加快发展应急产业的思路和建议.docx

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加快发展应急产业的思路和建议

加快发展应急产业的思路和建议

国务院发展研究中心产业经济研究部魏际刚

内容摘要：

加快发展应急产业对于推进产业结构升级、转变经济发展方式、构建和谐社会有重要意义。

我国应急产业的产业地位初步确立。

未来应高度重视应急产业发展，夯实基础能力，提升创新能力，推动集群发展，打造高效产业链，壮大优势企业。

建议整合政府资源，加大对应急产业的资助力度，进一步拓宽融资渠道，营造良好市场环境，培养应急人才队伍，完善法律法规，改革相关体制机制。

   关键词：

应急产业，思路，建议

   一、应急产业的概念、内涵与特性

（一）应急产业的概念与内涵

   国内外迄今没有对应急产业的概念做过明确的界定，但存在“紧急救援产业”、“安全产业”“安防产业”等一些相关提法。

   根据有关法律和我国现实国情，应急产业的定义大致可分为广义和狭义两种。

   广义的应急产业，指在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及其它一些危及生命健康和财产安全等不确定性事件发生前后或发生时，利用相关装备、设备、技术、信息等手段为应急救援活动提供相关软硬件产品和服务的各类社会经济组织集合。

   狭义的应急产业，指在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生前后或发生时，利用相关装备、设备、技术、信息等手段为应急救援活动提供相关软硬件产品和服务的各类社会经济组织集合。

   广义定义强调凡是为各种应急需要提供产品和服务的社会经济组织集合均属于应急产业，既涉及非常态时的应急需要，也涉及常态下的应急需要。

狭义定义特指为“自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全”四大事件提供应急产品和服务的社会经济组织集合，着重于非常态时的应急需要。

   按照广义的定义，前述的紧急救援产业、安全产业或安防产业等均属于应急产业。

按照狭义的定义，紧急救援产业、安全产业或安防产业与应急产业有一些共同的特征和范围，但彼此有所区别。

   应急产业的形成和发展，是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会分工深化的结果。

从起源看，应急产业脱胎于传统产业，但又不同于传统产业。

正因如此，应急产业的产业边界与产业内涵有着相当的模糊性和动态性，与其他产业部门的交叉和渗透较深。

应急产业不能被简单地归类到第一、二、三产业，它是一个跨产业、跨领域、跨地域，与其他经济部门相互交叉、相互渗透的综合性新兴产业。

例如，提供应急服务的企业，需要整合其它产业提供的装备、设备、技术、信息等；又如，生产一般装备设备的企业有可能同时生产应急装备和设备。

   考虑到新兴产业培育和成长过程中，与支撑其发展的各类传统产业存在交叉、渗透和复合，我国当前应当采用广义的应急产业概念。

国内在这方面已有成功先例。

如2009年国务院印发的《物流业调整和振兴规划》中，将物流业界定为“融合运输业、仓储业、货代业和信息业等的复合型服务产业”。

这样，就解决了物流产业与交通运输业、仓储业、货代业和信息业的关系问题。

同样，应急产业采用广义的概念，就可以包含安全产业、救援产业等各类应急子产业。

（二）应急产业的特性

   应急产业（特别是应急产业提供的产品）至少具有如下一些特性：

   1.需求的广泛性。

应急事件发生的广泛性，决定了应急产业涉及领域的广泛性。

从空间分布看，既有国际应急需求，也有国内应急需求。

国内应急需求中，又可分为跨省应急需求、省内应急需求等。

从需求主体看，政府、企业、家庭、个人等各类经济社会主体均有可能产生应急需求；按行业分布看，国内应急需求分布在国民经济的各行各业。

从应急活动的环节看，可以有事前应急需求、事中应急需求、事后应急需求或全方位的应急需求等。

   2.需求的诱致性。

应急需求主体提出各种应急要求的目的并不是应急产业本身，而是着眼于减少生产、流通、消费及生活中各种突发事件和意外事故发生的概率，减少事故带来的损害程度等目的。

   3.需求的刚性。

在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及其它一些危及生命健康或财产安全的事件发生时，对应急服务或应急产品的需求具有不可或缺性或刚性。

   4.供给的多样性。

应急产业面对的需求遍及国民经济和社会生活的方方面面，这种对象的极其多样性，决定了应急服务或产品提供的多样性。

   5.供给的关联性。

应急产业既脱胎于传统产业，又服务于国民经济各行各业，其自身发展也离不开其他产业的支持，与其它产业有很强的关联性、交叉性、渗透性。

   6.时效性。

“不用不急，用则急需”。

应急产品和服务需在突发事件发生的第一时间内使用，否则就会带来负面影响，甚至严重的经济、社会和政治后果。

   7.用途的可转换性。

有些常态下的装备设备或服务可以转换为应急装备设备或应急服务。

有些应急装备设备或应急服务，也可以在常态下为日常的生产和生活使用。

   二、应急产业的分类

   应急产业的分类是一个涉及理论性和实践性的重大问题。

这里根据不同的分类标准，对应急产业具体包含的类型做出粗略地划分。

（一）根据应急产品的产业形态分，应急产业大致划为四类：

   1.应急服务业。

具体又可分为应急综合服务企业、应急专业服务企业、一般服务企业中的应急服务业务。

（1）应急综合服务企业，指针对各类突发应急事件，提供综合性应急服务的各类组织。

（2）应急专业服务企业，指针对某一特定领域的突发应急事件，提供专业应急服务的组织。

有时候，应急专业服务企业可以包括专门从事应急技术研发、应急咨询、应急预案的制定、应急培训的企业。

   （3）一般服务企业中的应急服务业务，指某些服务性企业根据业务发展需要提供的应急服务业务。

如一般性保险企业提供的应急保险业务。

这里需要区分的是，一般性保险企业提供了某种应急保险业务，但我们不能界定其为应急产业，它还是属于保险业。

但是，专门提供应急保险的企业则可划归为应急专业服务企业。

保险企业提供的应急保险服务这个产品，可以细分到应急服务业中。

   2.应急制造业。

具体又可分为专业应急装备设备制造企业、专业应急轻工产品制造企业、制造企业生产的应急产品。

（1）专业应急装备设备制造企业，指专门用于生产应急预防、事故处理的装备设备企业。

如应急交通装备、应急通信装备、报警装备、灭火器等。

（2）专业应急轻工产品制造企业，指专门生产应急预防、事故处理的轻工产品的企业。

   （3）一般制造企业生产的应急产品。

指以生产一般性制造产品为主同时兼具生产某类或某些应急制造产品的企业。

   这里需要区分的是，制造企业提供了应急产品，但我们不能认为其为应急产业，它还是属于一般性的第二产业。

但是，制造产业提供的应急产品，可以细分到应急制造业中。

   3.应急软件业。

具体又可分为专业开发应急软件企业和软件企业开发的应急软件产品。

（1）专业应急软件开发企业，指专门为应急生产和服务提供相关软件开发的企业。

（2）一般软件企业开发的应急软件，指以提供通用软件开发为主同时兼具开发应急软件的企业。

   4.应急产品经销产业。

主要是对各类应急产品进行经营和销售的企业。

   这种定义和分类的依据是传统的产业分类法，其特点是按照活动领域或对象的特征来进行划分。

这种分类方法的优点是可以明确应急产业各子类在三类产业中所处的位置，便于进行宏观国民经济的统计和分析。

（二）根据应急产品针对的应急环节分，应急产业大致可以分为四类：

   1.针对各类应急事件未发生前的预防性产品和服务。

主要涉及应急事件发生前的咨询服务、信息收集、应急保险、应急预防等。

   2.针对处理各类应急发生时的功能性产品和服务。

   3.针对应急结束后的后续或相关性产品和服务。

应急后续的法律、经济和人事处理，以及相关的装备技术、物资保障和金融保险等。

   4.综合性应急产品与服务。

主要指提供应急前、应急中、应急后两个或两个以上环节的产品和服务。

   上述两种分类简要地归纳到下表。

应急产业的分类

按产业形态划分的应急产业

应急制造业

应急服务业

应急软件业

应急产品

经销业

应急装

备设备

制造企

业

应急轻

工产品

制造企

业

专业应

急服务

业

综合性

应急服

务业

一般性

服务业

中的应

急服务

一般性

服务业

中的应

急服务

专业应

急软件

开发企

业

一般软件

企业开发

的应急软

件

应急产

品经销

企业

按产品在应急环节作用划分的应急产业

应急前

应急中

应急后

综合应急

应急事件未发生前的预防性产品和服务

处理各类应急发生时的功能性产品和服务

应急结束后的后续或相关性产品和服务

综合性应急产品与服务

   三、加快发展应急产业的重大意义

   第一，有利于合理发挥政府和市场的作用，极大增强全社会应对各类突发事件的能力。

政府在各类突发性事件中负有重要责任，但并不意味着政府必须包办一切。

无论是应急能力提供和应急效率方面看，政府均有其局限性。

过去国内发生各种紧急事故，基本上是由政府、军队、警察、消防以及慈善机构提供救助和资金支持，出面组织临时机构处理。

“应急”往往是相关单位抽调临时人员组织进行，在既无经验又无准备的情况下，既缺乏专业知识与技术，又缺乏设备与装备。

往往产生施救单位社会效益越高、经济效益越低的倒挂和错位，影响着参与救援单位的积极性，致使在急需救援时得不到相应的援救，严重影响施救的效果和质量。

大量的社会救援行动，给政府带来财政负担，面对遇难人或家属及国际社会的责难时，也使政府承受不必要的压力。

应急产业的发展，有利于改变以往政府包办的不足，向专业化、社会化的应急服务转变，使政府与社会力量相互补充，形成更加缜密的应急保障体系。

应急产业的形成与发展，大大提高了社会应对经济社会系统运行中的突发事件和事故灾难的能力，可以大大减少生命健康和财产损失。

   第二，有利于培育新的经济增长点。

我国自然环境和气候复杂多样，自然生态灾害十分严重。

我国是世界最大的发展中国家，处于社会主义初级阶段，工业化和城市化正在加快推进，经济社会面临重大转型，经济增长方式粗放。

这种形势使得安全事故发生机率加大。

同时，随着经济的发展、社会的进步、人民收入水平提高，各次产业发展预防突发事故、人民安全意识不断提高等，会使得全社会对应急服务和应急产品有更大需求。

综合各种因素，我国应急需求规模巨大。

初步估计每年有近千亿元的市场潜力，是国民经济的新增长点。

   第三，较好适应经济社会变革带来的应急挑战和要求。

在社会发展关系上，灾害的发生与工业化发展速度息息相关。

工业化和城市化迅速发展势必在安全、环保、防疫等方面提出更加严格和紧迫的要求。

应急产业的发展，适应这种经济、社会、自然生态等变化提出的挑战和要求。

   第四，有助于产业结构的优化。

应急服务企业和应急装备企业包括大量的备灾活动中的物流、仓储专业公司；传播安全生产管理专业技能的培训公司；与灾害防御与救援相关的信息处理与技术服务公司；安全风险审计顾问公司；救援技术研发公司和引进国际先进技术建立的特种救援产品制造公司等等。

这些新兴企业的成长有助于提高现代服务业和先进装备制造业在国民经济中的比重和地位，有助于产业结构的优化。

   第五，有利于维护国家应急自主权。

我国应急产业发展尚处于起步阶段，严重滞后于经济迅速发展、社会迅速变迁的时代要求，与发达国家的应急产业相比无论是规模还是能力均相差甚远。

例如，许多关键应急装备依赖进口。

在2008年“5·12”汶川大地震中发挥“最后一公里”作用的特种直升飞机均是从国外购买和租借的。

长此以往，我国许多应急事件的处理将不得不依靠国外有关机构和公司，这将逐步丧失社会应急救援的国家自主权。

大力发展应急产业，提升国内应急产业的研发、生产、服务能力，是一项着眼长远、关系全局的重大战略举措。

   四、应急产业的产业地位已初步确立

   对于这个问题的探讨，是一个理论性和实践性很强的课题，具有重大的现实意义。

国内部分人士认为我国当前应急产业形态不清晰，这种观点的存在已经影响到应急产业在国民经济和社会发展中的角色定位，影响到应急产业发展战略和应急产业政策制定的方向。

对此，必须予以明确的回答。

   理论上讲，产业地位的确立应有几个方面的标志：

一是有能够提供符合社会某种需要产品或服务的企业，有成长空间，并形成一定经济规模；二是产业在国民生产总值中占到一定比重；三是产业具有一定规模的从业人员，包括专门的设计、技术人员、管理人员以及工人群体。

   我国应急产业的产业地位初步得以确立，主要有以下几方面理由：

   1.从应急需求角度看，已经具备了应急产业形成的需求基础。

应急需求的存在是应急产业得以形成的前提。

随着我国国民经济持续快速增长、工业化的推进、市场经济体制的逐步建立以及应急消费和应急安全需求不断增加，经济社会发展对应急需求的强度越来越大。

   2.从应急供给主体看，已经出现的各种类型的应急企业使得应急产业地位明显确立。

应急产业是由大大小小不同类型的应急企业构成的，为国民经济各行各业发展提供相应的服务。

我国应急市场上已经形成了由多种所有制（如国有独资、集体、三资、外商独资、民营、内资股份制、上市公司等）、不同经营规模和各种服务模式共同构成，各具特色的应急企业群体。

例如，目前市场上就存在专门提供应急装备的企业、专门提供应急服务的企业，还存在一些应急服务的事业单位（这些事业单位通过改变机制可以转化为企业）等。

   3.应急产业园区的出现，是应急产业得以形成的另一重要特征。

例如，广东省东莞市以本地从事应急产品研制生产企业为主体，在松山湖国家高新技术产业园建设应急产业示范基地，基地已具备一定规模，未来将重点新建应急产业研发中心、救援培训中心、应急物流中心等十大中心，计划投资80亿元，其中应急产业研发中心已开工。

安徽省在合肥国家高新技术园建设公共安全产业基地，创建公共安全信息技术研究院，占地面积近3平方公里，力争将公共安全产业打造成拥有独立知识产权和国际竞争力的优势产业。

重庆市在合川推动重庆应急装备科技产业园和安全生产（应急）产业基地建设，其中安全生产（应急）产业基地投资60亿元，将形成产值数百亿元的新型产业集群，努力成为国家级的安全产品研发、制造、交易、物流、培训、演练的重要基地和龙头。

   4.从生产要素看，应急产业得以形成的各种要素资源如人力资源、应急技术、固定资本投资不断得到加强。

   5.从应急产业的产出看，应急产值规模在国民经济中虽然不高，但近些年增长速度很快。

例如，浙江乐清市对该市应急产业产值的初步调研显示，2009年该市应急产业产值大于100亿元。

   总的看来，应急产业在我国已经具有明晰的产业形态，未来的成长性很大，无论从应急产业规模、各类应急企业的成长、应急服务模式的多样化、应急效率均会有很大提高。

当然，也要看到，我国应急产业还处于起步期，应急能力还很欠缺，产业竞争力并不强，应急总体水平仍然偏低，还不适应国民经济发展的需要。

国家主管机构要尽快明确应急产业的产业地位，出台相关政策加快其发展。

   五、加快发展应急产业的基本思路

（一）从战略高度重视应急产业发展

   借鉴发达国家经验，重视制定应急产业发展战略，推动应急产业发展。

制定“国家应急产业发展战略”，明确未来发展的战略方向、战略目标、战略重点、战略步骤和战略保障，提出实现应急产业发展的具体路径，明确管理体制、运行机制、激励机制和扶持政策，尽快寻找应急产业的优势领域、优势技术和优势产品的突破口进行突破，促进应急产业跨越式发展。

（二）夯实应急产业的基础能力

   我国应急产业处于起步期，应急装备制造、应急服务等基础性能力还比较薄弱，远不能满足经济社会发展的要求。

当前及今后一段时期，要以形成应急产业的基础能力作为一项基础性任务，通过围绕增加应急装备品种、改善应急装备质量、完善应急服务网络、提升应急服务水平为重点，加快提升应急产业的基础能力，以满足经济社会发展对应急产业的基本需求。

   （三）大力提升应急产业的创新能力

   支持优势应急企业建立着眼于核心、共性、重大关键技术原始创新和集成创新的高水平研发机构。

改造或新建一批国家工程实验室、工程研究中心，提高科研成果的工程化与系统集成能力。

   加强相关平台建设。

推进国家应急技术公共实验室、中试基地以及融资平台、人才培训平台等产业化能力建设。

鼓励形成以优势企业为核心，相关主体参与的高端共性技术平台。

加强高校和科研院所研究开发设施建设，形成若干具有较大规模、多学科融合、创新能力强、开放运行的应急科学研究中心。

   推动应急产业技术创新联盟建设。

提高产学研结合的组织化程度，在战略层面建立持续稳定、有法律保障的合作关系，整合应急产业技术创新资源。

通过产学研合作等方式，建立企业牵头组织、高等院校和科研院所共同参与的有效实施机制。

鼓励企业与高等院校、科研院所联合开展应急技术成果转化。

   打造一支国际一流的研究开发队伍。

加速引进和培养一批国际一流的技术人才，充分开发国内国际两种人才资源，紧紧抓住培养、吸引、用好人才三个环节。

大力加强以原始性创新人才、应用基础研究和工程化开发人才、工程技术人才、创新创业人才为主体的应急产业人才队伍建设，努力把各类优秀人才聚集到应急产业的事业中来。

通过重大科技专项、863计划、973计划、重大科技专项、支撑计划和国家自然科学基金等国家主体科技计划，培养一批具有国际影响的学术带头人。

逐步建立一支以创新领军人物、学科带头人、科研骨干和高级实验操作人员为主体的研发团队，造就一支既具备科技知识又掌握现代管理的复合型科技企业家队伍，特别应注重培育战略型企业家。

   同时，加快推进应急产业的服务创新、管理创新和商业模式创新。

   （四）推动应急产业集群发展

   应急产业集群是发展应急产业的重要方式。

加快培育和发展有实力的应急产业区域集群，按照统筹规划、发挥比较优势、分类指导、稳妥推进的原则，选择产业基础好、创新能力强、市场化水平高、开放程度高的地区建设几个国家应急产业基地，引导和鼓励高水平人才、技术、资金、信息等要素及相关主体向应急产业基地集聚，形成若干各具特色、产业布局相对集中的应急产业聚集区。

   （五）打造高效应急产业链

   我国应急产业链尚不完善，存在诸多薄弱环节，产业链交易成本和生产运作成本很高，市场反应能力较弱。

为此，应鼓励和引导应急企业和上下游相关主体良好合作，合理分工，有效集成，优化产业链。

   （六）培育、壮大一批优势应急企业

   重点培育一批自主创新能力强、拥有创新产品的骨干应急企业，按照“政府导向、市场机制、龙头整合”的原则，支持其做大做强，鼓励其收购、兼并国内外拥有核心技术的研发机构，兼并、重组国内外发展势头良好的企业，加速培育具有较强创新能力和国际竞争力的本土应急龙头企业，形成品牌优势。

支持若干有技术特色、机制灵活的高科技中小应急企业的发展。

扶持大型应急流通企业，鼓励其立足国内市场，积极开拓国际市场。

支持服务外包企业融入应急产业全球研发链。

   六、加快发展应急产业的政策建议

（一）整合政府资源，加大资助力度

   我国应急产业尚处于发展的初期阶段，政府的引导、推动和扶持十分关键。

建议国家制定应急产业发展“十二五”规划，出台《加快发展应急产业的指导意见》。

整合政府科技计划（基金）和资助资金等，加大财政科技投入对应急产业的支持力度，设立“国家应急产业发展基金”。

结合国家税收改革方向，研究制定支持应急产业发展的税收优惠政策。

（二）进一步拓宽融资渠道

   鼓励设立和发展应急技术创业投资机构和产业投资基金，引导社会资金投向应急产业。

支持应急企业通过资本市场融资，在国内创业板股票市场采取“单独名额、单独标准、单独评审”原则，提高直接融资比重，加大政策性金融对应急产业资金支持力度，特别应发挥国家政策性银行的作用，金融机构对符合产业政策的应急企业给予积极的信贷支持，支持企业以专利技术为担保向银行贷款，重点支持具有自主专利技术、市场发展前景好的应急企业发展。

   研究适合应急产业发展特点的金融产品，支持成长期创新型应急技术企业快速发展。

鼓励风险投资、国家科技型中小企业创新基金优先支持在境内从事应急技术开发及其成果转化的中小型企业。

采取特殊政策，鼓励和优先支持设立“应急产业投资基金”。

   （三）营造良好市场环境

   培育和扩大应急产品市场需求。

加大政府采购对国内应急企业的支持力度，加强对公众应急事件的普及教育，正确引导消费；完善应急技术产品和应急服务市场准入政策。

   （四）培养应急人才队伍

   贯彻落实国务院办公厅《关于加强基层应急队伍建设的意见》，加强和完善基层队伍建设，形成规模适度、管理规范的应急队伍体系。

同时，教育部门应根据市场需求调整专业结构和人才类型结构，加大高校应急类学科专业建设力度，加强硕士、博士等专门人才的培养。

依托高等院校、科研院所建立一批应急技术人才培养基地，在大型企业设立博士后科研工作站，鼓励科研机构、企业与高校联合建立应急技术人才培养基地，加强创新型人才和高级实用型人才培养。

鼓励各类职业院校加快培养应急产业发展急需的技能型人才。

   （五）完善相关法律法规

   建立健全有效鼓励应急技术创新、产业发展的法律法规。

如进一步完善《应急管理法》中有关应急产业发展的内容，《政府采购法》中对自主创新产品优先采购办法，以及应急技术知识产权保护的法律法规等。

   （六）改革相关体制机制

   根据应急产业特性和新兴产业成长规律，切实形成有利于加快产业发展的体制和机制。

如放宽市场准入；制定应急产品和服务安全评价标准，完善评审、监测和监督等程序等。