论行政处罚的证据制度.docx
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论行政处罚的证据制度
（二）对行政处罚证据的改进建议
诚信承诺书
本人作为《试论行政处罚的证据制度》一文的作者，郑重承诺：
一、本论文是我在导师的指导下，参考相关文献资料，进行分析研究，独立完成的，其中所引用的文献资料和相关数据，都是真实的，并均准确地标明其来源；除标明来源的内容以外，不包含他人已公开发表的作品内容、学术成果、学术观点和数据。
二、我保证本论文中没有《学位论文作假行为处理办法》（教育部令第34号）规定的任何学位论文作假行为，若有违反，本人自愿接受学校和教育主管部门依据《学位论文作假行为处理办法》的任何处理，承担取消论文成绩、取消学位申请资格、交回并注销学历学位证书、撤销学位等一切后果和法律责任。
学生签名：
2017
年
6
月
2
日
论行政处罚的证据制度
[摘要]“以事实为依据,以法律为准绳”是国家机关进行活动的基本行为准则。
行政处罚证据是证明行政行为违法案件真实情况的一切事实。
在这个讲求公正公平的时代，不仅强调程序证据公正，同时强调实体证据公正，只有保障了处罚证据的真实合法，才能够从真正意义上保障行政合法。
本文通过研究论述行政处罚的相关制度，更加深入地了解该制度，在研究的同时结合实际，找出该制度中的不足，提出相关改进建议。
[关键词]行政处罚；证据；证明；司法审查
[Abstract]“Takingfactsasthebasisandthelawascriterion”isbasiccodeofconductofstateorgans.Evidenceinadministrativepenaltiesreferstoallofthefactsthatcanbeusedtocertifytheactualcircumstanceofillegaladministrativecase.Itisaneraofequalityandjustice,stressingnotonlytheproceduralevidencebutalsothefactualevidence.Thelegalityofadministrationisguaranteedinitsrealsenseonlywiththeauthenticityandlegitimacyofevidenceinpenalties.Basedonthepractice,thispaperresearchesrelevantsystemsofadministrativepenaltiesforthoroughunderstandingofthesystemanditsdeficienciessoastoproposesuggestionsforimprovement.
[Keywords]Administrativepenalties；Evidence;Prove;Judicialreview;
一、行政处罚证据概述
（一）行政处罚证据的定义及分类
行政处罚证据属于行政证据，指的是证明公民，法人和其他组织的真实情况的一切客观事实。
[1]行政处罚的证据也是行政处罚的根据和理由。
在日常的实际操作情况下行政处罚证可以包括两类，第一类是证明公民，法人或其他组织有违法活动的客观事实。
而第二类则是可以证明行政处罚的真实情况是否有加重、减轻和免除的法律事实。
行政处罚证据隶属于证据，所以一定是具有“三性”的，关键在于作为行政处罚程序中的证据，还有一些只属于它的属性。
1.证据是不以人意志转移的一个客观事实，具有客观性。
它主要包括了两点：
（1）案件本身是客观的，任何一种行为都是在一定的时间和空间中发生的，唯一的，违法行为在产生以后一定会留下一些客观的相应证据，而这些证据在用作定案的事实时，它一定具有客观性，任何的存在主观猜测的证据都不是标准的证据。
（2）在行政处罚证据中，在证据类型中的书证、物证等证据中可以看出来，证据一定是客观的依附于某些载体的，它们表现出来的都是可以看得的见、听得到、摸得着的东西。
2.证据和案件的事实一定是存在相关联系的，即与案情之间存在关联性，还要求证据对于案情的证明有真正的证明意义。
[2]主要包含了：
（1）是由于案件的发生产生了证据，证据和案情之间具有的关系一定是客观的，而不是通过虚构和假设产生的；
（2）由于证据与案件事实之间的联系是客观的，所以这种认识必然是可以认知、可以判断的；（3）证据与案件事实的联系形式各不相同，联系密度或强或弱，并不能完全一致或完全相同;在行政处罚证据审查中，必须通过严谨的推理和严格的论证来评判证据的关联性，万万不可模糊不清，含糊其辞。
3.所有的证据都必须要符合法律的规定，行政处罚证据当然也不会被排除在外。
合法性是说在行政处罚证据的收集过程中，进行收集的主体、程序、手段等内容都必须以法律规定为根据。
界定证据的合法性在很多国家都没有被直接的规定出来，更多的是从消极的一面进行判定，就是我们平时所说的非法证据的排除。
证据要想有效，就必须要具备合法性。
4.由于行政处罚的过程中，必须遵从先有行政处罚的证据才能够进行行政处罚，所以行政处罚证据只能够依附于客观存在的卷宗之上，所以具有了特有的案卷性。
这就是说，行政处罚机关要想进行行政处罚，必须要以行政相对人知道并且质证过的案卷材料作为裁决的依据。
5.所有的证据都是注重时效性的，行政处罚证据由于行政执法的特殊性，导致它对时效性的要求更加的高。
我们都知道新认证违法行为通常是随机的，频繁的，瞬间的，如果在违法事实发生后不能及时的收集掌握证据，在后续的行政工作中将会很难获得证据，就算之后获得了证据，也很有可能因为证据的时效性而不能再对行政违法行为做出处罚。
（三）行政处罚证据的作用
行政处罚证据可以帮助建立行政机关统一的可以采信的行政处罚证明标准和证明责任的分配办法；行政处罚证据在遵循法治原则的前提下，进一步保证行政执法机关和司法机关对于行政处罚证据规则认识的一致；行政处罚证据科学地分配行政执法资源;[3]行政处罚证据有效的保障了行政处罚中的行政效率;行政处罚证据，确定了行政处罚规定，确保重大行政犯罪行为得到有效调查处理;行政处罚证据减少了行政处罚案件中的腐败行为。
证据的收集和使用与行政处罚质量密切相关。
在行政处罚的时候，如果考虑到行政相对人的救济，那么行政处罚就一定要从行政复议和诉讼制度来进行调整。
当行政相对人提出他们的需求时，依照现在推行的复议和诉讼制度，行政处罚主体将承担全部举证责任或诉讼责任。
可以看出，在具体化的行政处罚活动中，执法人员必须依照法律来收集证据，且最终以合法的程序作出合理合法的行政处罚，否则会导致举证不利的严重后果，承担相应的责任，行政机关的公信力也将会受到严重的影响。
所以对行政处罚证据的研究和学习具有重大的理论和现实意义。
二、行政处罚证据的证明
（一）行政处罚证据的证明对象
证明对象指的是要想证明案件的真实事实，行政机关必须利用证据去进行证明，在证明的时候需要同时证明实体性的事实和程序性的事实。
行政处罚的证据需证明的实体性事实主要包括
（1）当事人的身份能力、行为能力，双方都是行政处罚程序中的重要组成部分，只有证明了它的责任能力，才能够进行行政处罚。
（2）违法行为是否真实客观，违法行为的实施人到底是谁，实施的时间，地点等的因素。
（3）当事人是否有过错，在证明的时候同时还需要证明行政违法行为的主观因素。
当然，与一般的诉讼制度相同，意外事故，正当防卫和紧急避险是不能列入违法行为中的。
（4）是否存在需要回避的情况，就是要考虑当事人与行政人员是否有回避关系。
行政处罚的程序性事实是指行政机关在执行行政处罚中的程序性行为。
[4]只有保障了行政处罚程序的合法性，才满足程序正当。
其中包括
（1）执法人员要向当事人表明自己的身份，解释原因和处罚依据。
（2）允许当事人进行陈述和申辩，并且认真听取，做相关记录。
（二）行政处罚证据的证明标准
证明标准也称为证明要求，是指根据法律确定了的事实对于运用行政处罚证据，需要证明的达到的程度。
只有明确了证明标准的定义，才能够更好的运用证据。
证明力是证据必须要具备的基本条件。
证据是不是具有证明力以及它证明力的大小，是作出行政处罚时证据时的重要考察对象，其中就涉及行政处罚证据的证明标准。
由于具体行政行为的性质不同，在不同情况下，证明标准的要求也应不同。
我国的行政处罚证据，可以确立的证明标准有三种，严格的证明标准、优势证明标准、有效的推理。
严格的证明标准就是事实明确，证据可靠，应该保证所需要证明的事实和对应的证据应该是一致的，证据与事实之间没有矛盾。
严格证明标准可以主要用于限制人身自由案件，听证程序等重大案件。
优势证明标准指的是证据足以证明案件的事实，它不需要掌握所有的证据，而是指占于优势地位的证据才能够支持行政机关作出相应的行政处罚，比如在适用简易程序进行审理的案件。
[5]简易程序简单快捷，要求行政执法人员在短时间内做到查明案件，掌握案件证据，这是不现实的。
另外，这种案件很简单，有争议也不会很大，不需要适用严格的证明标准。
利用优势证明标准有利于行政机关同时考虑到公平、效率的原则。
合理判断和有效推理。
行政机关对事实的认定应得到合理证据的支持，不能孤立的存在，但应在有记录的所有证据中充分了解。
证据的合理判断并不代表着正确的判断，正确的判断只有一个，但合理的判断可能同时有很多个。
所以行政机关的判断只能是一个合理的标准，而不是一个正确性的标准。
只要行政机关做出的判断对证据的判断是合理的，我们就应当尊重它的权力。
当然，行政机关不仅要做出合理的判断，而且要做出有效的推理。
换句话说，根据法律或按照经验来说，从已知的基本事实中推断出证据法中的不明事实。
推理过程中证据的意义非常重大，是接近于事实的方便手段。
只要行政推理的过程是符合逻辑和现实的，推定的事实则应该当作有效。
合理判断和有效推理一般适用于证据掌握不充分，但违法事实显著的案件。
（三）行政机关的证明责任
在行政处罚程序中，行政机关的举证责任是指行政机关有责任依职权收集，审查和运用证据，以确定案件的事实和适用的法律法规。
行政机关对行政相对人实行行政处罚，需要对行政机关的违法内容进行全面评估，且需达到符合要求的证明标准。
对于行政机关提出处罚的违法行为，行政机关应当提供证据。
行政执法机关在做出处罚前，首先要做到的就是要自己先确信有违法行为的存在，形成相应的内心确信，做到了这些才可以进行行政处罚。
若证据的证明力或者完整性存在漏洞或者不足，那么执法人员是无法形成内心确信的。
如果没有足够的证据或者证据存在漏洞和不足时，执法人员是不能判定当事人有违法行为的。
行政机关还应承担举证责任，还要收集减轻行政处罚或者行政处罚的免除证据。
因职权去调查和收集证据是行政机关的职责。
由行政机关进行举证不仅是因为行政机关去调查收集更加方便，更主要的原因是行政是国家执法机关，而行政处罚案件又具有公诉性。
行政处罚机关有责任也有能力承担有关内容、程序和法律适用问题的举证责任。
若行政机关不履行举证责任，因此导致案件事实不清，不得作出行政处罚决定的，可能会在下面的行政复议或行政诉讼中承担起相应的法律后果。
（四）行政相对人的证明权利
提供证据对案件进行证明是行政相对人的权利，通过行政相对人提供的证据可以让行政机关更加准确的对案件事实进行定性，从而保障诉讼人的相关权益和程序正义。
但是在我国，虽然《行政诉讼法》中规定了相关的协助调查义务，却没有明确不配合要承担的责任，更不用说强迫行政相对人证明自己的违法行为。
要求行政相对人在行政机关调查时提供利于自己的证据事实，是行政机关的权利。
所以在违法事实发生后，行政机关可以要求行政相对人提供相应的证据，而如实提供也是行政相对人的义务。
在某些违法行为具有特殊性的时候，行政机关如果还是单一的只执着于自己查明案情，会使得案件的查明非常困难，最后导致案件查明事件无限延长，最终伤及公众利益。
所以行政相对人的证明对行政处罚也有着不可取代的作用。
虽然行政相对人在某些情况下承担举证责任，但它的认证标准可以低于行政机关。
提供证据是当事人具有的权利，也是必须履行的义务。
大部分案件的举证责任还是由行政机关在承担的，为案件提供证据并非行政相对人的法定义务，它只存在于案件的特殊性之下。
在行政机关调查的时候行政相对人有条件提供证据，却没有提供的，行政相对人不承担任何法律后果。
当行政相对人无法提供证据的时候，行政机关依旧承担相应的举证责任，不能免除。
（五）行政知情者、目击者的在行政处罚中的作证义务
将行政知情者、目击者传唤至行政机关的工作场所进行询问与案件有关的事实，是行政机关的权利。
而如实的配合是公民的法定义务。
收集证据的途径很多，询问证人就是很重要的一种，我国的一些法律法规中就明确的写出了行政程序中的作证制度。
此外，行政机关在执行具体的行政行为的时候，对于在现场的情况，当事人的陈述，证人的证言都会作出记录，即现场笔录。
知情者、目击证人在行政处罚过程中要给行政执法人员提供相关的案件事实，这不仅是一项权利也是一项义务。
三、法院对行政处罚证据的司法审查
（一）法院对行政处罚证据的质证转化为行政诉讼证据
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》三十五条和三十八条中写到：
“1.证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。
未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。
2.当事人申请人民法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证。
”[6]
当事人申请调取的证据仅限于当事人还有他的诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据。
法庭根据法定权力调取的证据仅限于法庭认为有必要的证据。
由于人民法院的调查和证据收集在一些情况下不存在，故原本应当由当事人承担的举证责任，最后转由人民法院负责举证。
[7]人民法院没有查证的权利，却代替了当事人进行举证，所以法院对所调查以及收集的证据，不能一定被确定为案件事实的依据，也必须在法庭上出示，并由人民法院根据调查取证的基本情况进行说明，最后交由当事人进行质证。
如果有举证责任的当事人不能进行举证，申请人民法院收集的证据，则依旧属于提交申请方提出的支持他诉讼主张的证据。
人民法院根据当事人的申请情况对证据进行必要的调查，可以帮助当事人完善他没有的调查能力。
不论证据是由当事人调查收集还是有任命法院代为收集，最都是交给当事人进行出示，并且进行有关质证。
人民法院根据职权调查和收集的证据与法院根据申请收集的证据性质是相同的。
法官也应在出庭审理的时候出示，法官也可以解释证据的收集过程，证据的内容，并且由当事人进行质证和辩驳。
所以我们可以知道，在质证的过程中应当全面的展示当事人所列举出来的证据。
比如说，对于物证，必须提交双方在法庭上辨认;要提供书证的，应尽可能出示原件；对于法庭调查取得的证据也应由法庭宣读，由当事人进行质证。
（二）司法审查对行政处罚证据的审查判断
证据是认定案件事实的基础和根据。
要想通过证据认识案件事实，就要搞清楚证据的属性并且对证据进行审查。
具体分分为两个步骤：
首先要将收集到还是材料的证据向证据转换，如此便要审查这些材料具有的证据能力；接下来就要看可以转换为证据的材料证明力如何，如此便就得到了合法的证据。
如果扩展开来讲，则主要审查证据的以下几个方面：
1.审查证据从哪里来，即对证据的来源进行审查。
这就要求司法人员对证据收集时的来源，收集的手段以及证据的内容、真实性进行审查。
[8]主要需要审查的内容有：
（1）行政执法人员是否存在主观、客观方面将会导致证据有失真实、公正的因素；
（2）收集人员在收集证据时是否遵循了程序的相关规定，比如说收集的形式、手段的合法性等；（3）证据是否真实可靠，是不是存在让相关人员提供给虚假证据的因素；（4）提供证据的人员是不是具有责任能力，能不能提供准确真实的证据。
2.对证据内容的多方面都依次进行审查，看证据与行政案件事实的关系。
当然，由于证据与实践之间存在的联系点非常多，所以证据和行政案件并没有唯一的或者固定的表现形式。
它表现出了多种联系，比如证据与案件间的因果关系，证据与案件之间是否有时间、空间等联系条件等。
由于行政机关的执法单一性，它不可能对证据那么多方面都提供专业的鉴定，所以在行政处罚中，也需要专门的鉴定部门的参与。
3.因为证据不是单一的客观事实，证据与证据也应该是连贯一致的、没有矛盾的，所以同一案件的每个证据的客观性和相关性都应该进行审查，否则就不能做出定论。
审查时也不能只对证据自身来源和内容进行分析，要与社会情况实际案情相结合，一同进行审查。
4、因为行政处罚证据的审查不止是一个阶段的事情，它贯穿于准备阶段、调查取证阶段、得出结论听证阶段及作出决定阶段，所以对不同的阶段审查的要求也不同。
在第一阶段，行政执法人员需要根据证据先判断出行政违法事实是不是真的存在，确定存在以后即可进行调查取证；在第二阶段，行政机关对于他们得到的证据要进行审查，审查内容可以参考行政处罚证据的属性；在第三阶段,行政机关要结合法律对全部证据进行综合性的审查。
再被要求听证时，组织进行听证程序。
在第四阶段的审查要求是证据要经过质证程序，审查证据是否还存在疑点和矛盾。
四、行政处罚证据存在的问题及完善
（一）行政处罚证据的现状
从立法方面来讲，《行政处罚法》中有关行政处罚证据的规定较少，只表现于下面两条法条中：
其中第三十六条做出了这样的规定：
“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
”
第三十七条中是这样规定的：
“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。
当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。
询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
”[9]
从我国目前立法来看,关于行政处罚证据的获取及应用规则的法律规定较少,这种立法现状不能适应依法行政的需要,应在立法上加以完善。
在行政处罚执法证据的收集运用来说，也存在许多不利因素。
具体表现为：
1.证据的表现形式较匮乏单调，现如今，由于在行政工作执行的过程中阻碍因素较多，案件的过程中可取的证据模式存在片面性，绝大多数的案件采取以下几个类型的证据：
现场勘验笔录、现场检查笔录、当事人询问笔录等。
而证人证言由于程序困难，时间久，收集起来难度较大等一系列原因大都不被采用，在一定程度上束缚执法人员处理案件的总体水平。
2、直接证据的收集阻力大。
行政执法机关在执法过程中收集的各种证据属于直接证据，行政执法人员在日常的工作中，认为收集直接证据是他们工作中的一大难题。
有很多时候，执法所需要收集的证据常因当事人的不配合而告终，导致难以确认当事人身份，特别是在行政处罚证据中其他证据对于证明违法事实存在空白，不全面的时候，只有依靠当时人和相关证人的证明时，一旦出现人员不配合的情况，案件调查就难以继续下去。
3.因为行政执法机关一般不会利用自身以外的力量来收集调取超出自身能力范围的证据，这是由于行政辅助证据薄弱决定的。
行政证据的收集与公安机关不同，它得不到被害人，人民百姓的支持与协助。
在行政机关调查取证的时候，行政机关依旧只有依靠自己去收集证据。
但现实的情况是大部分人都不能完全的配合行政机关对违法行为的查处，而辅助的证据更是无从谈起。
此类证据的收集困难也体现出了现如今行政工作的孤立无援。
4.执法人员缺乏证据意识，使用证据能力不强。
我国的行政执法人员总体法律水平不强，在行政处罚中没有足够的法律意识，对证据的认识更是淡泊。
收集运用行政证据的能力明显缺失，经常只是依据以往的经验来进行执法，在行政处罚的过程中，常常强制执行行政处罚，只注重执法结果，不注重执法程序。
由于执法人员总体水平较低，对于证据没有运用能力，造成行政执法过程不严谨，导致行政处罚质量不高，为行政处罚造成了很多的实际困难。
（二）对行政处罚证据的改进建议
从立法上来讲，我们不能忽视任何细小的问题，应参照相关成熟的立法，将行政处罚法中关于证据的缺失点补充完善。
比如说非法证据的排除，对证据关联性作出明确规定等等。
从证据的收集与运用方面也应当做出相应的完善：
1、要解决证据形式单一的问题，就需要将收集的方式扩大，不能局限于从前的老办法、笨办法，要学会运用新的证据模式来弥补别的缺失。
在证据的形式上，不能满足于只依靠现场和当事人的调查类型上。
要学会“缺啥补啥”，也就是说要提高法律意识，找到证据的缺失点，从而抓住重点和关键灵活的进行取证。
在证据的收集时，不在只局限于自身取证，应与其他的行政部门和业务单位来往，增加去的证据的途径。
最终达到多种类的取证，强证明力的取证。
2、在立法上对直接证据的收集方面作出相应的完善，让收集行政处罚证据不再只是行政机关依职权做出的单方面行为，在掌握了一定的证据材料时可以将配合行政处罚证据的收集设立成为当事人必须配合的相关义务。
[10]对于当事人不能够配合的，若是能够获取到别的可以证明违法行为存在的证据，并形成相应的证据链，则也可以认定违法行为成立。
3、在收集辅助证据的时候，不能只靠行政执法人员所带有的威慑力，更多的应该积累掌握一些证据收集技巧。
行政执法人员可以业余的学习一些心理学知识，这样在执法收集证据时，或多或少可以对工作有所帮助，能够从消除一些当事人、证人的顾虑，让他们丢掉心理包袱，真实回答问题。
对于那些不配合的当事人、证人，要采取多种方式来推动他们配合调查
4.提高执法人员本身的证据意识，在行政处罚中，证据意识非常的重要，我们必须始终具有这种意识，在收集证据的时候做到及时有效，在运用证据时做到合理高效。
与此同时，还应定期对执法人进行培训和考核，让他们全面的了解法律，提升自己的专业素养，特别须注重在现行制度下培养执法人员怎样有效依照法律收集证据和使用证据。
法治时代就是证据时代，无论是什么时候我们的生活都离不开证据。
但是，现在我国的研究重心不管是从立法还是理论都主要放在诉讼证据上，鲜少有对行政程序证据的研究。
但从需求上来讲，行政机关是国家法制管理的主要执行机关，我国目前又处于法制建设的重要阶段，所以更加需要从与公民密切相关的执法机关、执法行为进行调整完善。
行政处罚证据的收集决定着行政执法的程序公正性，行政处罚证据的审查与运用决定着行政执法的实体公正性。
“以事实为依据,以法律为准绳”不能只在诉讼程序中受到重视，一切靠证据说话，也是行政处罚应该有的规范状态。
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