如何解决失地农民问题失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷.docx
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如何解决失地农民问题失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷
如何解决失地农民问题——失地农民问题的根源是土地征用制度存在重大缺陷
内窖提要:
我国目前正处在快速的工业
化和城镇化进程中.伴随这一进程.城市住
房和非农业用地的需求也随之增加.大量的
农业土地转化为城市用地..据估计.目前我
国完全失去土地或部分失去土地的农民可
能高达4000万5O0O万人国家强制性大
一
失地农民的总体
状况
（一）失地农民的数量
我国非农建设占用耕地.主
要集中在城郊和经济发达地区
国家统计局2003年在全国开展
了失地农民的调查,调查以人均
耕地面积0.3亩下的农户为主
要对象.共调查了2942户在这
2942户中,人均耕地在0.3亩以
上的有442户,约占调在总户数
的15%:
人均耕地不足0.3亩的
有1237户,约占42%.完全丧失
耕地的有1263户.约占43%一
目前,中国非农建设占用耕
地每年约250万～300万亩.如果
量征地造成的农民生活水平下降,就业无着
落等问题目益严重,因征地问题引发的社会
矛盾不断加剧本报告主要利用一些个案调
查材料分析了失地农民的就业和社会保
障状况.提出了解决失地农民问题的政策
建议
按人均J亩地推算.鄢就意味着
每年大约有250万到300万农民
变成失地农民.1987年至2001
年,全国非农建设占用耕地共
3395万亩,多数研究者估计,至
少有3400万农民完全失去土地
或部分失去土地
这里讲的非农建设使用土地
数量,是指依法使用的耕地.不包
括违法占用的耕地.为了保护耕
地,中央政府提出要实行最严格
的耕地保护制度,但地方政府违
规征占土地屡禁不止.据卫星遥
感资料,违规用地数量一般占用
地总量的2（】%一30%以上许多专
家估计,目前失置”
的原则.要求由企业自行安置征
地农业人员.但已安置的征地劳
动力相当一部分实际处于失业
状态.
上个世纪9O年代中期以来,
一
些企业为减少冗员而实行下岗
分流,由于失地农民文化素质和
劳动技能偏低,使获得就业安置
的征地农民首先受到冲击.目前,
上海市已安置进各单位的征地劳
动力中.有近30%的人实际处于
离岗状态.北京丰台区卢沟桥乡
太平桥村,1993年土地被征用
时.实行招工安置的有1100余
人,从目前情况看,除少数安排在
环卫,公交和房管部门外,其他获
得就业安置人员90%以上都已下
岗,失业.
（二）90年代以后.各地普遍
采取征地时一次性地支付补偿
金.让被征地农民自谋职业.自谋
出路的失地农民.就业方面明显
处于劣势地位.很容易陷入失地
又失业的困境
随着城市建设和经济建设速
度的加快.征地数量增加,征地用
途和就业市场也发生了变化.征
地用于市政,房地产,土地开发和
公共设施建设等非生产性项目的
越来越多.这类项目单位没有能
力安置征地农民.”谁征地,谁安
置”的原则已经难以执行.各地开
始探索新的安置模式.即征地时
一
次性地支付补偿金,让被征地
农民自谋职业.这种安置方式被
称为货币补偿.按政策规定,凡采
取这一方式安置者可以领取1.5
万～3万元不等的一次性补助费.
自谋职业这一政策在推出之初.
曾受到了征地农民的欢迎.上海
市先后共有8.32万征地劳动力
自愿采取了这一安置方式,占征
地安置劳动力总量近1/4.从全国
来看,在近几年各地审批的建设
用地项目中,采用货币补偿办法
的占9O%以上.失地农民文化程
度不高.缺乏非农就业技能,在就
业方面明显处于劣势地位,目前
相当一部分处于失业和半失业状
态.无锡市失地农民中处于劳动
年龄段的有21.O7万人,其中有
固定工作的占59.7%,没有工作
或只有临时工作的占40.3%.
调查表明.2942个失地农户
共有7187名劳动力.其中征地时
安置就业的仅约占劳动力总数的
2.7%:
外出务工的约占24.8%:
经
营二,三产业的约占27-3%;从事
农业的约占25.2%:
赋闲在家的
约占2O%.
（三）征地导致农民生活水平
下降的现象相当普遍
土地被征用后.多数离城镇
较近的农户,收入不同程度地有
所增长,主要得益于有较多外出
务工机会.有些农户能较好地运
用得到的补偿资金自主创业.生
活稳定并有所提高.然而失去土
地后生活水平下降的现象却相当
普遍.收入减少的农户,大多是传
统农业地区的纯农业户.他们除
了农业生产活动外.基本没有其
他的生产经营活动.耕地减少后
收入自然也随着下降.湖北的调
查户中约有56%的农户收入水平
下降.河南开封县调查户中有
83%收入水平下降.福建调查户
的生活水平下降幅度约为17%.
陕西下降了16%.广西下降了
5%.江苏调查户中生活水平下降
的农户约占33%.
保障
三,失地农民的社会
（一）实行货币补偿后,失地
农民自行解决养老,医疗,失业等
社会保险待遇.从总体上看.失地
农民社会保障覆盖面窄.保障水
平低
在北京市自谋职业的失地农
民中,自己缴费参加养老保险的
不到1/3.而医疗保险和失业保险
的参保率更低.无锡市失地农民
参加各种养老保险的仅占失地农
民总数的15%.
（二）一些经济发达地区和大
中城市为解决失地农民的生活保
障问题进行了探索
浙江省在全国率先建立失地
农民社会保障.被征地农民通过
参加基本生活保障,养老保险等
方式.已有52万人纳入社会保障
范围,其中符合条件的15万已按
月领取.浙江省做法可归纳为三
类:
一是生活保障型.定位在最低
生活保障与基本养老保险之间.
实际操作中分档确定缴费标准和
待遇标准.如金华市个人缴费标
准分别为3.6万元,3.3万元,3万
元,1.6万元四档,相应的月均待
遇标准分别为220元,180元,
140元,105元:
保障资金由个
人,所在村和政府共同出资.二
是社会保险型.把征地后需要安
置的人员统一纳入城镇职工基
本养老保险.此种方法嘉兴市市
区已实行9年.将被征地人员所
需社保安置费用一次性划转劳
动社保部门.统一纳入城镇职工
养老保险.三是社会保险与生活
保障结合型.办法是:
退休年龄
段实行基本生活保障:
劳动年龄
段参加城镇职工基本养老保险;
未到劳动年龄段一次性发给征地
安置补助费.
以上三种做法各有特点.社
会保险与生活保障结合型优点突
出.既可缓冲近期矛盾,对相对较
少的超劳动年龄段人群专设生活
保障予以解决;又着眼长远对接,
对较多的劳动年龄段人群按统一
制度纳入城镇社保体系,还有利
于减轻政府”托底”负担和实现基
金收支平衡.
（三）失地农民无法享受与城
市居民同样的社会保障
从各地情况看.失地农民中
只有极少数能享受与城镇居民同
等的社会保障待遇.他们既有别
于农民,又不同于城市居民,成为
一
个边缘群体.他们既不享有土
地的保障,也不享有同城市居民
一
样的社会保障,处于社会保障
的真空地带.失地农民由于在就
业,收入等方面的不稳定性,依托
家庭保障模式越来越受到冲击.
许多家庭是靠征地款来维持生
计,过几年征地款”吃”完了,其最
终结果往往是生活没有保障.土
地既是农民的基本生产资料,也
是农民最可靠的生活保障.在当
前社会保障制度还不健全的情况
下,土地一旦被征占,就意味着农
民失去了基本生存保障.部分失
地农民”种田无地,就业无岗,社
保无份”,生活在城市的边缘,在
就业,子女就学,社会保障等方面
又享受不到有关政策.导致失地
农民大量转化为城市贫民,已影
响到城乡社会稳定
四
解决失地农民问
题的建议
失地农民问题引发的社会
矛盾不断加剧,真正的原因是我
国土地征用制度存在重大缺陷.
现在土地征用制度形成于计划
经济时代,其主要特征是政府用
行政命令代替市场机制,由集体
土地变为国有土地的过程不是
一
个平等的产权交易过程,基本
上是一个行政强制性的过程.低
价征用农民的土地,是当前农民
利益流失最严重的一条渠道.土
地征用不仅没有使农民富裕,而
是造成了大批农民失地失业:
不
仅没有缩小城乡差距,而是扩大
了社会不公.
从根本上解决失地农民问
题.需要有新的立法和政策.既要
满足城市住房和非农业用地的合
理需求,又要给农民以公平的补
偿,妥善的安置.
（一）严格控制农业用地转为
非农业用途
中央政府提出要实行最严格
的耕地保护制度.其宏观目标是
防止耕地总量降低至最低警戒水
平以下,即满足未来人口高峰时
16亿人口的粮食需求所需的耕地
数量.这个耕地总量估计为1.067
亿公顷.2001年,全国1.27亿公
顷的耕地中有1.089亿公顷被确
定为”基本农田”.”基本农田”
是指国家按照一定时期人口和社
会经济发展对农产品的需要.依
据土地利用总体规划确定的不得
占用的耕地.这些基本农田未经
国务院批准,禁止转为他用但
是,地方政府采取了许多变通性
办法,如分批次化整为零审批.耕
地异地平衡,买卖非农用地指标
等等,致使中央政府提出的耕地
保护制度的政策难以落到实处.
（二）以保障农民权益为核心
改革征地制度
一
是使集体所有的土地在法
律上取得与国有土地相平等的产
权地位现有的土地产权划分为
城市土地（国有,不同租期的长期
租用）和农村土地（集体所有,通
常为30年的承包合同）.集体的
土地必须首先转化为国有,才可
以进入土地市场,用于非农业用
途.因此,集体所有和国有土地的
法律权利不同.从法律上讲,公有
产权与私有产权,集体产权与国
有产权应该是平等的,不能用公
权侵犯私权,也不能用国有产权
侵犯集体产权.就现行的法律而
言,农村集体土地所有权是不完
全的.集体经济组织只有土地占
有权,使用权,收益权,而没有处
分权,不能通过买卖,转让,馈赠
等方式改变所有权主体和所有权
性质.由集体土地变为国家土地
的过程.不应是一个简单的行政
过程,而应是一个平等的财产权
利交易过程.必须完善有关法律,
确保农村集体土地所有权的完整
性和与国有土地产权的平等性.
我国现行法律中所说的”集
体所有”.就是以村为单元的所有
农民共同所有,其代表是村民委
员会或村集体经济组织.农民作
为集体组织的成员,都平等地拥
有对集体土地的成员权,但并不
能按份分割农地的所有权.”集体
产权”的这一特征,使集体与农民
的权益关系变得模糊:
谁真正拥
有土地,实际上并不明晰.在这种
情况下.土地在农民不知情时被
村干部出卖.要推进农村集体经
济股份合作制改革,将包括土地
在内的集体资产核资折股,量化
到农民个人,组建村级股份合作
社,让每一个村民拥有一份相应
的股权
二是保证国家为了公共利益
的需要才动用征地权.在多数国
家和地区,工商业等营利性用地
只能通过购买获得.土地出售的
价格和相关赔偿条款也必须经由
双方当事人之间协商达成.政府
不能利用国家或政府的强制力专
门为一般营利企业去取得土地.
政府只有为”公共目的”才动用强
制性的征地权.由于对”公共目
的”的解释的不确定性.在我国存
在对土地征用权的滥用.为了防
止滥用公共目的征地.对政府强
制性取得土地要有严格限制,对征
地目的和范围要有严格的界定.
三是对农民给予公平的补
偿.国外土地征用补偿的内容,包
括地价补偿,地上物（土地改良
物）补偿及其他补偿.各国土地征
用补偿的标准并不一致.有的是
按市场价格补偿.即以被征用土
地征用时在公开市场上能得到的
出售价格为补偿标准:
有的是按
裁定价格补偿,即按法定征用裁
判所或土地估价机构裁定或估定
的价格补偿;有的则是按法定价
格补偿.指按法律规定的基准地
价或法律条文直接规定的标准补
偿.为保证被征地者原有的生活
水准不至于降低,在很多国家.法
律都要求政府必须给予被征地者
公平合理的赔偿.我国并不是按
土地的实际价格对失地农民进行
补偿,而是按征用土地的原用途
进行补偿,以征地前耕地若干年
的产值为标准,征地补偿费明显
偏低,这不仅损害了农民的利益,
也不利于保护耕地.为了切实保
护农民利益,征地补偿必须以土
地的市场价值为依据,不能以侵
害农民利益为代价降低建设成
本.给被征地农民的补偿,应当包
括对生产资料的补偿和对生活保
障的补偿.
四是完善征地程序.保证在
征用农民土地过程中土地权利人
有充分的知情权和参与权.政府
在提出用地申请时,先要进行公
告.让土地权利人对其合理性和
合法性提出质疑;在批准用地后.
要再次公告.并就赔偿等问题与
土地权利人进行协商,若有争议
可以申诉和申请仲裁.为此.必须
建立专门的土地法庭或土地法
院,公正仲裁征地纠纷.征地必须
规范透明,让被征地农民参与征
地过程,以保证他们对土地的使
用权,处置权等得到充分尊重,利
益得到有效保障.
（三）允许农村集体非农建设
用地直接进入市场流转
根据现行法规,农村集体非
农建设用地不能出租,转让和抵
押等.目前法律的规定已大大滞
后于经济发展的现实.要修改相
应的法律法规.只要符合土地利
用规划,只要在严格的土地用途
管制控制之上.应该通过开发商
和土地所有者进行平等的谈判.
让土地所有者——农民集体经济
组织与用地方直接谈判和交易.
在明晰产权,强化用途管制,严格
控制总量的前提下.允许农村集
体土地进入土地市场进行交易.
做到”两种产权,一个市场”.统一
管理,实现集体土地与国有土地
同样用途,同等价格,同等收益的
目标.允许和鼓励农民以租赁,参
股等办法,参与土地收益的二次
分配,获得长期稳定的收益.
（四）广开渠道促进失地农民
就业
一
是建立健全失地农民再
就业培训机制.各级政府拿出一
部分土地出让金专门用于失地
农民的定期再就业培训.政府在
贷款,税收,场地等方面对自谋
职业和自主创业的失地农民应
提供优惠政策.金融部门应适当
放宽信贷条件,降低贷款门槛,
鼓励和扶持失地农民发展生产.
失地农民申请个体工商经营,在
一
定年限内享受城镇下岗工人
的税费待遇等.
二是建立留地安置制度由
村民组织自主开发和经营对土
地征用面积超过一定数量的村,
可以在征地以后给农民留下一定
面积的居住地,经营地,由村集体
按照统一规划,鼓励农民用留下
的土地建设自有厂房或开发其他
经营项目,使农民有长期稳定的
收入.对于城郊的农民而言,出租
房屋已经成为他们一个稳定的收
入来源,这是他们维持生计的重
要途径.在香港,对”原住民”有特
别的给予宅基地的政策,出租房
屋也是他们的主要收入之一在
国内,也有这一类的政策.南京,
成都的标准是给每人无偿提供
35平方米,银川是每户10o平方
米.除此之外还允许被安置农民
按建筑成本多购买一定面积的
房屋.杭州在制定对失地农民的
政策中规定,除了考虑住房.还
特别给予失地农民与住房面积
（下转14页）
“金蝉脱壳”.银行贷款往往成了
死账.三是一部分债务人通过提
前受偿使银行的债权不能公平受
偿.债务人自己不申请破产,企业
资不低债时,一部分得到消息的
债权人采取诉讼手段,取得债权.
提前受偿.而银行的债权则往往在
进入破产程序后才开始受偿.造成
严重损失.所以.要尽快建立包括
法人企业,个体私营企业,合伙制
企业,自然人在内的破产制度,完
善相关法律规定和实施细则.
（四）征信制度.当前,政府高
度重视社会信用制度建设,把健
全社会信用体系作为关系经济发
展全局的一件大事来抓.国务院
专门成立了以中国人民银行牵头
的”建立企业和个人征信体系专
题工作小组”,负责总体规划和组
织协调工作.从五个方面加快中
国征信体系建设:
一是加快征信
法规建设:
二是加快全国统一的
企业和个人信用信息基础数据库
的建设:
三是积极发展专业化的
社会征信机构.逐步开放征信服
务市场:
四是加强征信市场监督
管理;五是抓紧制定信用服务行
业标准.推动信息共享.我国的金
融监管部门应根据这些要求.构
建一个由中央银行牵头,各金融
机构参与.联合工商管理,消费者
协会,税务,保险,不动产管理等
部门组成的征信体系,建立包括
企业法人,个体工商户,私营企
业,合伙制企业,自然人在内的信
用数据库,以保证金融交易中有
关当事人包括存款人,贷款人,存
款保险机构,信用担保机构,金融
机构本身的利益.
（五）严格的市场准入制度和
信息披露制度.金融业是一个高
风险行业,对进入者必须有严格
的规定,如注册资本,经营场地,
经营范围等.另外.民间金融机构
过去是否守法经营,有无损害存
款人利益的行为.都属于金融业
市场准入约束的范畴.同时,金融
机构能否合法经营.是否有损害
相关利益当事人的行为.是否潜
伏着金融风险,又需要严格的信
息披露制度.以保证监管.目前.
股份制商业银行均以年报的形式
向社会公众披露信息.但除上市
银行外.披露信息的内容,方式,
程序都不够规范.范围也较窄.一
般存款人和利益相关人基本看不
到年报:
对财务指标的公示和各
类风险管理状况,年度重大事项
等信息的披露不够充分.即便是
上市银行.在信息披露方面也存
在不少问题.因此.要尽快建立完
善的报告制度和信息流动制度.
（六）对责任者的惩戒制度.
民营金融机构的风险.不仅来自
于借款者,而且来自于机构本身.
机构本身的市场风险和道德风险
更大.对社会产生的震荡更可怕.
如何防范银行经营者的道德风险
是发展民营金融必须解决的问
题.因此.必须对银行业经营者建
立惩戒制度.设立”破产犯罪”这
样的法律条文,要求银行业的经
营者承担由于主观原因造成的银
行损失和金融风险的责任.对其
采取”列入黑名单”,”取消资格”,
“限制行为”,实施经济处罚,追究
刑事责任等惩戒措施.保证其合
法经营并主动防范金融风险.●
（上接第8页）
同样大小或更大的出租房.以解
决他们的生计问题.有条件的可
建设一户两套（人均4O～5O平方
米建筑面积）的新农村公寓.既
解决农民的住房问题.又能为其
提供出租房.增加生活来源.”撤
村建居”的.应明确农民自建房
享有城市居民自购房的同等权
利,获得相应房屋产权证.允许
进入市场交易.
（五）建立失地农民社会安全网
为失地农民建立社会保障是
保障失地农民权益的根本途径.
在保障资金筹集方面,应坚持政
府,集体,个人共同出资的原则.
要改变一次性货币安置为主的做
法.征地地价一部分发放给失地
农民,保障其当前的生活需要.一
部分要作为失地农民的社会保障
基金.土地非农转用后增值收益
巨大.政府从土地出让收益中按
一
定比例注入失地农民社会保障
基金.这是建立农民社会保障基
金的主要来源.被征地的集体经
济组织也应从本集体的积累资金
或土地补偿费用中抽调一定的资
金注入失地农民社会保障基金.
建立失地农民社会安全网.
应允许各地因地制宜.制定具体
实施方案.对完全失地的农民.应
鼓励加入城镇居民社会养老保险
体系.对部分征地的农民.应加快
建立包括最低生活保障,养老保
障和医疗保障在内的失地农民的
社会保障.也可以鼓励失地农民
参加商业保险.■
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