解决办法是法院在解
决行政争议的同时附带解决民事争议。
3、行政附带民事诉
讼案件的审理。
（1）证据。
行政附带民事诉讼涉及到行政法
律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉
讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用《行政诉讼法》
和《民事诉讼法》的规定。
在证据上，行政诉讼部分遵循
《行政诉讼法》所遵循的证据规则。
以举证责任为例，在
行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为负有举证责
任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，
并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。
在附带
民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带
民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自
己的主张。
（2）调解。
根据行政诉讼法的规定，行政案件（除
行政赔偿案件外）一律不适用调解，但行政附带民事诉讼中
的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质
上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解
原则当然适用。
根据《民事诉讼法》第 9 条规定:
人民法院
审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解;调解
不成的，应当及时判决。
因此，法院对附带民事诉讼当事
人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，
经调解达成协议的，法院应当及时制作调解书，如果经调
解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，
法院应当将附带民事诉讼部分与行政诉讼一并审理判决。
（3）审
理方式。
行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式:
其一，
附带民事诉讼与行政案件一并审判。
附带民事诉讼与行政
诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民
法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决
争议。
其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并作
出判决。
这种方式下人民法院首先对行政案件进行审理，
然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。
其三，附
带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。
附带民事诉
讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混
不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的
法定审理期限，影响行政案件的及时解决。
此外，如果附
带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政
诉讼案件审判后再解决民事争议。
在此情况下，人民法院
应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件
审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，
并另行作出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、
集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争
议。
（4）判决。
在审理的第一种方式和第二种方式下，法院
对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，
并制作一张行政附带民事诉讼判决书。
判决书的事实部分
对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以
叙述;判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带
民事诉讼部分的判决理由;判决主文部分应当将行政诉讼部
分与附带民事诉讼的主文分开撰写。
如果由于客观原因行
政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分
别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政
部分应当有所交代。
如果附带民事部分是调解结案的，应
当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。
综上，
行政诉讼可以附带民事诉讼，且行政附带民事诉讼的范围
应当是附带民事诉讼的标的与行政诉讼的标的-行政争议不
具有包容性、并与行政诉讼的原告有法律上利害关系的民
事诉讼。
但是，从实践上来看，由于行政诉讼法与民事诉
讼法对案件管辖的规定不同、受理行政案件的法院不一定
具有该案所附带的民事诉讼管辖权，以及行政诉讼与附带
民事诉讼各自的举证原则、诉讼时效的差异等原因，使行
政附带民事诉讼的适用发生障碍。
这些都是建立行政附带
民事诉讼制度必须考虑的因素，但这些因素尚不能否定行
政附带民事诉讼制度的价值，能说明应当有条件地适用行
政附带民事诉讼而已。
作者单位:
江苏省金坛市人民法院
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