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新起点系统强化班行政法徐金桂讲义

授课教师新浪微博：

@行政法徐金桂（用于互动交流、考点讲解、法条解读、答疑解惑）

专题一　基本原则

一、行政法基本原则（图表一）

一、合法行政原则

1、含义：

行政机关的职权和行使职权中产生的权利义务必须以法律规定为依据，行政机关的法律能力和行政职权应当来自于法律的授权。

合法行政原则对行政机关的行政立法和行政执法活动都有两个要求：

（1）法律优先

在行政立法方面，行政立法不得超越法律之上，，不得与法律相抵触。

这意味着行政立法可以就法律未规定的事项进行规定，但是一旦有法律规定，必须与法律一致。

在行政执法方面，行政机关必须积极行使法定职权，履行自己的法定义务，不得违反法律规定。

（2）法律保留

行政机关活动应当以明确的法律授权为前提和基础，法无授权即禁止。

在行政立法方面，立法机关保留对某些事项的立法权限，行政立法不能以消极地不抵触法律为满足，还需法律的明确授权。

依法只能由法律规定的事项，行政机关除非获得授权，否则不得作出任何规定和决定；在行政执法方面，如果没有立法文件进行规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行为。

2、性质和地位：

（1）合法行政是行政法的首要准则，其他基本原则都是合法行政的延伸和扩展。

（2）实行合法行政原则是行政活动与民事活动的主要区别。

（3）合法行政原则的根据是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性。

（4）合法行政属于形式行政法治的范畴。

真题回顾－1：

依法行政是法治国家对政府行政活动提出的基本要求，而合法行政则是依法行政的根本。

下列哪些做法违反合法行政的要求（）

A．因蔬菜价格上涨销路看好，某镇政府要求村民拔掉麦子改种蔬菜

B．为解决残疾人就业难，某市政府发布《促进残疾人就业指导意见》，对录用残疾人达一定数量的企业予以奖励

C．孙某受他人胁迫而殴打他人致轻微伤，某公安局决定对孙某从轻处罚

D．某市政府发布文件规定，外地物流公司到本地运输货物，应事前得到当地交通管理部门的准许，并缴纳道路特别通行费

二、合理行政原则

1、含义：

合理行政是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。

至于理性的含义，指的是最低限度的理性，即行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。

合理行政原则的要求包括：

（1）公平公正对待，行政机关面对同等情况应当同等对待，不同情况应当区别对待，不得恣意地实施差别待遇。

例如，甲乙两人共同将丙打伤，公安机关经调查后认为两人责任相当，但由于甲与调查人员相熟，故公安机关决定对甲罚款100元，对乙拘留10天，公安机关的行为就属于违反了行政法中的合理行政原则

（2）考虑相关因素，行政机关在作出行政决定和进行行政裁量时，只能考虑符合立法授权目的的相关因素，不得考虑不相关因素。

（3）比例原则，又称“禁止过分”原则，行政权的行使虽为达成行政目的所必需，但给公民造成的不利影响，不能超过目的所要求的价值和范围，必须在侵害人民权利最小的范围内行使。

包括：

①合目的性，是指行政机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的。

②适当性，是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果和手段之间存在着正当性。

③损害最小，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。

2、性质：

与合法行政注重形式正义不同，合理行政追求公正、权利、平等、正义，属于实质行政范畴。

真题回顾－2：

关于合理行政原则，下列哪一选项是正确的（）

　　A.遵循合理行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志

　　B.合理行政原则属实质行政法治范畴

　　C.合理行政原则是一项独立的原则，与合法行政原则无关

　　D.行政机关发布的信息应准确是合理行政原则的要求之一

真题回顾－3：

关于行政法的比例原则，下列哪一说法是正确的（）

　　A.是权责统一原则的基本内容之一B.主要适用于羁束行政行为

　　C.是合法行政的必然要求D.属于实质行政法治范畴

真题回顾－4：

合理行政是依法行政的基本要求之一。

下列哪些做法体现了合理行政的要求（）

　　A．行政机关在作出重要决定时充分听取公众的意见

　　B．行政机关要平等对待行政管理相对人

　　C．行政机关行使裁量权所采取的措施符合法律目的

D．非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销已生效的行政决定

三、程序正当原则

　　1、行政公开。

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权。

　　2、公众参与。

行政机关作出重要规定和决定，尤其是作出对公民不利的决定时，应当听取公民的意见，公民的参与主要包括：

（1）获得通知权；

（2）陈述权；（3）抗辩权；（4）申请权。

3、回避。

行政机关履行职责，与相对人存在利害关系的，应当回避。

经典试题－5：

关于程序正当原则，下列选项正确的是（）

A．北京市政府主动公开7.21大雨中死亡人数是行政程序正当原则的体现

B．四川省什邡市政府未征求市民意见招商引进重污染企业属于违反行政参与的基本要求

C．程序正当原则是一项独立的原则，与合法行政原则无关

D．行政机关在实施行政管理时排除不相关因素的干扰是程序正当原则的要求之一

四、高效便民原则

1、行政效率。

行政机关应当积极履行法定职责，禁止不作为或不完全作为。

遵守法定时限，禁止不合理延迟。

2、便利当事人。

行政机关在行政活动中增加当事人的程序负担的，是行政侵权行为。

真题回顾－6：

高效便民是社会主义法治理念的要求，也是行政法的基本原则。

关于高效便民，下列哪些说法是正确的（）

A．是依法行政的重要补充B．要求行政机关积极履行法定职责

C．要求行政机关提高办事效率D．要求行政机关在实施行政管理时排除不相关因素的干扰

五、诚实守信原则

诚实信用原则主要是指信赖利益保护原则。

1、诚实，即行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。

2、信用，

（1）非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；

（2）因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。

例如，省矿产部门向甲颁发了采矿许可证，有效期为10年，但之后政策发生变化，省矿产部门认为该许可证不适宜继续存续下去，遂撤回了该许可证，甲可以以撤回行为违反了信赖保护原则为由而要求省矿产部门补偿（3）行政机关违反法定程序或非因法定事由违法撤销已经生效的行政决定，对行政相对人因此受到的财产损失应依法予以赔偿。

《行政许可法》第8条对此作出了专门规定。

六、权责统一原则

1、行政效能，是指行政机关依法履行管理职责，要有法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。

2、行政责任，是指违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。

真题回顾－7：

权责一致是社会主义法治理念的要求，也是行政法的基本原则。

下列哪些做法是权责一致的直接体现（）

A．某建设局发现所作出的行政决定违法后，主动纠正错误并赔偿当事人损失

B．某镇政府定期向公众公布本镇公款接待费用情况

C．某国土资源局局长因违规征地受到行政记过处分

D．某政府召开座谈会听取群众对政府的意见

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专题二　行政主体

行政主体类型化：

1、职权性行政主体：

各级政府、职能部门、派出机关（只要做出行政行为，皆为行政主体）

2、授权性行政主体：

被授权组织（准行政机关）、内设机构和派出机构（幅度越权和种类越权）

3、非行政主体：

组建机构（假授权、真委托）、受委托组织

一、行政主体资格（图表二）

●重要法条

《行政诉讼法解释》：

第十九条　当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

第二十条　行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

第二十一条　行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。

当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

《行政复议法实施条例》：

第十三条　下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

第十四条　行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

真题回顾－8：

肖某提出农村宅基地用地申请，乡政府审核后报县政府审批。

肖某收到批件后，不满批件所核定的面积。

下列哪些选项是正确的（）

A．肖某须先申请复议，方能提起行政诉讼

B．肖某申请行政复议，复议机关为县政府的上一级政府

C．肖某申请行政复议，应当自签收批件之起60日内提出复议申请

D．肖某提起行政诉讼，县政府是被告，乡政府为第三人

二、中央行政机关

1、国务院的组成（图表三）☆☆

类型

资格

名称

组成

部门

全部具有

行政主体

资格和规章制定权

改革前

改革后

1外交部、2国防部、3发改委、4教育部、5科技部、6工业和信息化部、7公安部、8国家安全部、9民族委、10监察部、11民政部、12司法部、13财政部、14人力资源和社会保障部、15国土资源部、16环保部、17住房和城乡建设部、18交通运输部、19铁道部（撤销）、20水利部、21农业部、22商务部、23文化部、24卫生部（撤并）、25人口和计生委（撤并）、26中国人民银行、27审计署

1外交部、2国防部、3发改委、4教育部、5科技部、6工业和信息化部、7公安部、8国家安全部、9民族委、10监察部、11民政部、12司法部、13财政部、14人力资源和社会保障部、15国土资源部、16环保部、17住房和城乡建设部、18交通运输部、19水利部、20农业部、21商务部、22文化部、23卫生和计划生育委员会（新设）、24中国人民银行、25审计署

直属

机构

除参事室和机关事务管理局外，全部具有行政主体资格和规章制定权

1海关总署、2税务总局、3工商行政管理总局、4质检总局、5广电总局（撤并）、6新闻出版总署（撤并）、7国家知识产权局、8体育总局、9安监总局、10统计局、11林业局、12旅游局、13宗教事务局、14预防腐败局、15参事室、16机关事务管理局

1海关总署、2税务总局、3工商行政管理总局、4质检总局、5新闻出版广电总局（新设）、6食品药品监督管理总局（新设）、7国家知识产权局、8体育总局、9安监总局、10统计局、11林业局、12旅游局、13宗教事务局、14预防腐败局、15参事室、16机关事务管理局

特设直

属机构

不具有行政主体资格

国家资产管理委员会

直属

事业

单位

改革后前七具有行政主体资格和规章制定权

1证监会、2银监会、3保监会、4电监会（撤销）、5社保基金理事会、6地震局、7气象局、8档案局、9新华社、10中科院、11社科院、12工程院、13国务院发展研究中心、14国家行政学院、15自然科学基金委、16台办、17新闻办

1证监会、2银监会、3保监会、4社保基金理事会、5地震局、6气象局、7档案局、8新华社、9中科院、10社科院、11工程院、12国务院发展研究中心、13国家行政学院、14自然科学基金委、15台办、16新闻办

办公机构

不具有行政主体资格和规章制定权

国务院办公厅

办事

机构

不具有行政主体资格和规章制定权

1国务院法制办公室、2国务院港澳事务办公室、3国务院侨务办公室、4国务院研究室

议事

协调

机构

学位委员会、防洪抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部具有行政主体资格

1国家国防动员委员会、2国家边海防委员会、3国务院中央军委空中交通管制委员会、4全国爱国卫生运动委员会、5全国绿化委员会、6国务院学位委员会、7国家防汛抗旱总指挥部、8国务院妇女儿童工作委员会、9全国拥军优属拥政爱民工作领导小组10、国务院残疾人工作委员会、11国务院扶贫开发领导小组、12国务院关税税则委员会、13国家减灾委员会、14国家科技教育领导小组、15国务院军队转业干部安置工作小组、16国家禁毒委员会、17全国老龄工作委员会、18国务院西部地区开发领导小组、19国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、20国务院抗震救灾指挥部、21国家信息化领导小组、22国家应对气候变化及节能减排工作领导小组、23国家能源委员会、24国务院安全生产委员会、25国务院防治艾滋病工作委员会、26国家森林防火指挥部、27国务院三峡工程建设委员会、28国务院南水北调工程建设委员会、29国务院食品安全委员会、30国务院纠正行业不正之风办公室

部委

管理

国家

局

除信访局外，全部具有行政主体资格但是无规章制定权

1粮食局（发改委管）、2能源局（发改委管，重组）、3国防科工局（工业与信息化部管）、4烟草专卖局（工业与信息化部管）、5外国专家局（人力资源和社保部管）、6公务员局（人力资源和社保部管）、7海洋局（国土部管，重组）、8测绘局（国土部管）、9民航局（交通部管）、10邮政局（交通部管）、11文物局（文化部管）、12食品药品监督管理局（卫生部管，撤销）、13中医药管理局（卫生部管）、14外汇管理局（人民银行管）、15煤监局（安监总局管）16信访局（国办管）

1粮食局（发改委管）、2能源局（发改委管，重组）、3国防科工局（工业与信息化部管）、4烟草专卖局（工业与信息化部管）、5外国专家局（人力资源和社保部管）、6公务员局（人力资源和社保部管）、7海洋局（国土部管，重组）、8测绘局（国土部管）、9民航局（交通运输部管）、10邮政局（交通运输部管）、11国家铁路局（交通运输部管）、12文物局（文化部管）、13中医药管理局（卫生和计划生育委员会管）、14外汇管理局（人民银行管）、15煤监局（安监总局管）16信访局（国办管）

★提示：

（一）国务院行政机构设立、撤销与合并的权限和程序

1、国务院组成部门：

国务院机构编制管理机关提出方案→国务院常务会议讨论通过→国务院总理提请全国人大或全国人大常委会决定。

2、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构、国务院议事协调机构：

由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

3、议事协调机构：

①设立上严格控制，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构；②设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门，议事协调机构自身不设立办事机构，一般也不采取行政措施；③为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。

4、内设机构的设立、撤销与合并：

国务院办公厅、部委、国务院直属局等可以设立司、处两级机构；部委管理的局可以设立司、处两级，也可以只设立处级机构。

程序规定：

①司级内设机构的增设、撤销或者合并：

设立机构提出方案→国务院机构编制管理机关审核方案→报国务院批准。

②处级内设机构的设立、撤销或者合并：

设立机构自主决定→报国务院机构编制管理机关备案。

（二）编制管理

国务院行政机构的编制，是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。

1、确定原则：

依据职能配置和职位分类，实行精简的原则。

2、编制：

①人员的数量定额；②领导职数。

3、编制方案的内容：

①机构人员定额和人员结构比例；②机构领导职数和司机内设机构领导职数。

4、编制的增加和减少：

由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

5、国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。

真题回顾－9：

国家禁毒委员会为国务院议事协调机构。

关于该机构，下列哪一说法是正确的（）

A．撤销由国务院机构编制管理机关决定

B．可以规定行政措施

C．议定事项经国务院同意，由有关的行政机构按各自的职责负责办理

D．可以设立司、处两级内设机构

经典试题－10：

关于国务院行政机构的设置和编制管理，下列哪些说法是正确的（）

A．国务院设立环境保护部是由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后集体决定

B．国务院议事协调机构食品安全委员会的设立是由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定

C．国务院行政机构的编制内容上包括人员的数量定额和领导职数

D．商务部设立司级内设机构由经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准

真题回顾－11：

国务院某部拟合并处级内设机构。

关于机构合并，下列哪一说法是正确的（）

A．该部决定，报国务院机构编制管理机关备案

B．该部提出方案，报国务院机构编制管理机关批准

C．国务院机构编制管理机关决定，报国务院备案

D．国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定

经典试题－12：

国务院调整下列哪些机构，需要经过全国人大或其常委会的批准（）

A．撤销铁道部

B．组建卫生和计划生育委员会

C．组建国家食品药品监督管理总局

D．设立国家铁路局

三、地方行政机关（职权性行政主体和授权性行政主体）

1、地方行政机关体系图（图表四）☆☆☆☆☆

★提示：

注意把握：

双重领导（同级人民政府和上级主管部门），垂直领导（包括中央垂直领导和省以下垂直领导）

1、行政区域的层级

（1）二级制：

直辖市——区（如北京市——海淀区）

（2）三级制：

直辖市——县、自治县——乡、民族乡、镇（如重庆市——石柱土家族自治县——三河乡）

（3）四级制：

省、自治区、直辖市——设区的市（行政公署）——县、市——乡、民族乡、镇（如山东省——淄博市——高青县——塘坊镇）

2、类型：

地方各级政府、地方政府的工作部门、地方政府的派出机关、地方政府的内设机构和议事协调机构、工作部门的内设机构和派出机构。

（1）地方政府

地方政府是综合性行政机关，一般为省级——地市级——县级——乡级。

地方各级政府实行条条管辖，垂直领导。

（2）地方政府的工作部门

工作部门是专门性行政机关。

我国地方行政机关实现条块结合的管理模式。

部分工作部门为本级地方政府组成部门，实行条块管辖和双重领导，如县公安局接受本级政府（县政府）的统一领导，并且受上级主管部门（市公安局）的业务指导或领导。

另一部分工作部门不属于本级地方政府的组成部门，实行条条管辖和垂直领导，如全国垂直领导的国税、海关、金融和外汇管理等部门，以及省以下垂直领导的地税、国土资源等部门。

2、派出机关（图表五）☆☆

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★总结：

派出机关皆具行政主体资格

3、派出机构（图表六）☆☆☆☆☆

★总结：

内设机构、派出机构、组建机构的行政主体资格问题：

复议、诉讼皆看职权。

（注意区分幅度越权和种类越权）

①类型：

地方各级政府的内设机构和工作部门的内设机构；工作部门设立的派出机构，如公安派出所、工商所、税务所。

②地位：

内设机构：

行政机关内部总是由一些机构组成，即内设机构。

这些内部机构除非得到法律、法规、规章的特别授权，一般不能成为行政主体，既不能以自己的名义行使行政权力，也不能独立承担相应的法律责任。

没有得到法律、法规、规章特别授权的内设机构，以自己的名义行使了行政权力，如果发生纠纷，应当以其所属的行政机关为被告。

如公安局内设的法制科、国税局内设的稽查大队，即使其违法以自己的名义行使行政权力，也不能承担相应的法律责任，此时只能以有行政主体资格的公安局、国税局为被告。

当然，如果法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构，在授权范围之内或者超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的内设机构为被告。

如公安机关的内设机构交警大队、消防局、边防局，国家知识产权局内设的专利复审委员会以及工商行政管理总局内设的商标评审委员会分别获得相关法律法规的授权，具备了行政主体资格。

派出机构：

法律地位包括三种：

一是由法律、法规、规章授权，在授权范围之内作出一定的行政行为时是有行政主体资格的。

如公安派出所依据《治安管理处罚法》第91条的授权，作出警告或500元以下罚款的行政处罚时，由其自己做行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。

二是接受行政机关委托作出行政行为。

此时派出机构不是行政主体，没有资格以自己的名义行使权力，应当以行政机关为被申请人或被告。

三是《行政诉讼法若干问题解释》第20条和《行政复议法实施条例》第14条将内设机构和派出机构越权的情形分为幅度越权和种类越权，并分别确定责任主体。

如果是在幅度上越权，从理论上讲，它是没有资格的。

但是幅度有没有越权，只有经过审理之后才能知道，所以应由越权者自己承担责任。

例如公安派出所，根据《治安管理处罚法》的规定，只能进行500元以下的罚款或者警告。

如果罚了501元，该派出所即为被告或被申请人。

如果是种类越权，由决定成立内设机构或者派出机构的机关承担责任，因为种类越权从形式上就可以直接判断出来。

如派出所作出行政拘留的处罚，此时就应以设立派出所的公安局为被告或被申请人。

此外，在法理上两者也有区别，幅度越权是典型意义上的越权，即相对越权；而种类越权属于“无权限”，即绝对越权。

该知识点理解关键在于：

法律法规授予派出机构的是其实施某类行政行为的职权，而不是授予其永久性全面行政主体资格。

所以，派出机构只有在实施法定种类的行政行为时才是行政主体，超出该行为类型，就如同一般的派出机构一样，不是行政主体了。

例1公安派出所作出罚款的处罚行为，属于《治安管理处罚法》授权的具体行政行为，所以被申请人是该公安派出所。

例2公安派出所作出行政拘留的处罚行为，属于超出《治安管理处罚法》授权种类的行为，其不具备被申请人资格，应当由设立该派出所的公安局为被申请人。