中国城市公园的改革和发展.docx
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中国城市公园的改革和发展
一我国城市公园发展概况
按照我国标准的城市绿地系统分类，公园相当于城市绿地系统的公共绿地这一大类。
具体包括综合公园、专类公园、带状公园、街旁游园等类型。
其中综合公园又可分为市级公园、区级公园和居住区级公园;专类公园又可分为儿童公园、动物园、植物园、历史名园、风景名胜公园、游乐公园等。
城市公园是公益性的娱乐休闲场所，主要面向本地居民，但有些公园也接待外地游客，甚至成为城市旅游重要的吸引物。
城市公园是现代城市不可或缺的组成部分，其功能一直在发展当中。
按照《北京市公园条例》，公园的功能包括改善生态、美化城市、游览观赏、休憩娱乐和防灾避险等。
除此之外,我们还可以举出强身健体、社交场所、教育启智、资源保护、旅游中心等功能。
我国城市公园的由来可追溯至古代皇家园林，官宦、富商和士人的私家园林。
现代意义的公园则是帝国主义侵略的结果，当时殖民者在我国开设租界，为了满足殖民者少数人的游乐活动，把欧洲式的公园传到了我国。
最早的就是1868年在上海建造的“公花园"（黄浦公园）。
辛亥革命后，我国广州、南京、昆明、汉口、北平、长沙、厦门等主要大城市出现了一批公园，进入自主建设公园的第一个较快发展时期。
这一时期的公园大多数是在原有风景名胜的基础上整理改建而成的，有的本来就是原有的古典园林。
少数是在空地或农地上，参照欧洲公园特点建造的。
这都为以后公园的发展建设打下了基础。
中华人民共和国成立以后，我国政府除了以古代园林、古建筑或历史纪念地为基础建设了一批公园外，也建设了一批以绿化为主，辅以建筑，布置于城市或市郊的新型公园。
这些公园意味着广大人民第一次有了娱乐和游憩的场所。
改革开放以来，特别是1992年随着创建园林城市的活动在全国普遍开展以来，配合城市建设的大发展，我国城市公园也经历了一个高速发展的阶段。
从1997年到2002年，国家每年投入城市绿化的资金都在100亿元以上，约占城市建设资金的10％。
城市绿化覆盖率平均每年以一个百分点的速度递增。
到“九五”最后一年，全国城市人均公共绿地面积达6.8平方米，绿化覆盖率达28.1％，全国公园总数由20世纪80年代将近1000个发展到2002年的4000多个。
在数量增长的同时，我国城市公园的质量也有了很大提高。
公园加强了绿化美化工作，局部生态环境得到显著改善；增添了大量娱乐和服务设施，极大地丰富了市民游玩内容；许多历史文化遗址、遗迹和古树名木通过公园的建设得到了较好保护，成为市民了解和欣赏自然文化遗产的重要场所；城市公园类型日趋多样化，除了历史园林以外，在城市中心、街道两旁、河道两旁、居民社区、新建小区甚至荒地、废弃地和垃圾填埋场上也建设了各种类型的城市公园。
城市公园对于满足广大市民日益增长的闲暇生活需要起到了不可替代的作用，在城市发展中占据越来越重要的地位。
二当前影响我国城市公园发展的三大问题
1.体制：
欲说市场好艰难
目前,我国城市公园从总体上说实行的是政府生产并供给的事业体制。
和所有其他公用事业体制一样，这种体制最大的问题就是缺乏效率和公正。
第一,在人事制度上，公园机构臃肿，冗员众多，公园负担过重，并且人无所用、人浮于事的现象非常严重；第二,在分配制度上，平均主义盛行，多干少干一个样，员工工作积极性不高；第三,在管理制度上，缺乏规范和透明度，造成公园资产的浪费和流失；第四,在外部机制上，公园缺乏竞争，建设质量低下；第五,在资金来源上，投融资渠道单一，主要靠财政拨款，经费紧张。
上述问题归结到一点，就是公园经营管理的旧体制已经不能适应市场经济发展的需要。
城市公园的发展面临事业体制与市场经济机制的矛盾，解决这一矛盾成为城市公园继续发展的前提，实践中出现的体制创新迹象则是在现有体制框架下为解决矛盾所做的努力。
很多公园尝试将公园内的部分项目、场所,如小卖部，游乐场等，承包或租赁给私人经营，这是在事业体制框架下发挥市场功能的一种做法。
公园通过出让经营权可以获得收入，并且可以借助私人筹资弥补公园建设经费的不足，利用私人工作积极性提高公园服务质量。
但不管是承包还是租赁，都存在损害公益性的问题。
首先,受利益刺激，公园建设了很多不必要的经营项目，挤占了公共空间；其次,公园内部项目由私人经营，可能制定较高的垄断价格，对社会福利是一种损失；再次,由于缺乏相应的规范和监督管理机制，承包和租赁过程中出现了“暗箱”操作等不正当的行为，承包或租赁之后这些私人经营者行为也没有得到应有的约束；最后，这些项目或场所都是营利性质的，承包出去了，剩下的都是非营利性质的，公园还是要面临怎样提高效率的问题，毕竟非营利性质的项目和设施是公园的主体。
相比之下，事业单位企业化管理的改革在市场化方面则走得更远。
珠海市于2002年开始改革公园管理体制。
改革后,珠海市属公园按事业编制，实行企业化管理，将公园的管理层与作业层分离，管理层事业编制，作业层企业化运作，隶属市园林处管理。
精简后,５个市属公园的人员由原来的２４７人减为１８５人。
公园实行企业化管理后，市里不再按公园编制人数计拨经费，只按公园养护管理的种类、面积和标准计拨经费，变以费养人为以费养事。
改革后，各公园只需财政计拨养护管理经费９８０万元，较2002年减少开支约５３３万元，减幅达３３％。
珠海市的经验是较为成功的，对于其他城市有一定借鉴意义，但是我们也要看到，很多城市的公园数量和公园从业人员数量大大超过了珠海，公园性质也不尽相同，改革面临的问题要复杂得多，也困难得多。
比如,文物保护问题、下岗职工再就业问题，都在影响着改革的进行和成效。
而且按照珠海的经验，虽然将作业层从管理层中分离出来，但公园作业还是独家垄断，隶属市园林处管理，并没有引入竞争机制，效率的提高较为有限。
从城市公园的发展实践来看，城市公园体制改革势在必行，并且对现有体制进行细枝末节的修补已经意义不大，为适应市场经济形势的发展，必须对城市公园体制进行整体性的、根本性的变革。
建设部在2002年12月颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。
对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体；对市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施通过招标或发包方式选择日常维护作业单位或承包单位；市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。
上述意见指出了城市公园改革的方向，但是在具体操作中间还存在很多困难。
首先，上述改革要求对目前公园管理机构做出根本性的调整，这个过程涉及各方面的利益纷争，不可能一蹴而就；其次，上述改革必然伴随人员的精简，公园人员已经习惯了伸手拿工资，现在要求走向市场，也必须有个适应过程；再次，政府供给和市场生产如何协调，也是体制改革的难题。
2.价格：
品尝免费午餐的滋味
多数带状公园、街旁游园本来就是开放空间，不存在价格问题，如北京市已经宣布将全部带状公园和街旁游园免费开放。
价格问题主要针对目前收费的综合公园和专类公园而言。
这几年全国各城市掀起了一股公园免费热潮。
自2000年5月1日起，长沙市对包括年门票收入500万元的烈士公园在内的10大公园实行了免费开放；自2001年起，沈阳市除少数国家重点保护文物景点外，所有公园一律免费开放，而且拆除公园围墙，还绿于城，使公园真正同城市融为一体；自2002年4月起，珠海市将5个市属公园全部免费开放，成为全国首个将市属公园全部免费开放的城市；自2002年10月起，杭州西湖环湖两线的公园向市民和游客免费开放;其他如上海市计划在2～3年内，除个别专类公园、古园林、历史纪念性公园外，全市100多座综合性公园和住宅配套公园的大门都将免费向社会敞开，武汉、信阳、成都、西安等城市多数公园也都实行免费开放。
在西方发达国家，城市公园被认为是“优效物品”，所有人都有到城市公园进行游憩活动的权利，因此,西方发达国家的城市公园一般被作为公众基本福利提供，实行免费开放，只有实行免费开放，才能保障穷人的上述权利。
作为公益性的城市基础设施，我国城市公园长期实行较低的价格，但近年由于财政压力,以及需求扩张等因素导致的建设压力，公园价格有了不同程度的提高。
为什么又会出现免费开放热潮呢？
从公众方面看,一是对城市公园需求的增加使得人们更加关心城市公园的供给问题。
一方面随着人们收入的增加和生活水平的提高，人们需要更多的休闲娱乐场所；另一方面城市建筑物密集，交通拥挤，生存环境恶化，人们更加认识到城市公共空间的重要性。
二是在自利原则驱使下，人们希望到城市公园消费能够不用付费。
公园免费并不是真的就不要钱了，只不过是不直接交钱买票，改为纳税间接交钱罢了，因为公园的建设维护总是需要钱的。
公众呼吁免费开放，部分可归结为短视行为，看不到税收可能因此增加；另一方面可能是认为税收不会增加，只是转移了财政的用途；还有一个原因是认为即使税收增加，也主要转嫁在富人头上，多数普通公众增加的税收低于购买费用。
三是发达国家城市公园模式的影响。
发达国家城市公园多数不收取费用，成为人们要求我国城市公园免费开放的一个理由。
从政府方面看，之所以热心于将公园免费开放，除了顺应民意以外，还有其他一些考虑，比如,提高城市形象，延长游客逗留时间，吸引游客和投资商等。
甚至有的城市将公园是否免费开放作为衡量城市素质的一个标准。
公园免费开放主要带来两个方面的问题：
一是资金来源减少。
如,长沙十大公园免费开放，门票收入减少2000余万元，但增加的财政投入才1000万元，虽然可以采取增加娱乐项目，减轻公园负担等措施，但实施起来并不容易，而且增加娱乐项目对公园功能也会造成一定影响。
另外,为节约开支，公园在免费开放的同时往往也对人员进行精简，这些人员的安置就成了免费开放的伴随问题。
二是管理难度增大。
随着公园的免费开放，这些公园的围墙往往也被推倒。
这样做的目的是将公园融入城市之中，增加城市的开放空间，方便市民和游客游玩。
但同时也加剧了免费开放的矛盾，加大了游客管理的难度。
免费开放造成游客数量剧增，人员复杂，带来游客管理的不便和公园设施环境的严重破坏。
本来公园免费开放的目的是为了更好地满足公众游憩的需要，但实行免费开放之后，很多人进入公园并不是为了进行游憩活动，而是为了其他目的，如,有研究者提到的两侧居民穿行、路人上厕所等。
有些公园甚至又不得不重新封闭售票，例如南京乌龙潭公园。
免费开放带来的上述问题在西方发达国家中并不存在，或者说不如我国这样严重。
经济发达，资金方面的困难就少一些；具有市场经济传统，人员安置方面的困难就少一些；同时人口较少、公共意识水准较高，使得管理难度也小一些。
随着我国经济的发展和市场体制改革的深入，资金和人员安置问题可以得到解决，但是由人口数量和人口素质决定的管理难度问题，要想解决恐怕得采取新的措施。
就在多数城市公园免费开放的同时，也有部分城市公园，主要是历史名园和风景名胜公园，依然实行收费开放，甚至还提高了价格，或者正在酝酿提价。
这类公园的特点是具有较高价值的历史文化资源或风景资源，维护费用更高，对容量有更为严格的要求，市场范围也更为广泛。
如果实行免费开放，可能导致公园人满为患，资源破坏严重。
当然,如果单纯考虑控制游客量的问题，也可以采取预约机制和排队机制。
但是由于免费开放带来收入的减少，在公园维护费用较高而财政约束严格的情况下，这类公园恐怕短时期内不宜免费开放。
3.建设：
公园不是任人装扮的“小姑娘”
公园是公益性设施，公园的建设应该从公众的利益出发，向公众负责，接受公众监督。
但是目前公园建设缺乏严格规范和科学决策机制，缺乏市场适应性和功能适应性，成了任人装扮的“小姑娘”。
①建设缺乏规范。
在事业经营机制下，城市公园不管是否免费开放，一般实行收支两条线，门票及其他收入上缴，建设资金主要由财政支出。
即使门票收入不上缴，管理者也不能据为己有。
这样,管理者的收益主要就是从公园支出特别是建设项目中获得。
如果管理者的行为缺乏约束，建设没有规范，无须对建设项目承担责任，则管理者从自身利益出发，就有建设过多项目的倾向。
由于上述原因，某种程度上导致公园兴建了很多不必要的、华而不实的、重复性的甚至破坏性的项目，这些项目不仅占用了大量资金，对公园的环境和功能也造成一些不利影响。
②建设缺乏科学性。
建设的科学性和决策机制有关，在决策机制不健全的前提下,领导可能进行拍脑袋决策；另外和管理人员的专业素质也有关，素质低可能好心办坏事。
如,近年城市公园，特别是和历史文化沾点边的公园，出现了所谓“重建”风，在没有只砖片瓦的情况下，通过建设不伦不类的仿古建筑，试图恢复了某朝某代的盛况。
因为打着弘扬传统文化，促进文物保护的幌子，“重建”得到了一些人的支持，因而在公园建设中颇有市场。
但问题是这些“现代文物”，耗巨资修建的仿古建筑，有多大的价值呢？
重建文物符合文物保护法吗？
重建真正是广大人们的需要吗？
还是只是满足部分人好大喜功或者猎奇的心理？
这些问题恐怕都值得深思。
③建设缺乏市场适应性。
虽然城市公园是公益性设施，不参与市场竞争，但是公众就是公园的消费者，公园建设也应该以消费者的需要为依据。
现实中很多建设项目是攀比和模仿的结果，根本谈不上对市场和消费者需要的真正了解。
如,很多公园都有雕塑，其中不乏精品，但毕竟平庸之作居多，有些所谓抽象派作品，在普通公众眼中就是视觉污染，还有一些纯粹是应景之作，甚至是垃圾。
一些城市公园的建设热衷于紧跟潮流，却忽略了公众真正需要的设施。
如,国家体育总局的一个调查表明，在我国城市晨、晚练的居民中，绝大部分都是在公园参加体育锻炼的。
然而他们只利用公园空地参加体育活动，主要参加者是老年人。
我国公园由于缺少必备的体育场地设施,从而对中青年缺乏足够的吸引力。
④建设缺乏功能适应性。
前面已经提到，城市公园具有很多方面的功能。
但问题是对于具体的公园，究竟哪一种功能应占主导地位？
比如,现在的公园特别是带状公园、街旁游园，喜欢培植大面积的草坪，绿莹莹的一片，在满足视觉欣赏和美化城市方面确实不错，但有专家指出，这么一大片草坪，养护需要大量成本，而在隔绝噪音、净化空气、改善生态等方面还不如几棵树。
这样我们就需要考虑，花很多钱搞“面子工程”值不值得？
又如，现在很多公园都提供娱乐项目，甚至娱乐项目成了公园的主体内容，这就值得考虑，因为公园不是游乐园，公园的功能应该与游乐园区分开来。
最近的一个例子很有意思：
丽都公园位于将台路上，是一个由中旅集团投资的小型社区公园。
因为要改成“养鸟园"，在附近居民中引起很大反响。
另外“门票将改为10元，月票取消”，这个消息对这些习惯了每月花3元钱买月票在此晨练的老人们来说,也是难以接受的。
《北京市公园条例》第11条规定，任何单位和个人不得擅自改变公园的功能。
对此有关部门解释说，由普通社区公园改为“养鸟园”，不算改变公园功能。
但不管算不算，老百姓对公园的使用确确实实是受到了影响。
三我国城市公园改革与发展建议
1.三分开：
城市公园改革与发展的前提
①供给与生产分开。
从理论上说，城市公园由于其具有较强的外部性，如果由私人提供将出现供给少于社会最优的状态。
这是因为从社会角度看，消费者到公园游览休息，除了给他自身带来效用以外，也给社会带来正的外部效应，比如,有利于提高公民身心健康和素质等；另外城市公园对美化城市、改善环境、预防灾害等方面的作用也是私人提供者没有考虑的，这样私人提供者单从利润方面去进行决策，就会导致供给数量过低。
正因为上述原因，所以世界上各国城市公园一般采用政府供给体制。
但政府供给和政府生产是两码事，政府供给也可以采取市场生产的方式。
所谓事业单位企业化管理或承包、租赁经营遵循的都是这条思路，但是不够彻底。
市场经营不能局限于原来公园转型的企业，而应该鼓励社会参与，实行公开招标，这样才能最大发挥市场竞争的作用。
由于政府不再承担经营职能，员工人数肯定要大为减少,公园应采取分割转型的办法解决减员问题。
公园从事管理的部分保留事业性质，其余部分改为企业性质，政府给予创业优惠，并通过培训等办法促进再就业。
②投资建设和管理使用分开。
将投资建设和管理使用分开，可以使投资、建设、管理、使用等各项工作更加专业化，并从源头上避免旧体制滋生的某些腐败现象。
城市公园的投资建设统一到市政建设中去，由专门的市政投资建设公司负责。
园林管理部门主要负责组织招投标、监督管理公园的日常维护工作、管理游客行为和其他使用行为、编制公园发展规划等。
③普通城市公园和历史公园、风景名胜公园分开。
历史公园、风景名胜公园主要是提供一个保护和了解历史文化遗产的场所，不提供一般的日常休闲、娱乐、锻炼等功能。
由于中国人口数量庞大和人口素质较低，历史公园、风景名胜公园宜收费开放，但不应大幅调价，提价容易将游园变成富人的特权。
建议加强游客管理，采取价格杠杆、增加项目、宣传引导等措施分流，必要时实行预约和排队制度以控制容量；减少不必要的建设项目，以缓解资金压力；另外作为弥补措施，对特殊群体实行优惠是较为现实的选择，考虑到容量问题，可将优惠限制在非热点时期。
而普通公园则应免费开放。
缓解免费带来的资金压力的措施包括：
压缩不必要的建设项目，增加税收，开展适当的商业经营活动等。
缓解游客量压力的一个选择是透绿工程，将围墙改为栏杆，而不是推倒围墙，如,成都市园林部门的做法。
2.三化：
城市公园改革与发展的关键
①管理规范化。
管理规范包括总体发展的规范、投资建设的规范、日常管理的规范和行业管理的规范。
园林管理部门、投资建设部门、公园和行业协会分别依据相关规范开展自己的工作。
加强整体规划，促进公园发展,对城市公园的选址、规模、功能、性质等做出统一安排，包括非国家投资的城市公园在内，必须服从整体规划，不得任意更改;加强科学论证，严格项目审批制度,建立规范程序，项目建设循序进行，对重大项目应广泛征求意见，必要时召开由利益各方组成的听证会;加强公园使用规范和工作规范，做好日常维护工作和游客管理工作，做好园内商业经营行为的管理工作。
建议将公园周围地段的管理权利交给公园，公园有权阻止影响公园功能的建设项目，并有权对无偿占用公园环境的行为进行收费。
加强行业管理工作，提高行业服务水平。
②作业市场化。
公园实行竞争上岗，将管理层和作业层分开，作业层走向市场，平等参与市场竞争。
给予公园下岗职工一定优惠政策，鼓励成立公园作业企业或其他企业，参与本公园或其他公园的日常维护工作承包。
③人员专业化。
随着我国公园事业的发展，公园行业需要更多素质较高的从业人员。
应着重加大公园管理、维护、建设等各类人才的培养力度，完善执证上岗制度，提高公园从业人员专业技能。
3.三充分：
城市公园改革与发展的保证
①充分利用社会资金。
鼓励外资、社会资金特别是民间或企业资本参与公园建设。
民间或企业资本参与城市公园建设，目前主要停留在小范围的社区公园建设方面，其动机主要是提高房地产的价值。
如,多数新建小区都提供了社区级公园。
这些社区公园不仅是本社区居民休闲娱乐的场所，而且也起到了与其他城市公园同样的美化环境、改善生态等作用。
目前多数小区公园位于小区内部，不对外开放。
城市公园的发展一方面要考虑如何利用民间和企业资本参与建设的积极性，提高城市绿地面积和城市公园数量;另一方面要通过恰当的引导和规划，将民间或企业资本建设的社区公园纳入城市公园系统当中。
建议出台适当的鼓励或优惠措施，吸引更多的民间资本和企业资本参与到公益事业的建设和经营中来。
这样的措施包括适当的回报措施，如,商业经营权、广告、活动场所等。
②充分拓展公园功能。
城市公园的传统功能主要就是满足城市居民的休闲需要，提供休息、游览、锻炼、交往，以及举办各种集体文化活动的场所。
近年来也强调了城市公园在改善生态和预防灾害方面的功能。
城市公园是城市绿化美化、改善生态环境的重要载体，特别是大批园林绿地的建设，不仅在视觉上给人以美的享受，而且对局部小气候的改造有明显效果，工业粉尘、汽车尾气等得到有效抑制；现代城市充斥着各种建筑物，过于拥挤,存在缺乏隔离空间、救援通道等问题，城市公园的建设则是一个一举多得的解决办法。
另外，近年来随着城市旅游的兴起，许多知名的大型综合公园以其独特的品位率先成为都市重要的旅游吸引物，城市公园也起到了城市旅游中心的功能。
根据公园环境较好的特点，一些公园允许公司、企业等各种单位在公园举办商业性质的活动，然后收取场地租金等费用，城市公园因此也具备了一定商业功能。
③充分提高公众意识。
除了依靠有关法规对游客进行管理外，更重要的是加强宣传，提高公众的公共意识，提升公民素质，在全社会形成爱护公园草木、设施和环境的良好风气。
这也是保证公园免费开放得以顺利进行的一个因素。
四我国城市公园发展展望
1.城市公园数量和质量将进一步提高
今后一段时间内，我国城市公园将保持高速发展，城市公园数量和质量将进一步提高。
城市公园高速发展是全面建设小康社会的要求，是进一步满足人们休闲娱乐需要的要求，快速健康发展的经济则为此提供了条件。
如,北京市提出,到2005年，人均公共绿地面积达到10平方米以上，力争达到12平方米,城市中心区人均公共绿地达到4平方米以上，力争达到5平方米；到2007年，人均公共绿地面积达到13平方米以上，力争达到15平方米,城市中心区人均公共绿地达到5平方米，力争达到6平方米以上。
“十五”期间，在绿化隔离地区建设各类公园39个，面积5227公顷。
在工作要求中提出,公园建设要有新突破，要突出科技含量，体现“文化建园”，创造“三优”水平，实现“三个效益”。
2.免费开放继续扩张
尽管免费公园存在一些问题，但是免费开放的理由依然存在，甚至更为充分。
我国经济持续快速发展，人们生活水平不断提高，对休闲、锻炼、游憩、交往的需要日益增长，同时随着民主意识的提高，人们更加关注基本福利的增加，为了满足人们的需要和愿望，作为公益事业的公园之门必将向公众敞开。
正如上海市绿化管理局局长胡运骅表示的：
“公园的免费开放和少数公园的不适于免费开放，最终的目的只有一个，让市民更好地享受高质量的公共服务。
在全面建设小康社会的进程中，市民越来越需要政府提供高质量的公共服务。
免费公园就是一种探索。
”
3.城市公园体制创新加速
在体制创新方面,应努力实现资金来源多样化，管理体制现代化，市场功能得到进一步发挥，民间资本和企业资本进一步介入城市公园建设和经营当中。
4.城市公园在人们生活中占越来越重要的地位
城市公园的发展将导致人们生活方式的变革，城市公园不仅是重要的休闲娱乐和强身健体的场所，而且是重要的社会交往和群体活动的场所，人们将在城市公园里花费更多时间。
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