欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示.pdf

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兰州大掌学报（社会科掌版）第36卷第1期2008年1月JournalofLanzhouUniversity（SocialSciences）V0136No1Jan2008欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示孙迎春1周志忍2（1国家行政学院国际部，北京100089；2北京大学政府管理学院，北京100871）内容摘要：

本文探讨欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示和借鉴意义。

在总结多元实践模式的基础上，展示欧盟通用绩效评估框架的特点及其在国际实践中的地位；从总体结构、指标界定与考察因素、计分方法三个方面，展示欧盟通用绩效评估框架的内容结构；阐述欧盟通用框架的实施程序及其特点；讨论欧盟通用绩效评估框架的应用及其发展趋势，以及欧盟通用绩效评估框架对我国的启示和借鉴。

关键词：

政府绩效；绩效评估；欧盟通用绩效评估框架中图分类号：

D035文献标识码：

A文章编号：

1000-2804（2008）010034-10构建科学的政府绩效评价体系，是推进正确政绩观树立的重要途径。

在党和国家的重视和支持下，我国的政府绩效评估正在从自发、分散走向制度化和规范化。

为了使政府绩效评估规范化进程立足于先进理念并有一个高的起点，借鉴发达国家的成功经验非常重要。

（一）国际绩效评估的多元模式与欧盟通用框架的特点公共部门绩效管理和评估是当代政府改革的热门实践。

1997年，经合组织（OECD）围绕所追求的目标、实施途径、组织安排和绩效信息系统四个方面，对西方10国（澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、法国、荷兰、新西兰、瑞典、英国和美国）的绩效管理与评估实践进行了系统的调查和分析比较。

结果显示，政府绩效管理和评估得到广泛的应用，各国在上述四个方面体现出不同的侧重和特点，从而形成政府绩效管理和评估的多元实践模式1J。

1从公共组织绩效管理和评估所追求的目标来看，可以把实践模式划分为“管理与改进”、“责任与控制”、“节约开支”三大基本类型，目标和侧重点的不同相应带来管理机制和评估方法的不同。

“管理与改进型”突出引进竞争压力来提高绩效，强调市场检验、竞争力与标杆管理等更加灵活的管理工具和技术，在这种评估中，自下而上的模式可以在自愿的基础上使用。

但还需要自上而下的模式作为补充，澳大利亚、芬兰和瑞典属于此种类型。

“责任与控制型”评估只需要简单而透明的绩效信息系统，绩效指标与数据应是大众所熟悉了解并易于获得的，这种评估多采用自上而下的模式，法国、新西兰和英国基本属于此种类型。

“节约开支型主要关注公共部门的投入，由于此类评估并非出自公共部门的自愿。

因而自下而上的评估模式难以得到大量使用，美国和加拿大比较倾向于此种类型。

当然，实践具有高度复杂性，各国并不会追求单一目标，而是在多元目标中取得平衡。

此外，受财政状况和其他外部因素的影响，各国绩效管理和评估所追求的目标处在动态变化过程中，不同空间和不同时间段目标的侧重点亦有所不同。

2从公共部门绩效评估的实施途径来看，可以划分为自上而下或自下而上、激进或渐进、个别或系统等不同途径。

按照经合组织的结论，芬兰、丹麦和瑞典等北欧国家一般属典型的自下而上的分权化途径，上层很少或根本没有正式的要求；澳大利亚、新西兰则属于自上而下的途径；法国、加拿大、荷兰、英国和美国多采用的是两者都有的复合式评估途径。

从推行力度来讲，新西兰采用的是激进方式，而芬兰和法国则采用的是试点或实验性的个别渐进式方案。

3从绩效评估的组织安排来看，设立专门机构负责绩效管理和评估是各国的通行做法，但机构隶属以及相互关系上存在差异。

一般而言，财政或收稿日期：

2007-10-10基金项目：

教育部人文社会科学重点研究基地2005年度重大项目（05JJD810205）资助作者简介：

孙迎春（1969一），女，山东潍坊人，编审，研究员，研究方向政府绩效评估万方数据孙皿春周志忍欧盟通用绩效评估框架及其对获国的启示预算部门在评估过程中发挥着重要的督促和指导作和社会效果。

用，比如美国和澳大利亚，财政或预算管理部门设有绩效评估的管理机构。

除财政预算部门以外，中央其他部门也对绩效管理和评估承担责任，例如芬兰和挪威的内政部长就有权指导地方政府的绩效管理和评估工作，法国负责公共服务的部长、新西兰的国家服务委员会和英国的公共服务办公室，都负有促进和推行绩效管理和评估的重任。

鉴于传统政府部门并不总是欢迎绩效管理和评估，在现有部门内部建立专家机构就成为普遍做法，专家管理机构主要是起思想库的作用，促进和指导绩效管理和评估。

此外，建立相关的培训制度，帮助组织成员转变观念态度，也是制度安排的必要内容。

4从绩效评估的信息系统来看，各国也呈现不同的侧重。

绩效信息系统包括评估内容、绩效数据审核、结果反馈制度和绩效信息的利用机制四个方面。

（1）在绩效评估体系的内容上，由于被评估的组织性质不同，评估的侧重点也有所不同，比如新西兰注重产出，澳大利亚和美国注重效益，丹麦注重顾客满意度，但评估指标应该涵盖组织的所有活动内容和支出项目。

另外，评估内容会随着管理的需要不断变化。

最后，组织予以改进的服务性质也决定了评估的内容结构。

能够感受到的服务比较容易衡量和评估，其次是与个人相关的服务，最不容易评估的是诸如政策建议或咨询之类的无形服务。

有些国家如新西兰和英国，曾尝试用一些可衡量的指标将这些无形的服务转化为可感触的服务，比如对政策质量的衡量，可以通过实际采用的数量、覆盖范围、政策的及时性、政策成本和列出质量标准检查清单等方法，使质量评估更易于操作。

（2）在绩效评估信息的审核上，一般都有专门的机构来实施。

新西兰的公共财政法规定各部委每年必须提供绩效审计报告；英国国家审计办公室负责中央部委的绩效审计，地方政府绩效信息的审核由审计委员会负责；在澳大利亚，国会的财政和公共行政委员会经常对绩效信息质量提出中肯意见，国家审计办公室会做出绩效信息是否影响决策的评价；在加拿大，总审计长负责与绩效评估信息相关的工作。

（3）在绩效结果反馈制度上，各国情况不同。

在英国政府绩效评估虽然属于组织的自我评估和自我改进，但它在结果反馈制度上主张公民（顾客）导向；新西兰在绩效结果反馈制度上主张合作伙伴关系与资源的管理；北欧一些国家更注重人的结果（4）在绩效信息的利用机制上，涉及到以下三个方面：

使用绩效信息检验组织是否达到原先设定的目标；利用绩效信息编制绩效预算；利用绩效评估的信息对组织和个人进行绩效激励。

在绩效预算方面，澳大利亚、瑞典、芬兰和加拿大已经开始由绩效导向的预算转为更加重视年度报告；丹麦、加拿大和瑞典等国执行的是跨年度预算，以保证相对的财政稳定。

尽管不同的文化和行政体制会侧重不同的绩效内容，采用不同的评估制度和程序安排，但所有进行绩效改革的国家，其效率、效益和成本意识都有显著提高，政治责任更加明确，责任机制也更加透明。

许多国家都认为，在开发良好绩效信息系统遇到困难时，应该更加重视通过内部磋商、自我审计和利益相关人参与的方式建立组织内部的信息系统。

自我评估就是提高绩效管理知识和实践的另一个关键因素。

5欧盟通用绩效评估框架的特点。

欧盟通用绩效评估框架（CAF）源于欧洲质量管理基金会的卓越模型和德国施拜尔公共行政大学的质量管理模式，经过6年的实践摸索，不断发展和完善。

虽被定位于一种全面质量管理工具，但同时属于包含了内容结构、实施程序和相关要求的公共组织绩效管理和评估体系，目的是通过领导驱动、战略与规划、各种伙伴关系、资源和过程管理等，来实现组织绩效的最佳结果。

在多元化的政府绩效管理和评估实践模式中，欧盟通用绩效评估框架表现出以下几个特点【2，3】。

（1）自我评估性。

通用绩效评估框架与英国对地方政府进行评估的综合绩效评估模式（CPA）不同，它是组织用以开展自我评估的一种工具。

就是说，它不适用于外部主体对公共组织进行考评或评比，而是公共组织为不断改进自身的工作而进行自我诊断的工具。

因此，采用该模式的目的不在于对公共机构进行评分排序，而是要找出组织的不足之处，拟定相应的改进措施。

（2）普遍适用性。

在提出开发通用绩效评估框架设想时，就是要让它适用于欧盟不同成员国和地区、不同行业领域的公共部门。

为了突出其通用性，该模式没有提出具体的评估指标，而是采取了列举例证的办法，以便适用予不同组织的具体情况。

（3）可比性。

通用绩效评估框架的核心内容主要依据目前在欧洲普遍流行的全面质量管理框架万方数据兰州大掌掌报（社会科学版）2008年第1期即“卓越模型”，其指标设计具有很强的一致性和可比性，不同类型、不同规模、不同层级的公共部门组织都可以使用这一框架进行相互比较。

（4）简便性。

与IS09000、质量周期和“卓越模型”等组织绩效评估模型相比，通用绩效评估框架指标体系的设计比较简约，主要围绕组织的能动因素和结果两大要素，所设计的9个标准突出了公共部门的核心使命与任务。

特别是新版通用绩效评估框架将次级标准减少到28个，在评分系统中又增加了详细划分的微调系统，操作起来更加简便。

（5）经济性。

通用绩效评估框架的目的主要是通过诊断组织的管理和绩效问题，评估的操作方法上较为简便，既无需投人大量的人力、财力和时间，又能够调动所有员工共同参与。

因此，与其他评估模式相比，通用绩效评估框架比较节约经济，更容易被公共部门所接受。

最重要的是。

所有欧盟成员国都可以免费使用通用绩效评估框架。

（6）初级性。

由于它的简便性和自我评估等特点，通用绩效评估框架被认为是一种“入门级，的相对简单的绩效评估手段，不需要过多的经验和复杂的技术，非常适于那些尚未开展或正在准备开展质量管理的公共部门进行组织诊断与完善提高。

（7）兼容性。

对于已经开展质量管理的公共部门来说，通用绩效评估框架具有良好的兼容并蓄功能，可以将各种质量评估模式连串在一起，让组织在自我评估的基础上进行更深入、更准确的绩效评估。

目前，欧洲许多国家的公共部门组织成功开发出了通用绩效评估框架，分别与平衡记分卡、卓越模型、全面质量管理模型、国际标准与质量认证以及德国施拜尔质量管理模型兼容互补的新型模式。

（8）一致性。

为避免自我评估常常容易出现的“自卖自夸”现象，力求对组织做出客观真实的评定，在采用通用绩效评估框架进行评估时，特别强调要提供令人信服的证据。

在评估时，除了要求评估人员单独就每个次级标准进行评分以外，整个评估小组还要就评分结果进行公开讨论，最终必须达成一致意见。

（9）自愿性。

通用绩效评估框架虽然是一种官方认可的组织绩效评估工具，但欧盟并没有强制各国公共机构必须采用，而是采取自愿参加的原则。

因此，通用绩效评估框架的推广和使用采取的是一种类似市场的做法，需要靠自身的优势和使用效果得到公共机构的认可。

（10）权变性。

通用绩效评估框架的基本框架虽然相对稳定，但具体内容并不是一成不变的。

一方面，公共管理的改革需要不断创新，一些新的内容需要充实进框架；另一方面，随着越来越多的机构使用该框架，必定会根据使用情况提出反馈或修改要求。

为此，从2000年设计通用绩效评估框架起，专家们在各国政府、使用单位和CAF联络员的协助下，根据公共行政改革和创新需要，不断对通用绩效评估框架进行着修改和完善。

到目前为止已经修改了3次。

由于上述特点，采用通用绩效评估框架进行机构评估可以达到评估内容全面、操作简单、成本低和投入精力少的目的，同时还可以促进机构在自我诊断的基础上持续改进，促进机构内部人员之间的相互交流，提高内部人员的参与度，有利于不同机构之间相互借鉴学习。

所以说，欧盟通用绩效评估框架在公共部门绩效评估的研究中有其独到之处，值得深入探讨与研究。

（二）欧盟通用框架的评估内容结构1总体框架结构31。

从绩效评估的内容来看，欧盟通用框架可分为两大类要素：

“能动因素”和“结果因素”（图1）。

能动因素共有5个标准或指标。

即领导力、人力资源、战略与规划、伙伴关系与资源、过程与变革管理。

结果要素有